唐懷海、劉花：成都以結對聯動打造超大城市轉變發(fā)展方式“新樣本”

摘要

成都是全國七個超大城市之一，也是支撐帶動成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展的極核。城市綜合實力快速提升的同時，功能過度集中、人口過度集聚、市域發(fā)展不平衡等挑戰(zhàn)也擺在成都面前，亟需革新破局。區(qū)域結對聯動，是成都貫徹落實中央和省委部署的實際行動，也是應對自身發(fā)展挑戰(zhàn)，構建跨行政區(qū)合作發(fā)展機制，推動超大城市發(fā)展轉型的創(chuàng)新探索。

成都以結對聯動打造超大城市轉變發(fā)展方式“新樣本”

——以成都高新區(qū)與大邑縣結對聯動為例

作者：唐懷海、劉花

黨的二十大報告提出，加快轉變超大特大城市發(fā)展方式。黨的二十屆三中全會對深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發(fā)展方式作出安排部署，為新時代推進城市高質量發(fā)展提供了根本遵循和行動指南。成都是全國七個超大城市之一，也是支撐帶動成渝地區(qū)雙城經濟圈發(fā)展的極核。城市綜合實力快速提升的同時，功能過度集中、人口過度集聚、市域發(fā)展不平衡等挑戰(zhàn)也擺在成都面前，亟需革新破局。區(qū)域結對聯動，是成都貫徹落實中央和省委部署的實際行動，也是應對自身發(fā)展挑戰(zhàn)，構建跨行政區(qū)合作發(fā)展機制，推動超大城市發(fā)展轉型的創(chuàng)新探索。

超大特大城市轉變發(fā)展方式的內在要求

一是切實轉變開發(fā)建設方式。21個超大特大城市在全國經濟社會發(fā)展中具有舉足輕重的地位，是推進中國式現代化的“火車頭”。然而，部分城市在過去快速的規(guī)模擴張中，積累了土地低效、環(huán)境污染、債務沉重等矛盾問題。超大特大城市需切實轉變開發(fā)建設方式，由粗放擴張向精明增長轉變，圍繞做優(yōu)做強全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產業(yè)引領等城市核心功能，合理控制城市規(guī)模和人口密度，中心城區(qū)有序向外疏解非核心功能、產業(yè)，強化對縣市新城產業(yè)、交通、公共服務等的支撐帶動，實現城市空間多中心、網絡化發(fā)展。

二是切實提升運營質量效益。我國城市正逐步從增量建設走向存量發(fā)展階段，而城市的發(fā)展不僅是硬的物理空間建設，更要注重軟的運營管理及服務。與人民的美好生活期待相比，我國城市在生態(tài)環(huán)境、公共服務、安全韌性等方面仍存在短板和弱項。超大特大城市要引領改變“重規(guī)劃建設、輕管理服務”的傳統(tǒng)觀念，通過政策引導和制度建設，營造良好城市運營環(huán)境，以要素資源優(yōu)化配置、產業(yè)轉型升級，實現城市存量資產的高水平運營、高效益運用，提高公共服務和人居環(huán)境質量，推動城市可持續(xù)發(fā)展。

三是切實提升城市治理水平。超大特大城市在人口產業(yè)高度集聚產生規(guī)模效益的同時，也帶來潛在社會風險的不斷累積，超大特大城市在公共衛(wèi)生、社會治安、網絡輿情等方面的治理難度和成本均急劇上升。城市治理關乎國家治理體系和治理能力的現代化水平，超大特大城市需推動政府治理業(yè)務流程再造和模式優(yōu)化，提升跨部門、跨層級、跨地區(qū)協同治理能力，形成智慧高效的城市治理新體系。

成都的創(chuàng)新探索和成效

為優(yōu)化空間布局、完善功能體系、提升發(fā)展能級，破解城市發(fā)展不平衡不充分問題，2023年下半年以來，成都市打破條塊分割，推進中心城區(qū)、城市新區(qū)與縣市新城開展結對合作，強調雙向奔赴、優(yōu)勢互補、合作共贏，突出產業(yè)集群共建、高端要素共引、惠民實事共辦、區(qū)域發(fā)展共謀，不斷創(chuàng)新完善上下聯動、條塊結合的工作機制，逐步探索出一條“中心帶郊區(qū)、先發(fā)聯后發(fā)、圈層變一體”的超大城市轉型發(fā)展新模式。

結對聯動不是對口幫扶、山海協作等區(qū)域合作模式的縮小版，而是區(qū)域協調發(fā)展機制在城市層面的再創(chuàng)新。成都市鼓勵各結對區(qū)（市）縣立足發(fā)展實際，發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜探索差異化合作模式。作為8組結對區(qū)（市）縣之一的成都高新區(qū)與大邑縣，超越一時一地的局限，突出產業(yè)思維、強化全域結對，謀劃推動形成全方位、寬領域、深層次的聯動合作。

一是創(chuàng)新結對聯動機制。成都高新區(qū)與大邑縣結對聯動改變傳統(tǒng)單向輸血方式，聚焦產業(yè)“建圈強鏈”，強化成都高新區(qū)先進理念、高端要素、產業(yè)資本與大邑縣生態(tài)、歷史、文化資源的深度鏈接、雙向賦能。探索經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離，按照成都市委“立園滿園”行動工作要求，創(chuàng)新建立“小指揮部+大專業(yè)平臺公司”聯動機制。雙方選派精干力量組成“小型指揮部”，統(tǒng)籌機制建立、政策制定、招商引資、產業(yè)發(fā)展、企業(yè)服務等；共同出資組建“興邑平臺公司”，以購買經營性用地方式導入資金，聯合“成都科創(chuàng)投”設立產業(yè)引導基金，依托成都高新區(qū)優(yōu)勢資源及影響力，聯合開展平臺招商、產業(yè)鏈招商、基金招商。分級分類確定經濟數據、財稅利益分享機制，實現合作共贏。

二是推動平臺公司轉型。以新城新區(qū)為載體，城投公司主導，大拆大建、快速擴張的傳統(tǒng)城市開發(fā)建設模式已不可持續(xù)。成都高新區(qū)與大邑縣立足新發(fā)展階段，切實轉變發(fā)展觀念，扭轉大干快上推進合作區(qū)開發(fā)建設的思維局限，及時調整平臺公司發(fā)展策略，樹立產業(yè)思維、運營思維，積極推動興邑公司向產業(yè)孵化培育與集成運營主體的“大專業(yè)平臺公司”轉變。公司通過優(yōu)化資金籌措機制、盤活存量資產、創(chuàng)新經營模式等，在大邑縣域范圍匹配優(yōu)質資源促進產業(yè)項目落地，如積極盤活運營大邑縣閑置的智能產業(yè)創(chuàng)新平臺等低效園區(qū)及廠房，導入產業(yè)化項目，引導傳統(tǒng)裝備制造業(yè)“智轉數改”，促進平臺公司資產與資金的良性循環(huán)，更好地服務地方經濟發(fā)展。

三是聚焦培育新質生產力。習近平總書記強調，發(fā)展新質生產力是推動高質量發(fā)展的內在要求和重要著力點。結對聯動指揮部以成都高新區(qū)大數據、云計算、人工智能等新技術及新業(yè)態(tài)，賦能激活大邑縣安仁古鎮(zhèn)、影視文創(chuàng)城等歷史文化資源，與四川電影電視學院簽約共建數字影視文旅產業(yè)發(fā)展先行示范區(qū)，共同推動AIGC技術在影視文化領域的產業(yè)化應用，引領電影工業(yè)產業(yè)變革，培育形成新質內容生產力；依托大邑縣優(yōu)質農業(yè)及林盤資源，在稻香漁歌現代農業(yè)產業(yè)園良好發(fā)展基礎上，與四川商投等共同推動“農商文旅體+大健康”等產業(yè)融合發(fā)展，推動農村傳統(tǒng)產業(yè)改造升級，發(fā)展傳統(tǒng)產業(yè)新質生產力。

以結對聯動推進超大城市高質量發(fā)展的著力點

新時代，以結對聯動推進超大城市發(fā)展轉型，開創(chuàng)城市高質量發(fā)展新局面，要全面貫徹落實黨的二十大精神，深刻理解把握習近平總書記關于城市工作的重要論述，堅持以人民為中心，著眼高質量發(fā)展、高品質生活、高效能治理，統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進，為推進中國式現代化貢獻城市力量。

一是著眼高質量發(fā)展，做優(yōu)做強城市產業(yè)功能。核心功能決定城市核心競爭力，結對聯動要對標成都“三中心一基地”定位，推動中心城區(qū)、城市新區(qū)非核心功能向外疏解，做優(yōu)做強西部經濟中心、科技創(chuàng)新中心、對外交往中心、全國先進制造業(yè)基地等城市核心功能；加快補齊郊區(qū)縣市新城基礎設施和公共服務短板，全面提高綜合承載能力，主動承接中心城區(qū)功能外溢，打造產城融合、職住平衡、交通便利、生活宜居的縣市新城，與中心城區(qū)形成內外協調、聯動一體的城市功能布局。要強化結對聯動的產業(yè)思維，圍繞主導產業(yè)深化構建“研發(fā)+制造”“總部+基地”“鏈主+配套”新型協作關系，充分發(fā)揮產業(yè)基金規(guī)模優(yōu)勢精準招商，引導高能級產業(yè)優(yōu)先在產業(yè)園區(qū)落地，打造一批特色鮮明、布局合理、承載力強的特色產業(yè)園區(qū)，以園區(qū)高質量發(fā)展助推城市經濟產業(yè)高質量發(fā)展。

二是著眼高品質生活，推動城市運營提質增效。城市的核心是人，結對聯動要堅定人民立場，改革創(chuàng)新城市運營管理體制，從重資本投入轉型重運營收入，以城市資產的高效運營和有效增值，持續(xù)優(yōu)化區(qū)（市）縣財政收支，改善城市環(huán)境品質、增進民生福祉。結對聯動平臺公司要加快向城市運營業(yè)務板塊轉型，充分發(fā)揮各區(qū)（市）縣在資源、資產、資本等方面的比較優(yōu)勢，盤活存量資產和低效用地，整合提升城市資源要素配置效率，實現自我積累增值，增加運營剩余。適應人民群眾高品質生活需求，結對聯動的內涵要以發(fā)展新質生產力為本底，向新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、新型城市建設的全領域延伸，細化落實結對聯動在均衡城市公共服務、保護生態(tài)環(huán)境、提升安全韌性、優(yōu)化住房保障等方面的任務清單，打造宜居、韌性、智慧城市，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三是著眼高水平治理，完善結對聯動制度體系。結對聯動具有一定的創(chuàng)新試驗性，探索強化市屬各區(qū)（市）縣政府間的橫向聯系，需要加強與之配套的組織、管理、考核、監(jiān)督、激勵等制度建設，提高結對聯動的穩(wěn)定有效性，將“探索型”結對固化為“制度型”聯動。需要各結對區(qū)（市）縣發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，在深化經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革上勇于探索、及時復盤，形成完善的協同推進、利益共享、監(jiān)督考核等運行機制，形成可向全國推廣的有益經驗。強化政策協同，增強結對區(qū)（市）縣招商引資、稅收優(yōu)惠、人才引進、公共服務、住房保障等相關政策的協調一致、互通共享性，加快推進統(tǒng)一大市場建設，深化各類支持政策的疊加集成效應，更好支撐結對聯動工作高質量開展。拓展結對聯動范圍，從經濟治理向政治、社會、文化、環(huán)境治理延伸，在更高水平上推進城市治理體系和治理能力現代化。

作者簡介：

唐懷海 中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心高級工程師

劉 花 中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心高級工程師

微信編輯：今朝

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