立法創(chuàng)新破解城市零星地塊更新難題

城市更新中零星地塊的立法實(shí)現(xiàn)路徑與制度創(chuàng)新

城市更新作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，在存量規(guī)劃時(shí)代具有重要意義。零星地塊作為城市更新中的特殊類(lèi)型，具有分布散、面積小、權(quán)屬?gòu)?fù)雜等特點(diǎn)，其開(kāi)發(fā)改造需要特殊的立法設(shè)計(jì)與制度安排。本文將從零星地塊的立法定位、規(guī)劃整合、實(shí)施機(jī)制、權(quán)益平衡及配套政策五個(gè)維度，系統(tǒng)分析城市更新中零星地塊的立法實(shí)現(xiàn)路徑，并結(jié)合上海、南寧等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討如何通過(guò)立法創(chuàng)新破解零星地塊開(kāi)發(fā)難題，為完善城市更新法律體系提供參考。

零星地塊在城市更新立法中的定位與挑戰(zhàn)

零星地塊通常指在城市建成區(qū)內(nèi)散布的邊角地、夾心地、插花地等小規(guī)模未利用或低效利用土地，這些地塊因面積狹小或形狀不規(guī)則而難以獨(dú)立開(kāi)發(fā)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程進(jìn)入"下半場(chǎng)"，如何通過(guò)立法手段激活這些"城市碎片"成為提升土地集約利用水平的關(guān)鍵議題。從立法層面界定零星地塊并明確其法律地位，是構(gòu)建城市更新制度體系的基礎(chǔ)性工作。

當(dāng)前我國(guó)各地對(duì)零星地塊的立法定義存在一定差異，但核心要素基本一致。《南寧市"零星地塊"協(xié)議出讓管理辦法》將其納入規(guī)范性文件管理范疇，而自然資源部2023年《關(guān)于開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作的通知》則從功能角度將其描述為"難以獨(dú)立開(kāi)發(fā)的零星地塊"，并允許與相鄰產(chǎn)業(yè)地塊整合開(kāi)發(fā)。上海市在《城市更新條例》實(shí)施后制定的配套細(xì)則中，進(jìn)一步將零星更新項(xiàng)目定義為"基于物業(yè)權(quán)利人的意愿，由物業(yè)權(quán)利人等各類(lèi)市場(chǎng)主體根據(jù)規(guī)劃和相關(guān)規(guī)定實(shí)施"的更新類(lèi)型。這些定義反映了零星地塊在立法中的三個(gè)基本屬性：規(guī)模零散性（單宗面積通常不超過(guò)3畝）、開(kāi)發(fā)依附性（需與相鄰地塊整合）和權(quán)屬?gòu)?fù)雜性（涉及多方主體）。

零星地塊立法面臨多重挑戰(zhàn)：一是產(chǎn)權(quán)碎片化導(dǎo)致整合難度大，集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地混雜；二是規(guī)劃適配性要求高，需在控制性詳細(xì)規(guī)劃中預(yù)留彈性；三是利益平衡機(jī)制不完善，權(quán)利主體訴求多樣；四是審批程序復(fù)雜，涉及規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)等多環(huán)節(jié)。針對(duì)這些挑戰(zhàn)，立法需要構(gòu)建從地塊認(rèn)定、規(guī)劃整合到實(shí)施保障的全鏈條制度框架，為不同類(lèi)型的零星地塊更新提供法律依據(jù)和操作指引。

規(guī)劃統(tǒng)籌與土地整合的立法創(chuàng)新

零星地塊的有效利用首先依賴(lài)于規(guī)劃層面的統(tǒng)籌安排和創(chuàng)新設(shè)計(jì)。傳統(tǒng)規(guī)劃管理模式下，零星地塊因達(dá)不到獨(dú)立開(kāi)發(fā)門(mén)檻常被閑置或低效利用，而現(xiàn)代城市更新立法正通過(guò)多種機(jī)制打破這一困境。

彈性規(guī)劃?rùn)C(jī)制是破解零星地塊規(guī)劃適配難題的關(guān)鍵。自然資源部171號(hào)文明確提出，對(duì)難以獨(dú)立開(kāi)發(fā)的零星地塊，“可與相鄰產(chǎn)業(yè)地塊一并出具規(guī)劃條件，整體供應(yīng)給相鄰產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用于增資擴(kuò)產(chǎn)”。這種方法突破了宗地界限，允許在規(guī)劃條件中"捆綁"處理零星地塊與主體地塊，為整合開(kāi)發(fā)提供制度通道。上海市在《城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》中進(jìn)一步細(xì)化了這種"規(guī)劃打包"模式，通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)、功能混合等激勵(lì)措施，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)整合周邊零星地塊。

土地整合政策方面，各地立法探索了多樣化的路徑。南寧市采用"協(xié)議出讓"方式處理零星地塊，簡(jiǎn)化了土地供應(yīng)程序；而自然資源部則創(chuàng)新性提出"憑證置換"機(jī)制，允許"集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地之間按照面積相近或價(jià)值相當(dāng)、雙方自愿原則進(jìn)行置換"。這種產(chǎn)權(quán)置換制度為不同性質(zhì)土地間的整合提供了法律依據(jù)，特別適用于城鄉(xiāng)結(jié)合部等權(quán)屬?gòu)?fù)雜區(qū)域的零星地塊更新。

規(guī)模控制標(biāo)準(zhǔn)也是立法需要明確的重要問(wèn)題。相關(guān)政策規(guī)定，零星地塊"原則上單宗面積不超過(guò)3畝，累計(jì)不超過(guò)再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目用地總面積的10%"，但同時(shí)也預(yù)留了例外條款，“經(jīng)論證確實(shí)無(wú)法單獨(dú)開(kāi)發(fā)的可適當(dāng)放寬限制”。這種原則性與靈活性相結(jié)合的規(guī)定，既防止了零星地塊無(wú)序擴(kuò)張，又為特殊情形下的合理變通提供了空間。立法實(shí)踐中，各地可根據(jù)實(shí)際情況在實(shí)施細(xì)則中進(jìn)一步明確具體標(biāo)準(zhǔn)和操作流程。

多元實(shí)施機(jī)制與主體權(quán)益保障

零星地塊更新的有效實(shí)施需要建立多元化的推進(jìn)機(jī)制，并在立法中妥善平衡各方主體權(quán)益。與大規(guī)模城市更新項(xiàng)目不同，零星地塊更新通常難以采用政府主導(dǎo)的單一模式，而需要更多依靠市場(chǎng)力量和社會(huì)參與。

市場(chǎng)主體主導(dǎo)機(jī)制日益受到立法重視。上海市將"零星更新項(xiàng)目"明確定義為"基于物業(yè)權(quán)利人的意愿，由物業(yè)權(quán)利人等各類(lèi)市場(chǎng)主體"實(shí)施的更新類(lèi)型。這種自下而上的更新模式強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)人的自主決策權(quán)，政府主要發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持作用。立法通過(guò)明確實(shí)施主體資格和權(quán)利義務(wù)，為市場(chǎng)主體參與零星地塊更新提供了制度保障，有利于激發(fā)市場(chǎng)活力。

協(xié)議實(shí)施機(jī)制是協(xié)調(diào)多方利益的重要法律工具。《南寧市"零星地塊"協(xié)議出讓管理辦法》專(zhuān)門(mén)規(guī)范了通過(guò)協(xié)議方式出讓零星地塊的程序和條件。協(xié)議機(jī)制強(qiáng)調(diào)平等協(xié)商和意思自治，特別適用于權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、難以通過(guò)強(qiáng)制手段整合的零星地塊更新。立法實(shí)踐中，需要進(jìn)一步細(xì)化協(xié)議達(dá)成的程序規(guī)則、內(nèi)容要求和爭(zhēng)議解決機(jī)制，確保協(xié)議過(guò)程的公平、透明和高效。

權(quán)益保障與利益分配是零星地塊立法的核心問(wèn)題。一方面，立法需要保護(hù)原權(quán)利人的合法權(quán)益，如上海市《城市更新條例》強(qiáng)調(diào)更新必須"基于物業(yè)權(quán)利人的意愿"；另一方面，也需要建立合理的增值收益分配機(jī)制，平衡公共利益、開(kāi)發(fā)商利益和原權(quán)利人利益。自然資源部提出的"價(jià)值相當(dāng)"置換原則，為產(chǎn)權(quán)調(diào)整中的利益平衡提供了重要參考。立法還可引入第三方評(píng)估、公開(kāi)聽(tīng)證等程序性規(guī)定，確保利益分配的公正性。

針對(duì)不同更新情形，立法應(yīng)設(shè)計(jì)差異化的實(shí)施路徑：對(duì)于與主體項(xiàng)目緊密關(guān)聯(lián)的零星地塊，可采用"整體供應(yīng)"方式；對(duì)于權(quán)屬相對(duì)獨(dú)立的零星地塊，可適用簡(jiǎn)化版的更新程序；對(duì)于歷史遺留問(wèn)題復(fù)雜的零星地塊，則可設(shè)立專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)解決機(jī)制。通過(guò)多層次制度設(shè)計(jì)，滿(mǎn)足不同類(lèi)型零星地塊更新的需求。

配套政策與程序優(yōu)化

零星地塊更新的順利推進(jìn)離不開(kāi)配套政策支持和程序優(yōu)化。立法不僅需要確立基本規(guī)則，還需構(gòu)建促進(jìn)更新的政策工具箱和高效便捷的管理流程。

激勵(lì)性政策是推動(dòng)零星地塊更新的重要杠桿。容積率獎(jiǎng)勵(lì)是各地普遍采用的政策工具，允許開(kāi)發(fā)主體在整合零星地塊后獲得一定的容積率補(bǔ)償。此外，還可包括稅費(fèi)減免、地價(jià)優(yōu)惠、功能混合許可等激勵(lì)措施。上海市在《城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》中系統(tǒng)集成了各類(lèi)激勵(lì)政策，形成"政策包"效應(yīng)。立法可將這些行之有效的政策措施上升為法律制度，提高其穩(wěn)定性和權(quán)威性。

審批程序簡(jiǎn)化對(duì)零星地塊更新尤為關(guān)鍵。傳統(tǒng)用地審批流程復(fù)雜、周期長(zhǎng)，與零星地塊更新"小而快"的特點(diǎn)不相適應(yīng)。立法應(yīng)推動(dòng)建立"綠色通道"，整合規(guī)劃許可、用地審批、建設(shè)管理等環(huán)節(jié)，推行并聯(lián)審批和限時(shí)辦結(jié)制度。對(duì)于特定類(lèi)型的零星地塊更新，還可探索備案制、告知承諾制等更為靈活的管理方式。南寧市通過(guò)專(zhuān)門(mén)《辦法》規(guī)范零星地塊協(xié)議出讓程序，體現(xiàn)了程序優(yōu)化的立法思路。

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定有助于提高零星地塊更新的質(zhì)量和效率。立法可授權(quán)相關(guān)部門(mén)制定零星地塊認(rèn)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、整合開(kāi)發(fā)的設(shè)計(jì)規(guī)范、價(jià)值評(píng)估的方法準(zhǔn)則等配套標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)踐操作提供統(tǒng)一依據(jù)。特別是對(duì)于"面積相近或價(jià)值相當(dāng)"的置換原則，需要進(jìn)一步細(xì)化操作標(biāo)準(zhǔn)，避免自由裁量權(quán)過(guò)大導(dǎo)致的執(zhí)行偏差。

試點(diǎn)容錯(cuò)機(jī)制也是立法應(yīng)考慮的重要內(nèi)容。自然資源部171號(hào)文明確將零星地塊改革納入"低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)"范圍，鼓勵(lì)地方探索創(chuàng)新。立法可建立容錯(cuò)免責(zé)條款，允許試點(diǎn)地區(qū)在程序簡(jiǎn)化、政策突破等方面進(jìn)行嘗試，為全國(guó)性制度完善積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)建立試點(diǎn)評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保改革風(fēng)險(xiǎn)可控。

立法趨勢(shì)與制度展望

從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐看，城市更新中的零星地塊立法呈現(xiàn)若干明顯趨勢(shì)，未來(lái)制度發(fā)展需要順應(yīng)這些趨勢(shì)，不斷完善相關(guān)法律體系。

專(zhuān)項(xiàng)立法與綜合立法相結(jié)合是值得關(guān)注的方向。目前零星地塊規(guī)定散見(jiàn)于各類(lèi)法規(guī)政策中，如《上海市城市更新條例》作為綜合立法包含原則性規(guī)定，而《南寧市"零星地塊"協(xié)議出讓管理辦法》則是專(zhuān)門(mén)規(guī)范。未來(lái)立法可考慮在綜合性城市更新法規(guī)中設(shè)立零星地塊專(zhuān)章，同時(shí)鼓勵(lì)地方制定專(zhuān)門(mén)規(guī)章或?qū)嵤┘?xì)則，形成多層次法律體系。

產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新將進(jìn)一步深化。零星地塊更新的核心障礙是產(chǎn)權(quán)碎片化，未來(lái)立法需在現(xiàn)有"憑證置換"基礎(chǔ)上，探索更多產(chǎn)權(quán)整合工具，如共有產(chǎn)權(quán)、時(shí)序產(chǎn)權(quán)、空間權(quán)分割等靈活多樣的產(chǎn)權(quán)安排。特別是要破解集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地之間的制度壁壘，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

數(shù)字化治理工具的應(yīng)用將為零星地塊更新提供技術(shù)支持。通過(guò)城市信息模型（CIM）、地理信息系統(tǒng)（GIS）等技術(shù)，建立零星地塊數(shù)據(jù)庫(kù)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)地塊識(shí)別、規(guī)劃整合、項(xiàng)目監(jiān)管的全流程數(shù)字化管理。立法應(yīng)鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，同時(shí)規(guī)范數(shù)據(jù)采集、共享和使用行為。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)看，零星地塊立法應(yīng)放在城市治理現(xiàn)代化的背景下考量。2022年12月上海市制定的《城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》體現(xiàn)了從"管理"向"治理"的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)多元主體合作共治。未來(lái)立法應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)參與、公眾協(xié)商等治理機(jī)制，使零星地塊更新不僅改善物質(zhì)環(huán)境，也促進(jìn)社會(huì)資本積累和社區(qū)活力提升。

綜上所述，城市更新中零星地塊的立法實(shí)現(xiàn)需要系統(tǒng)構(gòu)建從規(guī)劃整合、實(shí)施機(jī)制到配套政策的制度體系，在法治軌道上激活這些"城市邊角料"的價(jià)值。通過(guò)立法創(chuàng)新破解土地碎片化難題，對(duì)于提高城市土地集約利用水平、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。未來(lái)立法應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向和創(chuàng)新思維，為零星地塊更新提供更加有力的制度保障。