高國力：進一步發(fā)揮城市更新對新型城鎮(zhèn)化建設和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的拉動效應

內(nèi)容提要

我國城市發(fā)展總體上已進入以存量提升為主的新階段，城市更新是突破城市發(fā)展瓶頸、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的戰(zhàn)略選擇。近年來，我國城市更新進展不斷加快，取得階段性明顯成效。城市形態(tài)、景觀發(fā)生重大改變，城市設施、功能不斷改進優(yōu)化，城市面貌煥然一新，城市居民獲得了實實在在的好處。很多城市在機構設置、地方立法和政策創(chuàng)新方面展開積極探索，形成有益經(jīng)驗。城市更新要聚焦好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)建設，統(tǒng)籌好功能、設施、生態(tài)、文化等重點領域。當前及今后一段時期，城市更新領域面臨更加廣闊的發(fā)展機遇。

實施城市更新行動，是推動城市高質(zhì)量發(fā)展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措。自2019年中央經(jīng)濟工作會議首次明確提出實施城市更新以來，各地陸續(xù)開展實踐探索，取得明顯成效。

2025年5月，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，提出目標任務—到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發(fā)建設方式轉(zhuǎn)型初見成效，安全發(fā)展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

圍繞《意見》的出臺背景、提出的任務要求、釋放的市場機遇等議題，《中國發(fā)展觀察》雜志記者專訪了中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力。

本文轉(zhuǎn)載于《中國發(fā)展觀察》雜志2025年第6期

城市更新進展不斷加快，取得階段性明顯成效

中國發(fā)展觀察：2019年底，中央首提城市更新。近年來，我國城市更新行動進展如何？主要開展了哪些方面的工作？取得了怎樣的成效？

高國力：城市更新是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，也是深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化、穩(wěn)步推進中國式現(xiàn)代化建設的重大任務。2019年至今，我國開展城市更新工作已近六年，各地在多個層面積極探索，取得了明顯成效。

圖為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力接受本刊專訪。攝影/杜悅英

一是隨著城市更新行動的深入，城市的形態(tài)、景觀發(fā)生了重大改變，城市面貌煥然一新，城市居民也獲得了實實在在的好處。城市更新是對整個城市面貌的改造，老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村改造是城市更新的重要組成部分。由于基礎條件不同，各地開展城市更新工作的側(cè)重點有所不同，但都結合當?shù)貙嶋H進行了大量創(chuàng)新性、探索性實踐。

幾年來，城市更新的典型案例很多，北京市石景山區(qū)的首鋼園就是其中一個標志性項目。2008年首鋼集團遷往河北唐山曹妃甸后，對原地遺留老舊廠區(qū)的改造陸續(xù)展開。2022年，改造后的首鋼園成為北京冬奧會比賽場館，其后又成為中國國際服務貿(mào)易交易會永久會址、科幻大會常駐會址、ESG中國?創(chuàng)新年會永久會址等，從老舊廠區(qū)蝶變?yōu)榧萍肌⑽幕蕵酚谝惑w的首都新地標。

二是城市的設施、功能不斷改進優(yōu)化。很多超大特大城市在城市更新過程中結合海綿城市、綜合管廊、智慧城市等新的建設理念，進一步健全城市基礎設施網(wǎng)絡體系，提升城市生產(chǎn)和生活服務功能。特別是適應城市居民個性化生活需求，打造了一批完整社區(qū)，規(guī)劃建設了一批嵌入式公共服務設施，使整個社區(qū)的功能更加全面、更加便民、更加宜居。比如多個城市聚焦“一老一小”需求，規(guī)劃建設了一批適老化、適幼化設施，并將其嵌入不同規(guī)模、不同類型的社區(qū)，包括社區(qū)食堂、社區(qū)周邊的長者公寓、體育健身設施、兒童游樂設施、城市書房等，既美化了城市，更方便了居民。

三是實施城市更新行動以來，很多城市在機構設置、地方立法和政策創(chuàng)新方面做了大量探索，成效突出。機構設置方面，設立專門機構負責城市更新領域的規(guī)劃和政策制定，并對相關工作進行管理。有的城市成立了專門的城市更新領導小組（如上海）、有的城市組建了城市更新局（如廣州）、有的城市設立了城市更新和土地整備局（如深圳），更多城市則組建了城市住房和城市更新局。地方立法方面，多地制定了城市更新條例（如北京、上海、武漢、鄭州、石家莊、蘇州等），提升了城市更新工作的權威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。政策探索方面，圍繞城市更新中涉及的房屋產(chǎn)權、土地屬性、相關財政稅收減免等問題以及投融資需求，多地制定推出有關政策，保障了不同類型城市在城市更新領域取得明顯進展。

尤為值得關注的是，在國家層面，2024年中央財政首批支持了石家莊、太原、沈陽、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安等15個城市實施城市更新行動。今年6月4日，財政部公示了2025年度中央財政支持實施城市更新行動評選結果，北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱、蘇州、溫州、蕪湖、廈門、濟南、鄭州、宜昌、長沙、廣州、海口、宜賓、蘭州、西寧、烏魯木齊等20個城市入選。2025年中央預算內(nèi)投資專門設立城市更新專項，支持城市更新相關公益性基礎設施和公共服務設施建設。在已支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、城中村改造等基礎上，擴圍支持城市危舊住房、老舊街區(qū)（廠區(qū)）改造提質(zhì)等工程。支持范圍拓展、支持力度加大，體現(xiàn)了國家對于城市更新行動的高度關切。

中國發(fā)展觀察：《意見》提出了當前及未來一段時期城市更新行動的時間表、路線圖。出臺《意見》主要是基于哪些考量？

高國力：《意見》明確提出城市更新的八大任務、六大保障，不僅是時間表、路線圖，也是施工圖。在當前階段出臺《意見》，主要是基于三方面考量。

第一個考量，城市更新是我國城市發(fā)展到當前階段的內(nèi)在要求。我國的城市發(fā)展與改革開放相伴，經(jīng)歷了大中小城市特色化、個性化快速發(fā)展的時期。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2024年度數(shù)據(jù)，我國地級以上城市（含直轄市、副省級城市、地級市）297個，縣級城市397個，數(shù)量龐大。很多城市發(fā)展到現(xiàn)在的階段，確實面臨著布局完善、結構優(yōu)化、功能提升等問題。通過城市更新，能夠有針對性地突破這些發(fā)展瓶頸，進一步提升城市的綜合競爭力。

第二個考量，城市更新自2019年中央提出至今，全國很多城市都在做不同的探索和努力，在取得突出成效的同時，也不可避免地遇到了一些發(fā)展中的制約因素，接下來需要為城市更新助力、加油，確保這項工作健康穩(wěn)定地向前推進，促進城市功能整體性優(yōu)化提升。同時，城市更新工作開展已近六年，也到了需要進行全面總結評估、進一步明確發(fā)展方向和下一階段重點任務，并及時優(yōu)化配套相關政策舉措的時間節(jié)點。

第三個考量，面對當前復雜多變的國際形勢，黨中央多次強調(diào)要集中精力辦好自己的事情，全方位擴大內(nèi)需。城市更新恰恰是一個能夠補足民生短板、拉動有效投資、提升消費能力的重要抓手。城市更新過程中醫(yī)療健康設施、文化教育設施等的建設完善能夠拉動有效投資，同時讓城市居民（既包括戶籍常住人口，也包括外來常住人口）獲得更高的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。通過城市更新，能夠提升城市消納能力，吸引并留住更多投資者、創(chuàng)業(yè)者，以及各領域優(yōu)秀人才在此工作和生活，進而為整個城市創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，為當?shù)鼐用裨黾邮杖搿U大消費夯實基礎。特別是農(nóng)民工群體、大學畢業(yè)生群體，也將因之受益。總體看來，城市更新能夠成為全方位擴大內(nèi)需的有力支撐。擴大內(nèi)需城鄉(xiāng)都要發(fā)力，城市在其中發(fā)揮重要引領作用，城市更新則是擴大城市內(nèi)需的重要抓手和催化劑。

2025年5月26日，北京工業(yè)大學的留學生來到北京首鋼園參觀，學習了解首鋼工業(yè)遺存再利用和北京城市更新的現(xiàn)狀。圖/中新社

城市更新要聚焦“四個好”，統(tǒng)籌“四大重點領域”

中國發(fā)展觀察：《意見》中的哪些任務要求或者提法，需要重點關注？特別是其中釋放了哪些市場機遇？

高國力：《意見》中的很多提法都延續(xù)了黨中央、國務院一直以來的指導方針，體現(xiàn)了一脈相承的原則。同時，基于當前的新形勢新環(huán)境，也進行了相應的調(diào)整。

首先，《意見》脈絡十分清晰，突出了城市更新要貫徹“四個好”，即好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)，從微觀到宏觀，從具體到綜合。展開分析，城市更新過程中必然要對房屋進行改造提升，要為城市居民提供更多耐用、實用、美觀的住房。今年全國兩會期間，住建部宣布自2025年5月1日起我國新建住宅建筑層高標準將提高到不低于3米，這就是“好房子”的一個非常重要的指標。當然，對“好房子”還有其他方面的標準要求。“好小區(qū)”是指在已建成小區(qū)（特別是老舊小區(qū)）中，要根據(jù)人口結構變化和小區(qū)居民對生活質(zhì)量的追求來進一步完善功能，補齊設施，讓“好小區(qū)”服務不同群體、不同年齡段的居民。一個社區(qū)往往由若干個小區(qū)構成，“好社區(qū)”的空間尺度更大，要做好統(tǒng)籌規(guī)劃，在城市更新過程中把社區(qū)中陳舊、老化的功能設施分階段有序地進行拆除、整合、改造、優(yōu)化和提升，讓“好社區(qū)”成為居民宜居宜業(yè)、甚至宜游的美好空間。“好城區(qū)”的空間范圍更加廣闊，需要制定更具綜合性的規(guī)劃，比如綠色廊道、文化空間、教育設施、醫(yī)療設施等可以統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進，同時要注意量力而行，讓居民感覺到城市更新在逐步取得實實在在的進展。

城市更新包括四大重點領域，分別為功能、設施、生態(tài)、文化。功能領域，就是前面講的“四個好”，歸根結底是讓整個城市的功能通過城市更新實現(xiàn)進一步優(yōu)化提升。再具體一些，就是要讓城市的生產(chǎn)功能更加集中，生活功能更加便捷，居民的生產(chǎn)與生活更加和諧均衡。同時要高度重視，在當前這個信息化浪潮奔涌的時代，應通過城市更新行動來響應青年人、創(chuàng)業(yè)者等群體對于城市功能的新需求，比如加強創(chuàng)客空間、網(wǎng)絡文化空間等的建設。

設施領域。城市更新涵蓋對城市道路、供電、供水、防洪排澇、消防等設施老化、落后問題的解決。國家高度重視城市老舊管網(wǎng)的改造，已經(jīng)投入大量資金；國家也在加大投資力度，提升城市防洪排澇能力。對這些設施的改造提升要做好規(guī)劃，分出輕重緩急，緊迫的優(yōu)先改造提升；相對不是那么緊迫的可以先制定目標，根據(jù)城市財政情況陸續(xù)推動改造提升。除了改造提升原有設施，城市更新中也要統(tǒng)籌布局建設一批城市未來發(fā)展所必需的新型基礎設施，如信息、網(wǎng)絡、數(shù)字等方面的設施。

生態(tài)領域。城市更新的過程也是推動城市綠色發(fā)展的過程。最直觀的就是《意見》提出的綠環(huán)綠廊綠楔綠道建設。根據(jù)城市的空間結構和布局，適當嵌入不同尺度、類型、規(guī)模的綠化載體，讓整個城市更加綠色、宜居。通過城市更新，對城市風道、光道進行相應改造和超前謀劃同樣重要。風道讓城市的氣流順應主導風向更加暢通，減少空氣污染的發(fā)生；光道讓城市的光照因季節(jié)變換合理分布，適應不同群體對于陽光的差異化需求。

文化領域。文化設施是下一步城市更新中要著力加強的，要讓更多的城市在城市更新過程中引入、嵌入、體現(xiàn)、展示更多的文化元素（包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等）。文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)要統(tǒng)籌兼顧，體現(xiàn)在不同的設施載體和空間，通過城市更新提升城市的文化內(nèi)涵、展示城市的文化底蘊，打造城市的文化地標和品牌。

城市更新領域面臨廣闊的市場機遇，重點是要處理好政府投資和社會投資的關系。城市更新項目往往投資規(guī)模較大，投資回報期相對較長。從實踐看，一般前期要靠政府投資引導，后續(xù)吸引更多社會資本逐步進入一些投資回報期相對較短、具有一定投資回報率的領域和項目。《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法》的出臺為民營企業(yè)提供了更為廣闊的發(fā)展空間，城市更新同樣是大力鼓勵支持民營企業(yè)參與的領域。從我們對多地的調(diào)研情況看，國內(nèi)已經(jīng)有一些民營企業(yè)嘗試進入城市更新領域，并已獲得不錯的收益。下一步要因城施策，繼續(xù)擴大城市更新領域市場化覆蓋范圍和力度，引導支持更多民營企業(yè)和社會資本投身城市更新的廣闊舞臺。

城市更新應強化問題導向，尋求重點突破

中國發(fā)展觀察：城市更新是一項復雜的系統(tǒng)工程。當前及今后一段時間，開展城市更新工作面臨的困難挑戰(zhàn)有哪些？

高國力：一是當前社會資本對城市更新的參與程度不足，僅靠政府投資遠遠滿足不了城市更新面臨的巨額資金需求。當務之急是乘《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法》的東風，抓緊研究制定更多鼓勵社會資本大膽參與城市更新項目的機制和舉措。同時多方施策，創(chuàng)新金融手段、金融工具，完善市場化投融資模式，比如PPP（政府與社會資本合作）、REITs（不動產(chǎn)投資信托基金）等，吸引更多社會資本參與城市更新，推動更多符合條件的項目發(fā)行基礎設施領域REITs；推動開發(fā)性金融機構針對城市更新提供低成本、長周期信貸產(chǎn)品等。

二是相關部門的協(xié)同效能面臨挑戰(zhàn)，城市更新的配套政策舉措還不夠健全。城市更新項目往往同時涉及發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境、水利等多個部門，且各地情況不同，項目推進過程中時常面臨用地性質(zhì)調(diào)整、房屋產(chǎn)權糾紛等復雜問題，有些因為現(xiàn)實利益不易協(xié)調(diào)，有些則是長期存在的歷史遺留問題。基層調(diào)研中，地方城市更新管理部門普遍反映解決一些棘手問題的法律依據(jù)、政策依據(jù)、實施細則等不足，協(xié)調(diào)難度較大，希望進一步強化頂層設計，建立專門針對城市更新領域的問題處理機制，繼續(xù)完善有關法律、政策、實施細則等實操性強的“工具包”，為復雜問題的處理提供更加具體、明確、管用的依據(jù)。同時，對相應政策舉措保持動態(tài)優(yōu)化，以切實保障城市更新工作持續(xù)向前。

總之，隨著黨中央、國務院關于城市更新一系列決策部署的落實，隨著各類城市的城市更新內(nèi)在需求提升，我們必須有更大的決心、更多的舉措來持續(xù)推動這項工作。另外，面對城市更新中的復雜事項和矛盾，相關部門人員既要有魄力、有膽量去擔當，還要有技巧、有智慧，能夠平穩(wěn)化解、務實推動解決有關問題。

中國發(fā)展觀察：圍繞《意見》的進一步落實落細，您有哪些政策建議？

高國力：城市更新的要義在于對存量空間的盤活、改造和提升。我國城市發(fā)展總體上已經(jīng)進入以存量提升為主的新階段，城市更新是突破城市發(fā)展瓶頸、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的戰(zhàn)略選擇。

一是根據(jù)城市更新中不同城市面臨的問題及其緊迫性、現(xiàn)實可行性，進一步加強頂層設計，制定城市更新專項規(guī)劃，通過規(guī)劃來合理有序地推動城市更新工作。規(guī)劃中要體現(xiàn)先易后難、先急后緩的原則，具體項目成熟一項，推動一項。

二是加大各試點城市先行先試的力度，探索不同路徑模式，在全國范圍內(nèi)打造一批城市更新樣板，為其他城市提供經(jīng)驗模式借鑒。

三是加強對城市更新行動的階段性評估總結，特別是要深入研究城市更新標準化體系建設，通過標準化體系建設來有效推動城市更新的規(guī)范化與可持續(xù)。

四是高度重視新業(yè)態(tài)、新場景在城市更新中的重要作用。城市更新是一項與時俱進的事業(yè)，要積極開展集成創(chuàng)新，統(tǒng)籌好老城改造與新元素布局，推廣零碳建筑、低碳建筑，給予新業(yè)態(tài)發(fā)展的空間場所和載體；積極響應城市中不同群體的個性化、多樣化消費需求，在城市更新中適度、合理布局新消費場景，發(fā)揮好城市更新在經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中的綜合提升效應。

來源：《中國發(fā)展觀察》雜志2025年第6期

微信編輯：今朝

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