高國力、潘昭宇：我國培育發展現代化都市圈的進展、問題和重點任務

摘要

培育發展現代化都市圈是完善城鎮化空間布局的重要舉措。自2019年《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》印發實施以來，我國都市圈培育取得重要進展，同時也面臨著一些問題。基于當前我國城鎮化進程、社會經濟發展水平，現階段我國都市圈的概念內涵進一步豐富，從功能上看，都市圈是交通通勤圈、產業協作圈、品質生活圈、統一市場圈的統一，現階段我國都市圈具有規模適度、結構得當、功能健全、效益突出、安全韌性五大特征。面向“十五五”時期，提出培育發展現代化都市圈，要及時開展都市圈規劃評估、適時組織規劃修編，著力提效交通通勤圈、打造產業協作圈、構建品質生活圈、建設統一市場圈等。

作者：高國力、潘昭宇

刊載于《行政管理改革》2025年第4期

城鎮化是現代化的必由之路。黨的二十大報告提出，推進以人為核心的新型城鎮化，以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局。黨的二十屆三中全會明確要求，建立都市圈同城化發展體制機制。2024年7月，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，進一步提出實施現代化都市圈培育行動，加快轉變超大特大城市發展方式，依托中心城市輻射帶動周邊市縣共同發展，培育一批同城化程度高的現代化都市圈。面向“十五五”時期，需要系統總結近年來都市圈培育進展情況、面臨的問題，并結合現階段都市圈發展實際，有針對性地推進實施現代化都市圈培育行動。

一、現代化都市圈培育取得積極進展

2019年《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》發布以來，都市圈逐漸成為社會關注的熱點和焦點，有關部門及地方也積極推動。到2024年底，“十四五”期間重點發展的南京、成都、福州、長株潭、西安、重慶等都市圈發展規劃由省級人民政府印發實施。都市圈發展呈現出良好勢頭，同城化協作機制有序推進、便捷通勤網絡加快形成、產業分工協作逐步深化、公共服務共建共享水平提升。[1][2][3]

（一）同城化工作機制逐步健全

各地都市圈已逐步建立省級統籌、中心城市牽頭、周邊城市協同配合、決策協調執行多層次緊密銜接的工作推進機制，為都市圈同城化建設提供了堅實保障。一是建立省級領導牽頭負責機制。例如，成立由省委主要負責同志任組長的都市圈建設領導小組，充分發揮省級在統籌謀劃、高位協調等方面的獨特作用，謀劃推動都市圈重大事項。有些都市圈還設立了領導小組辦公室等實體化辦事機構。二是穩步構建市際協商溝通機制。一方面，部分都市圈建立成員城市黨政領導定期會商機制，輪流召開聯席會議，推動都市圈事項跨市協商。另一方面，在都市圈中心城市設立聯合辦公室或工作專班，實現實體化運作和集中辦公。三是不斷健全任務執行落實機制。有些都市圈建立了發展規劃、三年行動方案、年度工作要點的任務滾動實施機制，或者制定省際合作重點任務、省內合作重點任務、年度工作要點“三張清單”。

（二）便捷通勤網絡加快形成

多個都市圈通過打通城際“斷頭路”、建設市域（郊）鐵路、推進交通干線互聯互通等舉措，在交通一體化方面取得積極成效。一是“軌道上的都市圈”建設提速。城際鐵路和市域（郊）鐵路加快建設，中心城市軌道適度向周邊城鎮延伸。例如，南京都市圈南京至馬鞍山、南京至揚州、南京至滁州城際鐵路加快建設，成都都市圈成都至資陽市域（郊）鐵路建成運營。二是著力打通城際“斷頭路”。建設都市圈城際快速通道，全面摸排并滾動實施省際“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，比如實施城際“斷頭路”行動計劃等。三是探索一體化交通運營機制。例如，成都都市圈成都至德陽、眉山、資陽動車用時縮短至23分鐘，都市圈日開行動車104對、日均客流量2.4萬人次。交通服務同城化發展持續深化，“天府通卡”實現四市一卡通刷、一碼通乘、優惠共享。

（三）產業分工協作逐步深化

多個都市圈通過創新跨行政區合作模式、協作共建產業園區等方式，積極培育先進制造業集群，推動產業協同發展。一是積極培育都市圈先進制造業集群。強化城際產業協作“軟聯通”，共建新能源汽車、電子信息、先進裝備制造、生物醫藥等先進制造業集群。二是協作共建產業園區。創新跨行政區合作模式，高標準建設經濟合作區、科技創業園，實現產業雙向有序轉移。實施“總部+基地”“研發+生產”“生產+服務”等協作模式，推動不同地區產業合作園區建設。三是深化經濟區與行政區適度分離改革。例如，重慶都市圈在川渝交界的高竹新區建立建設用地指標跨省統籌管理機制，成立全國首個跨省稅費征管服務中心。

（四）公共服務共建共享水平提升

全國多個都市圈統籌推動基本公共服務、社會保障、社會治理一體化發展，持續提高共建共享水平。一是推動義務教育優質均衡。開展不同地區優質中小學與薄弱學校結對幫扶、送教送培活動。通過選派優秀教師支教、重點中職定向招錄等方式提高都市圈整體教育水平。二是加快社會保障接軌銜接。部分地區推進都市圈內門診、住院費用在備案地和參保地雙向直接結算，優化門診慢特病“一單制”結算，實現養老保險關系跨省無障礙轉移接續。三是推動政務服務聯通互認。積極推動政務服務“跨市通辦”和電子證照互通互認。通過建立政務服務合作平臺，實現政務服務事項的跨城市辦理和電子證照的共享互認。建立政務服務合作機制，推動多項政務服務“異地代收代辦”。

二、都市圈培育面臨的主要問題

當前，我國都市圈建設取得積極成效，但實際工作中部分地方仍存在各自為政、本地利益最大化的慣性思維，加之成本分擔和利益分享機制不完善，導致產業分工協作、公共服務共享等推進落地緩慢。[4][5]

（一）部分中心城市要素持續聚集，虹吸效應并未得到根本扭轉

都市圈中心城市，尤其是超大特大城市作為都市圈的核心，承擔著輻射帶動周邊城市、促進區域協調發展的職能。然而，當前我國大部分都市圈的核心城市在創新驅動、產業升級等方面的引領作用發揮不足，都市圈內部發展不平衡問題突出，核心城市與外圍城市經濟發展差距顯著。[6]以G都市圈為例，據統計，近5年G都市圈內約67%的新增企業注冊地和約70%的固定資產投資都集中在G市，而一些外圍城市在吸引優質資源方面明顯處于劣勢，人才、資金、技術等資源要素的單向流動進一步加劇“虹吸效應”。[7]2024年，G市人均GDP達16.34萬元，是某外圍城市人均GDP7.06萬元的2.3倍，相比2017年，差距進一步擴大了0.5倍。[8][9]同時，要素的單向集聚不僅使外圍城市面臨發展動能不足的困境，也導致核心城市承載壓力持續加大，2022年G市建設用地開發強度已達30%，超過國際警戒線。

（二）通勤效率及品質不高，制約資源要素高效流動配置

隨著我國城鎮化進程推進和都市圈的培育發展，部分都市圈通勤出行需求呈現快速增長。如深圳與東莞、惠州等毗鄰地區的每日跨城通勤往來總人數達到20余萬人次。然而，城際通勤交通系統在出行效率及品質等方面存在的短板日益突出，已成為制約都市圈高質量發展的關鍵瓶頸。一方面，時間成本居高不下。雖然各都市圈都提出打造“1小時通勤圈”的目標，但由于線路規劃、站點設置等因素，實際通勤時間往往遠遠超出預期。以N都市圈為例，某城際線路全程運行時間僅需40分鐘，但由于末端交通接駁體系不完善，“門到門”總通勤時間增加至1.5小時以上，通勤效能大打折扣。另一方面，出行服務品質不高，擁堵、擁擠現象突出。道路交通方面，中心城市早晚通勤高峰時段，進出城道路呈常態化擁堵。軌道交通方面，部分都市圈的市域快線運能不足，高峰時段擁擠現象突出。如S都市圈的11號線在工作日早高峰（7:30—8:30）平均滿載率達到120%，部分車廂擁擠度超過150%。[10]

（三）利益分配與共享機制不足，直接影響部分領域實質性合作

建設現代化都市圈的前提是不打破行政區劃，這其中成本共擔、利益共享機制就成為決定都市圈產業合作、招商引資、要素流動、公共服務共享的決定性因素。然而，近年來都市圈建設中涉及的利益分成、稅收分享、GDP統計歸屬等核心問題并未取得實質性突破，制約都市圈的培育發展。比如在G市和F市同城化進程中，由于涉及跨行政區域的土地整合，兩地政府對土地出讓金、稅收分成等核心利益分配方案存在分歧，導致兩地新城核心區3.2平方公里的開發停滯超過5年，2018—2023年，該區域土地價值因制度性障礙而難以實現其潛在開發價值。[11]從制度經濟學的視角分析，利益分配機制缺失實質上提高了區域合作的交易成本，形成負向激勵循環，最終可能陷入“合作困境”的囚徒博弈。深入剖析這一問題的根源，主要體現在三個方面：首先，現行財稅體制仍以行政區劃為基本單元，跨市合作項目的收益分配缺乏明確的法律規則，導致實際合作推進存在政策法規制約；其次，地方政府間簽訂的合作協議缺乏強制約束力，協議內容沒有分解成具體的落實項目，難以落地實施；[12]第三，政績考核的屬地化特征使地方政府更關注本地短期利益，這直接削弱了推進跨區域合作的內生動力。

（四）評估考核反饋機制不健全，間接制約都市圈規劃有序實施

都市圈規劃實施評估機制不健全。都市圈規劃涉及跨地級市政府乃至跨省級政府之間的關系，也涉及政府和市場的關系，由于主體的多元性和城市發展的復雜性，在規劃實施過程中需要對實施效果以及實施環境的變化進行持續的監測，通過對規劃實施時序、步驟、措施進行調整，達到修正規劃的目的。目前，大多數都市圈在規劃實施過程中沒有相應的評估和反饋機制，導致都市圈規劃難以應對新形勢的變化要求。此外，都市圈培育普遍缺乏協同實施考核機制，也間接制約都市圈的培育壯大。由于經濟發展水平、行政層級、財政實力、政策資源等差異，都市圈建設過程中普遍出現都市圈外圍城市合作積極性高、但話語權較低，而都市圈中心城市則因為缺少利益驅動和考核機制、積極性相對較低的現象。

三、現階段我國都市圈的內涵特征

建設現代化都市圈以促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展為方向，以創新體制機制為抓手，實現要素自由流動和高效配置。基于當前我國城鎮化進程、社會經濟發展水平，應借鑒國際經驗、立足我國國情，準確把握現階段我國都市圈的內涵特征。

（一）都市圈的概念內涵

2019年，《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》對都市圈的概念進行了明確界定，指出都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。由于對1 小時通勤圈缺乏清晰界定，各地的認識還存在較大差異。

都市圈本質是由職住、通勤關系形成的統一勞動力就業市場，作為關注完整城市功能的區域范圍，往往具有通勤聯系緊密、整體職住平衡的特征。[13]結合國際經驗及我國當前發展實際，現階段，我國都市圈主要指都市圈周邊城市組團至中心城市城區“門到門”通勤時間平均在1—2小時、“站到站”通勤時間在1小時左右的空間范圍，都市圈原則上以縣級行政區為單元、并跨越地級以上城市。[14][15]從功能上看，都市圈是交通通勤圈、產業協作圈、統一市場圈、品質生活圈的統一（見圖1）。其中，交通通勤圈是基礎，是劃定都市圈范圍的主要依據，也是產業協作圈、統一市場圈、品質生活圈的重要支撐。產業協作圈是主體，是都市圈內產業分工布局、就業崗位分布的主要載體，也是統一市場圈和品質生活圈的重要依托。統一市場圈是紐帶，是都市圈內產業鏈上下游協作、各類要素高效流通配置的重要平臺。品質生活圈是目標，是培育現代化都市圈的追求方向，主要體現在都市圈內公共服務均衡普惠、生態環境協同共治等，品質生活圈與交通通勤圈、產業協作圈、統一市場圈也是相互影響、相互促進。

圖 1 都市圈功能結構示意圖

（二）都市圈的主要特征

一是規模適度。規模適度可控是都市圈有序發展的基本條件。都市圈規模主要包括人口規模、面積范圍、經濟規模等，其中都市圈面積是決定都市圈規模的重要依據。如果都市圈面積過大，統籌協調難度加大，難以起到協同發展的作用；反之，如果都市圈面積過小，又難以發揮中心城市輻射帶動作用，失去培育都市圈的現實意義。根據都市圈概念和現階段內涵，當前我國都市圈面積基本在2萬平方公里左右，主要分布在都市圈中心城市半徑50—80公里左右的空間范圍，常住人口規模主要集中在1400—2000萬人之間（見表1）。

二是結構得當。科學合理的空間結構、城鎮體系結構和產業結構是都市圈發展的必要條件。從空間結構上看，我國都市圈的空間結構主要分為單中心布局和多中心布局兩種類型，單中心布局以南京都市圈、廣州都市圈和成都都市圈等為代表，主要圍繞都市圈內一個中心城市分布，多中心布局則圍繞都市圈內若干體量相當的城市呈連綿分布，以蘇錫常都市圈、廈漳泉都市圈等為典型代表。從城鎮結構上看，都市圈內基本呈現“中心城市—節點城市—縣城—鄉鎮”的城鎮體系。從產業結構上來看，都市圈中心城市應著力推動產業高端化發展，形成以現代服務經濟為主的產業結構，外圍中小城市形成以先進制造業為主的產業結構，整體形成都市圈中心至外圍梯次分布、鏈式配套、有序競爭、相互融合的產業布局。

三是功能健全。2015年，中央城市工作會議指出，要統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性。都市圈也應統籌生產功能、生活功能、生態功能等多元功能，都市圈內部城市共同構成相互協作、功能分工的有機整體。生產功能主要依據都市圈內部產業布局，高效組織內部生產活動，形成分工有序的產業鏈。生活功能主要體現在都市圈的公共服務、文化娛樂、消費場景等，要滿足人民生活需要，提升人民生活質量和幸福感。生態功能主要體現在都市圈生態廊道、綠道、河湖水系以及大氣、土壤環境等協同共治，在一體化發展中實現生態環境質量同步提升，共建美麗都市圈。

四是效益突出。追求效益、提升效率是培育都市圈的應有之義，包括經濟效益、生態效益、資源利用效率等。據統計，近年來我國都市圈經濟發展呈現快速發展態勢，2022年我國10個典型都市圈的GDP占全國的26.3%，各都市圈GDP均占所在省份GDP總量的30%以上（見表2）。同時，從都市圈內部來看，中心城市的GDP基本占據整個都市圈的一半及以上，城市之間的經濟效益差距仍然較大，未來在提升區域綜合經濟效益、實現圈內協調發展方面仍存在較大的潛力和提升空間。

五是安全韌性。安全韌性是培育發展都市圈的底線要求。當前，超大特大城市面臨的自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等風險隱患形勢嚴峻。培育發展都市圈需要通過發揮中心城市輻射帶動作用，加快基礎設施向周邊延伸、要素資源向周邊流動、功能產業向周邊疏解，來促進大中小城市和小城鎮協調發展，因此提升都市圈抵御自然災害和公共突發事件能力成為必然要求。未來亟待實施一系列都市圈韌性建設策略，包括加快構建高韌性的基礎設施網絡、拓展社區公共服務跨區合作渠道、推動“平急兩用”公共基礎設施的跨界協同和應急能力建設等，以實現“多城聯防”和“全域韌性”的目標，共同增強都市圈的安全性和穩定性。

四、“十五五”時期培育發展現代化都市圈的重點任務

當前，我國都市圈正處在培育發展的關鍵時期。面向“十五五”，要按照《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》有關部署，堅持問題導向、立足發展實際，有序推進都市圈規劃評估、修編，因地制宜、突出效率、提升品質、加強協同，著力提效交通通勤圈、打造產業協作圈、構建品質生活圈、建設統一市場圈。

（一）建立都市圈評價體系，開展都市圈規劃評估及修編

一是建立都市圈同城化評價體系，及時發布評價報告。同城化是都市圈的重要特征，也是衡量都市圈發展水平、發展階段的重要指標。“十五五”期間，建議有關行業主管部門從都市圈同城化內涵出發，圍繞職住協同、通勤便捷、功能互補、產業配套、生態共保等方面（見表3），組織“十四五”及“十五五”時期重點培育的都市圈，定期開展都市圈同城化發展水平評價，及時發布評估報告、總結經驗做法、找出短板弱項，為各地都市圈發展規劃評估、規劃修編等提供技術支撐。

二是開展都市圈發展規劃評估，適時組織規劃修編。在都市圈同城化評價基礎上，系統梳理2019年《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》出臺以來，各地都市圈發展規劃編制、實施進展情況。“十四五”期間重點培育的成都、福州、南京、長株潭等都市圈發展規劃的規劃期均至2025年，有必要針對規劃的目標、執行過程、效益作用和影響進行客觀系統的總結和評估，深入分析存在的堵點難點問題，對規劃的內容、任務、舉措、機制等進行反思和調整，并在新一輪的規劃編制實施中及時修正糾偏。同時，結合“十五五”各級國民經濟規劃編制契機，推動“十五五”期間重點培育的都市圈開展規劃編制工作，要在充分吸取先行地區經驗教訓的基礎上，深入研判國際環境、新型城鎮化和全國統一大市場建設新趨勢、新特征，做好都市圈發展規劃與國家、省級、市級相關規劃的銜接，編制內容突出針對性和可操作性。

（二）圍繞“硬投資”和“軟建設”，提效交通通勤圈

一是研究加大政策支持力度，推動都市圈交通基礎設施建設。聚焦擴大都市圈通勤服務供給，提高運營服務品質，圍繞重點都市圈形成0.5—1小時通勤圈，研究超長期特別國債、“兩重”項目和“兩新”政策、地方政府專項債券等支持都市圈城際通勤效率提升。以優化通勤供給為重點，推動沿都市圈客流主廊道、強化中心城市與周邊城市通勤聯系的城際鐵路、市域（郊）鐵路等建設，加強與其他軌道交通方式合理分工、銜接融合，完善都市圈軌道交通網絡，提升城際通勤效率。支持改造利用既有鐵路資源開行城際、市域（郊）列車。以充分挖掘和釋放既有鐵路運能為重點，加強既有鐵路資源盤活利用，推動具備條件的既有鐵路通過優化局部改擴建、改造站臺站房、增建復線及聯絡線、增設車站等方式進行適應性改造，增強城際客運功能和運輸能力，公交化開行城際、市域（郊）列車。加快建設都市圈公路環線通道，全面暢通都市圈內各類未貫通公路和瓶頸路段。

二是研究制定促進都市圈軌道交通可持續發展的政策舉措。順應新型城鎮化發展要求，進一步研究明確城際鐵路、市域（郊）鐵路功能定位，合理確定技術標準，有序推進建設實施，理順發展體制機制，提升規劃建設管理水平，創新運營服務模式，促進城際鐵路、市域（郊）鐵路健康可持續發展。推動各地及時開展城際鐵路、市域（郊）鐵路規劃評估及調整修訂，對已批復城際鐵路建設規劃、多層次軌道交通規劃等開展系統評估，重點對規劃目標、規劃方案、實施效果進行評估分析，對于規劃期限已到但經調整具備繼續實施條件的城際鐵路、市域（郊）鐵路規劃進行修訂，持續推動各項任務順利實施。

三是建立健全都市圈軌道規劃建設運營管理機制。創新都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路規劃建設體制機制，加強跨省市項目規劃、建設、運營、要素保障等協調對接，完善相關政策法規、監管制度及標準規范。推進運營管理創新，因地制宜選擇城際鐵路運營管理模式；推動地方自主運營城際鐵路與干線鐵路實現跨線運營。推進城際鐵路與其他軌道方式安檢互信、資源共享、票制互通、支付兼容。

（三）推進分工協作取得實質性突破，打造產業協作圈

一是進一步強化都市圈產業分工。推動各城市功能互補，強化產業分工協作、錯位布局，是我國培育發展現代化都市圈的目標之一。超大特大城市要聚焦做優做強全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領等核心功能，推動非核心功能向周邊地區疏解，加快制造業轉型升級、推動制造業與服務業深度融合。都市圈周邊中小城市要充分依托土地、人力等綜合成本低的比較優勢，全面提高綜合承載能力，主動承接中心城市產業功能外溢，圍繞主導產業深化構建“研發+制造”“總部+基地”“鏈主+配套”等新型協作關系，在協作中實現建鏈、延鏈、補鏈、強鏈，避免同質化惡性競爭，實現差異化定位、特色化發展，構建中心至外圍梯次分布、鏈式配套的產業格局。

二是構建都市圈產業協作平臺。借鑒南京、杭州都市圈產業發展聯盟經驗做法，成立都市圈主導產業發展聯盟，由政府組織、企業、研究機構、專家團隊等主體共同參與，聚焦原材料、供應商、展銷、創新、人才、技術合作、招商、品牌等環節，聯合舉辦產業推介活動、發布產業動態，加強主導產業在都市圈各城市之間的緊密聯系和協同發展，培育形成產業生態圈。探索聯合設立都市圈產業發展基金，以轉移支付、直接投資、債券融資等方式為重點領域、重大項目提供支持。積極共建產業園區。通過政府間合作、政府與企業合作、企業間合作等模式組建園區開發平臺，借鑒成都都市圈及長三角G60科創走廊等經驗，重點在臨界地區、交通廊道沿線地區、產業協同發展基礎良好地區合作共建產業園區或者飛地園區，以園區為載體，提升承接中心城市產業轉移能力，促進中心城市功能紓解和產業轉型升級。

三是進一步創新利益共享機制。選取產業基礎好、合作潛力大的都市圈作為試點，通過稅制改革，建立GDP分計、稅收分享等利益共享分配機制，強化都市圈產業協同發展的內生動力，打造利益共同體。探索共建園區、飛地園區、跨界合作示范區等不同合作形式的利益分配機制，依據各方投入產出、產業分工和產品價值鏈等，探索建立稅收征收方式、分成基數、比例標準和分配方式的新模式。探索增量、存量稅收分成機制，從稅收增量部分入手，對新設企業形成的稅收增量屬地方收入部分在項目流轉地和項目受讓地之間進行分享；對存量項目在區域內轉移的（比如企業遷建、總部搬遷等），實行定期基數返還、增量分成的財稅利益共享模式。

（四）扎實推進公共服務共建共享，構建品質生活圈

一是推動優質公共服務資源協同共享。加強都市圈基礎教育資源統籌，推動超大特大城市與周邊城市中小學合作，成立基礎教育學校聯盟，建立和完善聯合教研、校外實踐、研學旅行等基礎教育資源共享機制，推動通過人工智能、互聯網等高新技術開展遠程教育、培訓和交流，促進優質教學資源協同共享。建立都市圈職業教育聯盟，共同打造都市圈產學研一體化職教基地，推進師資、產學研、實習就業等全方位合作。優化區域醫療衛生資源配置，創新醫療服務共享模式，推動超大特大城市三級醫院在都市圈周邊城市設置分支機構。推進醫療服務協同共享，推動病歷跨地區、跨機構互通共享，推動醫學檢驗檢查結果跨地區、跨機構互認，探索建立都市圈定點醫院轉診機制、醫保定點互認機制和實時結算機制，建立醫療損害異地鑒定及醫患糾紛異地調解制度。

二是加快社會保障接軌銜接。提高都市圈社會保險關系轉移效率，加快推進醫療、養老、失業保險等順暢轉移和繳費年限互認，實現工傷保險互通互認、異地就醫和藥店刷卡直接結算服務。鼓勵聯建或跨市共建養老服務設施，開展多種形式的養老合作。支持養老機構規模化連鎖化專業化發展，探索養老床位補貼跟隨人走、異地結算。推動公共租賃住房保障范圍覆蓋全部常住人口，推行住房公積金異地轉移接續和異地貸款。探索建立財政支出統籌分擔機制，率先打破基本社會服務戶籍限制。

三是協同開展跨區域社會治理。搭建都市圈政務服務“一網通辦”服務平臺，持續提升都市圈政務服務協同發展水平和能力，推動多領域、多部門、各城市服務事項“同事同標”，推動高頻涉企便民服務事項異地通辦，編制出臺事項清單。大力推進“互聯網+政務”服務，開設都市圈辦理專窗，探索建立都市圈一體化企業登記綠色通道。建立健全治安維穩、行政執法等協作機制，加強交界地區城市管理聯動，協同加強流動人口管理和服務，消除公共安全盲區。

（五）打破地域分割和市場壁壘，建設統一市場圈

一是推進都市圈要素市場一體化。推動人力資源市場一體化，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，探索都市圈內城市戶籍準入年限同城化累積互認，推動人力資源信息共享、公共就業服務平臺共建。推動土地要素市場一體化，推動都市圈農村集體經營性建設用地、增減掛鉤節余指標和耕地占補平衡指標跨行政區交易和配置。統籌用地指標管理方式，在毗鄰地區、同城化先行區等特別功能區，共建“指標池”，增強跨區域項目用地保障能力。推動金融服務一體化，探索設立都市圈一體化發展投資基金，鼓勵社會資本參與基金設立和運營，推進都市圈城市商業銀行互設分支機構，推動融資擔保、小額貸款、融資租賃等業務同城化。建立統一的技術市場，構建都市圈綜合性技術產權交易市場以及專業化技術產權交易平臺，促進科技成果規范有序交易流轉，鼓勵發展跨地區技術產權交易中介服務，率先實行“創新券”都市圈通用通兌。

二是整合打造都市圈要素資源交易平臺。統一異地市場準入制度與考核標準，打造集土地使用權、排污權、碳排放權、用水權、用能權、產權、技術、人才、資金等數據信息于一體的綜合性管理平臺，在數據集成基礎上設立多個專業特色子平臺，推動要素資源跨區統一管理、配置和交易。“十五五”期間，重點打造科技資源共享及技術交易市場一體化平臺，建設跨區域知識產權交易大數據中心，提高都市圈科技研發水平和科技成果轉化質量，建立“共享用工”“周末人才”等供需平臺，通過柔性引才引智方式滿足都市圈各類企業在解決個性難題上的人才需求等。

三是協同優化都市圈營商環境。建立都市圈經營主體維權服務平臺，加強對經營主體的指導和服務，依法反映行業訴求，共同維護公平競爭的市場環境。構建都市圈營商環境交流平臺，搭建都市圈政商交流渠道，通過面對面溝通、“零距離”交流，了解企業發展中存在的實際困難和問題。搭建科技創新服務平臺，加快構建眾創空間、孵化器等科技創新載體，促進科技創新發展，提高科技成果轉化效率。

表1國內部分都市圈規模對比（2020年）

名稱

面積

（萬km2）

常住人口

（萬人）

GDP

（萬億元）

人均GDP

（萬元）

人口密度

（人/ km2）

南京都市圈

2.7

2120

2.84

13.4

785

福州都市圈

2.6

1300

1.49

10.7

538

成都都市圈

2.64

2761

2.14

7.7

1046

長株潭都市圈

1.89

1455

1.63

11.2

770

西安都市圈

2.06

1802

1.27

7.1

875

重慶都市圈

3.5

2440

2.05

8.4

697

數據來源：課題組根據相關文獻和統計資料整理

表2國內部分都市圈GDP統計分析（2022年）

序號

都市圈

中心城市GDP

（萬億元）

都市圈GDP（萬億元）

全省GDP

（萬億元）

都市圈占全省比例

都市圈占全國比例

1

南京都市圈

1.69

4.63

37.70%

3.83%

2

成都都市圈

2.08

2.62

5.68

46.17%

2.16%

3

福州都市圈

1.23

1.90

5.31

35.77%

1.57%

4

西安都市圈

1.15

1.30

3.28

39.67%

1.07%

5

長株潭都市圈

1.40

2.03

4.87

41.67%

1.68%

6

重慶都市圈

2.91

3.06

75.99%

1.92%

7

廣州都市圈

2.88

4.90

1.29

37.95%

4.05%

8

深圳都市圈

3.24

4.90

37.94%

4.05%

9

杭州都市圈

1.88

3.97

7.78

51.08%

3.28%

10

武漢都市圈

1.89

3.25

5.37

60.48%

2.69%

數據來源：課題組根據各都市圈歷年發展報告及有關統計資料整理

表3都市圈同城化評價指標體系

指標分類

指標解釋

序號

具體指標

職住協同

反映都市圈統一的勞動力、就業市場發育程度

1

職住比（%）

2

新開發用地產居比（%）

通勤便捷

反映都市圈通勤出行需求規模、提供通勤出行交通服務水平

3

平均通勤時間（分）

4

平均通勤成本（元）

5

跨市通勤率（%）

產業配套

反映都市圈產業梯次布局、分工協作、協調聯動

6

產業鏈（群）數量（個）

7

主導產業同構系數（%）

8

主導產業本地配套率（%）

功能互補

反映都市圈公共服務、資源要素等協作互補

9

醫聯體數量（個）

10

中小學聯合辦學數量（個）

11

“一網通辦”服務事項（件）

13

醫保異地報銷率（%）

生態共保

反映都市圈生態環境協同共治、實現生態環境質量同步提升

13

區域空間質量優良天數上升率（%）

14

區域單位GDP能耗降低率（%）

15

流域水質斷面優良比例（%）

[ 參 考 文 獻 ]

[1]高國力.增強城市群都市圈綜合承載能力 培育高質量發展增長極和動力源[J].宏觀經濟管理,2021(11).

[2]高國力，邱愛軍，潘昭宇等.客觀準確把握1小時通勤圈內涵特征引領支撐我國現代化都市圈穩步發展[J].宏觀經濟管理,2023(1).

[3]劉乃全.依托都市圈推動高水平區域協調發展[J].國家治理,2024(16).

[4][14]邱愛軍，潘昭宇等.都市圈經濟發展協同治理研究[M].北京:中國建筑工業出版社.2023:12-13.

[5][15]潘昭宇，邱愛軍，余飛等.都市圈經濟發展協同治理研究[J].宏觀經濟管理,2023(12).

[6]郭文堯，劉維剛.現代化都市圈建設的問題、國際借鑒及發展路徑[J].經濟問題,2021(8).

[7]2024年廣州市經營主體發展情況[R].廣東省市場監管局,2024.

[8]佛山市2024年國民經濟和社會發展計劃執行情況的相關報告[EB/OL].佛山市發展和改革局.https://fsdr.foshan.gov.cn/fsfgj/fhj/jcck/jhfg/content/post_6288045.html.

[9]廣東省統計年鑒2024年[EB/OL].廣東省統計局.https://stats.gd.gov.cn/gdtjnj/.?

[10]深圳公共交通服務“評、診、治”——2024年一季度公交服務指數評析[EB/OL].深圳市都市交通規劃設計研究院.https://mp.weixin.qq.com/s/cSfqfixdxOjTnPkrhShhcQ.

[11]吳軍.從同城對接到高質融合——新時期廣佛高質量發展融合試驗區規劃實踐[R].2023.

[12]楊柳青,季菲菲,陳雯.區域合作視角下南京都市圈規劃的實踐成效及反思[J].上海城市規劃,2019(02).

[13]World Bank.Urban Sustainability Framework (2nd ed.)[R].Washington,DC: World Bank Publications,2020:121.

[作者簡介]高國力,國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員；潘昭宇,國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心國土交通規劃部主任、研究員。

*感謝國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心陳昱陽、唐懷海、劉花、李赟對本文作出的貢獻。

來源：《行政管理改革》2025年第4期

微信編輯：今朝

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