讀書(shū)13┃《置身事內(nèi)》理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，看懂政策改革方向

“現(xiàn)實(shí)世界中往往既沒(méi)有皆大歡喜的改革，也沒(méi)有一無(wú)是處的扭曲。得失利弊，各不相同。”

前言

2024年7月18日，中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》。歷屆三中全會(huì)發(fā)布的決議是了解中央未來(lái)五年施政方針和工作重點(diǎn)的重要依據(jù)，所以《決定》一經(jīng)發(fā)布，立刻成為各界討論和解讀的熱點(diǎn)。

正巧，最近剛好讀完《置身事內(nèi)：中國(guó)政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，書(shū)中的主角正是政府和政策。要理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)，不可能脫離政府，因?yàn)檎坏绊憽暗案狻钡姆峙洌矃⑴c“蛋糕”的生產(chǎn)。本書(shū)可以幫助讀者理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜現(xiàn)象和發(fā)展邏輯，讀懂國(guó)家政經(jīng)大事和新聞。

關(guān)于本書(shū)

《置身事內(nèi)》是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)青年學(xué)者蘭小歡的代表作，于2021年8月出版。蘭小歡是復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、復(fù)旦大學(xué)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究中心研究員，主要研究中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治經(jīng)濟(jì)。

除了學(xué)術(shù)研究，蘭小歡專門(mén)花了兩三年的時(shí)間，參與地方政府招商引資的實(shí)際工作。正是那些看似日常和瑣碎的事務(wù)，改變了他的觀察和思考角度。這本書(shū)不僅面向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的讀者，也吸引了非經(jīng)濟(jì)專業(yè)的讀者，一經(jīng)出版，便從眾多的經(jīng)濟(jì)類圖書(shū)中脫穎而出，成為一部“火出圈”的暢銷書(shū)。

本書(shū)脫胎于作者的大學(xué)課程講義，以地方政府投融資為主線，分上、下兩部分。上篇介紹了政府事權(quán)劃分、財(cái)稅政策、地方政府投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等微觀機(jī)制；下篇解釋了這些微觀機(jī)制對(duì)宏觀現(xiàn)象的影響，包括城市化轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、國(guó)際貿(mào)易沖突等。

央地博弈：1994年分稅制改革

1994年分稅制改革是很多重大經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的分水嶺。

改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主題無(wú)疑是“承包”：農(nóng)村搞土地承包，城市搞企業(yè)承包、政府搞財(cái)政承包。承包制調(diào)動(dòng)了全社會(huì)的積極性，推動(dòng)社會(huì)走出了僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。

比如財(cái)政承包，雖然各地包干形式和分賬比例各不相同，但繳完中央的，剩下的都是地方自己的，因此極大提高了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，開(kāi)始大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

這個(gè)時(shí)期是“摸著石頭過(guò)河”，很多觀念、制度還處于改革轉(zhuǎn)型的起步摸索階段。隨著時(shí)間推進(jìn)，新的問(wèn)題產(chǎn)生了。財(cái)政包干造成 “兩個(gè)比重”不斷降低：中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政預(yù)算總收入的比重越來(lái)越低；全國(guó)財(cái)政預(yù)算總收入占GDP的比重也越來(lái)越低。

第一個(gè)比重降低好理解，第二個(gè)比重降低的原因比較復(fù)雜。作者分析了兩方面原因：一是地方有意不讓收入增長(zhǎng)太快，在下一次分成比例談判時(shí)，避免過(guò)高的上繳基數(shù)；二是因?yàn)轭A(yù)算外收入由地方獨(dú)享，所以地方會(huì)想盡辦法將財(cái)政收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入，造成了各種違規(guī)減稅、偷稅漏稅等問(wèn)題。

“兩個(gè)比重”的持續(xù)下降嚴(yán)重削弱了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，甚至影響到“國(guó)家長(zhǎng)治久安”，財(cái)稅改革勢(shì)在必行。1994年的分稅制改革把稅收分為三類：中央稅（如關(guān)稅）、地方稅（如營(yíng)業(yè)稅）、共享稅（如增值稅）。組織上分設(shè)國(guó)稅、地稅兩套機(jī)構(gòu)（2018年國(guó)、地稅再次合并），與地方財(cái)政部門(mén)脫鉤。

分稅制改革中最重要的稅種是增值稅，占全國(guó)稅收總收入的1/4。改革前，增值稅（即產(chǎn)品稅）是最大的地方稅；改革后變成共享稅，中央拿走75%，留給地方25%。中央通過(guò)“稅收返還”機(jī)制，對(duì)新增部分分成，避免了地方收入急劇下降，而是緩慢地逐年降低。

分稅制改革，地方阻力非常大。書(shū)中引用了當(dāng)時(shí)兩任財(cái)政部長(zhǎng)的回憶，1993年，時(shí)任總理朱镕基親自帶隊(duì)，一個(gè)省一個(gè)省去跑，與地方主政面對(duì)面地算賬、交談、交換意見(jiàn)。當(dāng)時(shí)談判現(xiàn)場(chǎng)的氣氛非常緊張，地方與中央進(jìn)行了激烈的博弈。比如阻力最大的廣東，雖然服從了大局，但提出要以1993年稅收為基數(shù)。當(dāng)時(shí)距離年底還有3個(gè)多月，地方有機(jī)會(huì)突擊收稅，抬高基數(shù)，增加返還。最終，為了改革順利推行，中央做了妥協(xié)。

讀到這里，對(duì)于我們這些身在其外的人，可能感覺(jué)有些不可思議。因?yàn)槲覀冋J(rèn)為的政府運(yùn)作模式，是中央制定政策、地方參照?qǐng)?zhí)行。通過(guò)這個(gè)例子，可見(jiàn)現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)非如此，“成功的政策背后是成功的協(xié)商和妥協(xié)。理解利益沖突、理解協(xié)調(diào)和解決機(jī)制，是理解政策的基礎(chǔ)。”

由地到人：城市化轉(zhuǎn)型的邏輯

分稅制改革從根本上改變了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式，也是城市化模式的分水嶺。

分稅制改革前，財(cái)政包干促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，大多就地加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒(méi)有大量向城市移民；分稅制改革后，地方政府收入來(lái)源受到了擠壓，但發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)沒(méi)有變。于是，轟轟烈烈的“土地財(cái)政”拉開(kāi)了大幕。

“土地”是重要且特殊的生產(chǎn)要素，它不會(huì)移動(dòng)，也不會(huì)消失，對(duì)于地方政府是確定的。土地本身并不值錢(qián)，值錢(qián)的是在它上面所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

1998年之前，土地的價(jià)值還不明顯。1998年，一方面福利分房停止了，城市進(jìn)入商品房和房地產(chǎn)時(shí)代；另一方面，修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》開(kāi)始實(shí)施，確立了城市政府對(duì)土地建設(shè)的壟斷權(quán)力。

“土地財(cái)政”不僅包括巨額的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，還包括與土地使用和開(kāi)發(fā)有關(guān)的各種稅收收入，其中大部分稅收的稅基是土地價(jià)值而非面積，所以稅收會(huì)隨土地增值而猛增。

大規(guī)模的土地財(cái)政收入始于21世紀(jì)初。2001年所得稅改革后，中央拿走了企業(yè)所得稅的六成。從此，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式就從之前的 “工業(yè)化”，變成了“工業(yè)化與城市化”兩手抓。

在這個(gè)階段，城市化以“地”為中心，地方財(cái)源高度依賴土地價(jià)值，財(cái)政連著地價(jià)，地價(jià)連著房?jī)r(jià)。但是房?jī)r(jià)最終還是要“人”來(lái)買(mǎi)單，土地的資本化實(shí)質(zhì)還是個(gè)人收入的資本化。

本該服務(wù)于“人”的城市化逐漸走入歧路，房?jī)r(jià)高企讓居民背上沉重的債務(wù)，戶籍制度限制人員的自由流動(dòng)，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足……諸多問(wèn)題越發(fā)嚴(yán)峻。

2013年，首次中央城鎮(zhèn)化會(huì)議上明確提出，“以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。隨著后一系列改革陸續(xù)推行，城市化的中心開(kāi)始逐步由“地”向“人”轉(zhuǎn)移。

土地改革方面，2019年對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的改革，對(duì)農(nóng)村宅基地制度的試點(diǎn)改革；2020年對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)改革……

戶籍制度方面，2014年后，逐步取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口的差別，教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等公共服務(wù)供給，逐步按照常住人口規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃；2019年開(kāi)始，根據(jù)人口規(guī)模，城市逐步放開(kāi)落戶限制，有些城市開(kāi)始實(shí)行“零門(mén)檻”準(zhǔn)入……

城市化是一個(gè)不可逆的過(guò)程，目前我國(guó)民生支出相對(duì)GDP占比仍需提高。按照事權(quán)劃分邏輯，民生支出的主力一定是地方政府，提高收入才是關(guān)鍵，這方面又涉及到財(cái)稅制度。今年三中全會(huì)發(fā)布的《決定》中，“深化財(cái)稅體制改革”部分就有“增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限”的相關(guān)內(nèi)容。

招商引資：地方政府投融資與轉(zhuǎn)型

地方政府的核心任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，了解招商引資，是理解地方政府深度融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的起點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)事務(wù)需要跨部門(mén)協(xié)作，地方一般由常務(wù)副市長(zhǎng)分管，招商引資就是他的主要工作。除了主管領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別高，很多地方政府還實(shí)行 “全民招商”，幾乎所有部門(mén)都要熟悉本地招商策略。蘭小歡在某次專訪中還提到，在參與地方政府招商引資工作的過(guò)程中，他甚至可以在半夜一、兩點(diǎn)把地方官員約出來(lái)聊。由此可以看出招商引資對(duì)地方政府的重要性。

政府對(duì)幾乎所有生產(chǎn)要素都有很強(qiáng)的干預(yù)能力，包括土地、金融、人力、財(cái)稅、大學(xué)與研究院等等。因此，政府遠(yuǎn)不止是“搭臺(tái)”，而是深度參與者。作者用具體案例介紹了地方政府對(duì)土地開(kāi)發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施投資、產(chǎn)業(yè)投資的投融資模式。

除了土地使用權(quán)出讓的收入，一旦以土地為抵押撬動(dòng)銀行信貸與其他各路資金，“土地財(cái)政”規(guī)模會(huì)成倍放大為“土地金融”。作者以成都“寬窄巷子”文旅開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、蘇州工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為案例，介紹了當(dāng)?shù)卣绾瓮ㄟ^(guò)“城投公司”為融資平臺(tái)，撬動(dòng)巨量資金進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作的成功模式。

招商引資能否成功，取決于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和營(yíng)商環(huán)境。中國(guó)各地發(fā)展差異巨大，對(duì)于一些不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣赡芡耆劳忻駹I(yíng)企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，甚至招商引資也一并委托，比如華夏幸福的“產(chǎn)城結(jié)合”經(jīng)營(yíng)模式。

對(duì)于產(chǎn)業(yè)投資，作者用液晶顯示和光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，介紹了地方政府多種投融資模式。合肥政府通過(guò)對(duì)京東方的股權(quán)融資、銀團(tuán)貸款、政府產(chǎn)業(yè)投資基金等投融資方式，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)提振；無(wú)錫政府、江西新余政府在發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)中，充當(dāng)了企業(yè)的“天使投資人”。

目前，產(chǎn)業(yè)升級(jí)和科技創(chuàng)新已成為熱點(diǎn)，但這類項(xiàng)目投入多、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，對(duì)于政府而言難度更高，新投資模式應(yīng)運(yùn)而生。2014年開(kāi)始，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金開(kāi)始爆發(fā)增長(zhǎng)。簡(jiǎn)言之，區(qū)別于直接向企業(yè)投資，政府引導(dǎo)基金作為L(zhǎng)P，將資金交給專業(yè)的私募基金GP管理，GP再將募集到的資金投資到標(biāo)的企業(yè)，投資方向都是“戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)”，如芯片、新能源、人工智能、生物醫(yī)藥等等。

通過(guò)各種投融資手段，地方政府可以撬動(dòng)巨額資金，快速地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也相應(yīng)地產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。比如“土地財(cái)政”、“土地金融”引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、腐敗問(wèn)題，民生支出不足形成的公共服務(wù)供給滯后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)造成的重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩，政府產(chǎn)業(yè)基金的制度困難、金融風(fēng)險(xiǎn)等等。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是個(gè)連續(xù)的過(guò)程，舊的問(wèn)題解決了，新的問(wèn)題又產(chǎn)生。地方政府需要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的要求，持續(xù)調(diào)整政策，由“生產(chǎn)投資型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型。

結(jié)語(yǔ)

除了以上內(nèi)容，書(shū)中還介紹了許多微觀或宏觀的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，比如政府、居民和企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)域發(fā)展不平衡，貧富差距，中美貿(mào)易沖突，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡等。作者將學(xué)術(shù)研究和政府實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，用“圈外”人能懂的話講給讀者。同時(shí)，他對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和政府政策的觀察與思考角度，對(duì)讀者也很有啟發(fā)：

現(xiàn)實(shí)世界中沒(méi)有定義，只有一環(huán)扣一環(huán)的現(xiàn)象。當(dāng)下的某個(gè)問(wèn)題，可能是前一個(gè)問(wèn)題的解決方案。想認(rèn)識(shí)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)世界，要避免下過(guò)于簡(jiǎn)化的判斷。重要的是培養(yǎng)一種“發(fā)展”的觀點(diǎn)，要堅(jiān)持實(shí)事求是，堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析。

過(guò)去40年中沒(méi)有幾年是容易的，沖擊一波接著一波。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏，重點(diǎn)是“穩(wěn)定”或“漸進(jìn)性”。“漸進(jìn)性改革”中的各種緩沖機(jī)制，往往會(huì)拖低效率，所以常被解讀為“扭曲”和“資源錯(cuò)配”，但緩沖機(jī)制是必要的，有時(shí)可能還會(huì)轉(zhuǎn)化成優(yōu)勢(shì)。

“在成功的經(jīng)濟(jì)體中，經(jīng)濟(jì)政策一定是務(wù)實(shí)的，不是意識(shí)形態(tài)化的。是具體的，不是抽象的。” 經(jīng)濟(jì)發(fā)展是企業(yè)、政府、社會(huì)合力的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)富裕、社會(huì)安定、政府得力是國(guó)家繁榮的三大支柱，缺一不可。