程序?qū)崉?wù):不予行政處罰是否需要法制審核？

摘自：袁雪石著《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》（中國(guó)法制出版社出版，2021年6月版，第323-327頁(yè)，作者為司法部行政執(zhí)法監(jiān)督局協(xié)調(diào)處處長(zhǎng)） 《行政處罰法》第五十八條【重大處罰決定法制審核】 有下列情形之一，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定： （一）涉及重大公共利益的； （二）直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的； （三）案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的； （四）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。 行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。 本條來(lái)源 原法第三十八條第三款；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》。 立法演變 一審稿吸收了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，增加了四項(xiàng)情形以及“未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定”，第二款在“審核”前面增加“法制”。 條文釋義 一、規(guī)范意旨 行政處罰決定法制審核制度重在合法行政，要義在于通過(guò)推進(jìn)專業(yè)化，既實(shí)現(xiàn)內(nèi)部職能分離與互相監(jiān)督，又提高行政效率，規(guī)范行政處罰行為，確保行政處罰行為合法。《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》強(qiáng)調(diào)，確定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部比較超脫的機(jī)構(gòu)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行初步審查。這是法制審核制度的最初要求。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》提出：“嚴(yán)格執(zhí)行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定。”在此之前，一些地方和國(guó)務(wù)院部門根據(jù)實(shí)踐需要開(kāi)展了一些探索和嘗試。國(guó)務(wù)院在組織開(kāi)展行政執(zhí)法三項(xiàng)制度試點(diǎn)后，2018年開(kāi)始全面推行重大行政執(zhí)法決定法制審核制度。 二、審核機(jī)構(gòu)和審核人員 （一）審核機(jī)構(gòu) 一是司法行政部門負(fù)責(zé)審核以政府為主體的行政處罰決定。二是部門法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核以部門為主體的行政處罰決定。三是通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，聘請(qǐng)律師事務(wù)所等進(jìn)行審核。 （二）審核人員 如何認(rèn)定“初次”？本條第二款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格”。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見(jiàn)》規(guī)定，從事行政處罰決定審核的人員應(yīng)當(dāng)取得國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格。據(jù)此，2017年，全國(guó)人大常委會(huì)修改了行政處罰法，增加了原第三十八條第三款，規(guī)定：“在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。”該修改決定自2018年1月1日起實(shí)施。據(jù)此，自2018年1月1日起，“初次從事行政處罰決定法制審核”的人員都應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試、取得法律職業(yè)資格，在此之前初次從事行政處罰決定法制審核的人員不必取得法律職業(yè)資格。 從各地方、各部門情況來(lái)看，法制審核人員的配置與該制度的工作任務(wù)不相適應(yīng)，這是貫徹實(shí)施該制度的最大難點(diǎn)。國(guó)務(wù)院明確了兩條路徑：一是專業(yè)的審核人員，原則上各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制審核人員不少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5％。二是充分發(fā)揮法律顧問(wèn)和公職律師的作用。這方面，可以走政府采購(gòu)服務(wù)的路徑。 從實(shí)踐情況來(lái)看，此前推行該項(xiàng)制度的主要是公安、工商、農(nóng)業(yè)等部門，黨中央的決策擴(kuò)大了實(shí)施的范圍。公安部門的做法一般是對(duì)除簡(jiǎn)易程序以外的行政處罰都要進(jìn)行法制審核，這源于公安有比較健全的高素質(zhì)法制審核隊(duì)伍。此外，和該模式相近的還有證監(jiān)會(huì)的查審分離模式。2002年，證監(jiān)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步完善中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰體制的通知》，明確“查審分離”體制，案件調(diào)查與審理分開(kāi)，調(diào)查由稽查部門負(fù)責(zé)，審理由處罰委作出，具體事宜由法律部承辦。2006年，證監(jiān)會(huì)又設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的處罰委及辦公室，實(shí)行行政處罰案件行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審理的專門化、專職化和專業(yè)化。 三、審核范圍 本次修訂確定的審核范圍比原法的范圍小。2017年，《行政處罰法》進(jìn)行了修改，在原第三十八條增加了第三款，規(guī)定：“在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。”這里沒(méi)有區(qū)分簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽(tīng)證程序，同時(shí)還要求行政機(jī)關(guān)內(nèi)部初次從事審核的人員具有法律職業(yè)資格，這是一個(gè)比較高的標(biāo)準(zhǔn)。 本次修訂規(guī)定的行政處罰決定法制審核，限于重大行政處罰決定，即涉及重大公共利益的，直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益、經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的，案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的，等等。本條吸收了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》審核范圍等規(guī)定。 國(guó)務(wù)院在開(kāi)展重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作時(shí)曾規(guī)定：“有條件的試點(diǎn)單位可以對(duì)法定簡(jiǎn)易程序以外的所有執(zhí)法決定進(jìn)行法制審核。”目的是看能否推進(jìn)普遍審核。由于機(jī)構(gòu)人員方面的限制，國(guó)務(wù)院在全面推行時(shí)進(jìn)行了限縮，明確了重大的標(biāo)準(zhǔn)，即涉及重大公共利益，可能造成重大社會(huì)影響或引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，直接關(guān)系行政相對(duì)人或第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序作出行政執(zhí)法決定，以及案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系。同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了因地制宜確定重大執(zhí)法決定目錄清單。對(duì)比來(lái)看，本條修訂對(duì)國(guó)務(wù)院確定的“重大”范圍也作了調(diào)整。 行政處罰決定審核的內(nèi)容主要包括行政執(zhí)法主體是否合法，行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格；行政執(zhí)法程序是否合法；案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否合法充分；適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)；同類案件是否有畸輕畸重等明顯差異；執(zhí)法是否超越執(zhí)法機(jī)關(guān)法定權(quán)限；行政執(zhí)法文書是否完備、規(guī)范；違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機(jī)關(guān)等。 此外，不予處罰決定是否需要法制審核？根據(jù)本法第三十三條，不予處罰決定主要適用于不構(gòu)成應(yīng)受處罰的行為，或者構(gòu)成應(yīng)受處罰的行為，但是可以酌定免予處罰。據(jù)此，原則上，不予處罰決定不屬于“重大”的范疇，不需要法制審核。 四、審核的程序與效力 原法沒(méi)有規(guī)定作出行政處罰決定的時(shí)限，但本次修訂明確辦案時(shí)限為九十日，法律、法規(guī)、部門規(guī)章可以規(guī)定例外情形。[①]行政處罰決定法制審核制度重新構(gòu)造了內(nèi)部行政程序，是行政機(jī)關(guān)的自我約束。在上位法沒(méi)有修改的情況下，行政機(jī)關(guān)必須在既有的法定時(shí)限內(nèi)，由案件承辦機(jī)構(gòu)和法制審核機(jī)構(gòu)共同分享時(shí)限約束，需要重新設(shè)計(jì)內(nèi)部行政流程，并考慮法制審核不通過(guò)或者需要重新法制審核等問(wèn)題，這對(duì)行政機(jī)關(guān)而言是一個(gè)挑戰(zhàn)。 本次修訂增加了“未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定”，對(duì)于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核，而沒(méi)有經(jīng)過(guò)法制審核的，應(yīng)認(rèn)定存在“重大且明顯違法”，根據(jù)本法第三十八條，行政處罰決定可以被確認(rèn)違法或者無(wú)效、撤銷、變更等。法制審核完成后，要根據(jù)不同情形，提出同意或者存在問(wèn)題的書面審核意見(jiàn)。 行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人是推動(dòng)落實(shí)本機(jī)關(guān)重大執(zhí)法決定法制審核制度的第一責(zé)任人，對(duì)本機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定負(fù)責(zé)。法制審核機(jī)構(gòu)提出否定意見(jiàn)后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，該“審查”行為是否包括法制審核，值得探討。從行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的角度解釋，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)有權(quán)否定法制機(jī)構(gòu)的審核意見(jiàn)，但應(yīng)當(dāng)在行政處罰案卷中將各方意見(jiàn)和理由記錄在案。 五、責(zé)任分擔(dān) 法制審核機(jī)構(gòu)僅對(duì)其出具的法制審核意見(jiàn)承擔(dān)責(zé)任，而不對(duì)最終作出的行政執(zhí)法決定承擔(dān)責(zé)任。如果法制審核意見(jiàn)發(fā)現(xiàn)有違法或不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，而案件承辦機(jī)構(gòu)或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人沒(méi)有采納，法制審核機(jī)構(gòu)和人員不承擔(dān)責(zé)任；如果行政執(zhí)法決定存在問(wèn)題，法制審核機(jī)構(gòu)卻沒(méi)有發(fā)現(xiàn)而導(dǎo)致行政執(zhí)法決定錯(cuò)誤的，法制審核機(jī)構(gòu)及人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任。 來(lái)源:市監(jiān)與法