王鵬瑞:中央一號文件繪就鄉村治理新圖景

萬象更新之際，在推進中國式現代化的進程中，中央一號文件《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》發布，作為黨的十八大以來第十三個指導“三農”工作的中央一號文件，既有“新信號”又有“舊內容”，《意見》共分為六個部分，三十條措施，內容豐富，涵蓋全面，總體框架可概括為“兩個持續”“四個著力”，其中著力健全鄉村治理體系意味著國家仍然聚焦鄉村治理的薄弱環節，對鄉村治理提出了更加具體而明確的要求。

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加強農村黨組織建設

黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。黨的二十大報告指出全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。農村基層黨組織建設就是最艱巨最繁重的任務之一。今年的中央一號文件將加強農村基層黨組織建設擺在“著力健全鄉村治理體系”的首位，再次肯定了農村基層黨組織建設的重要性。

習近平總書記強調，“要把農村基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。”只有不斷加強農村基層黨組織建設，持續鞏固其核心領導地位，將黨的組織力量轉化為鄉村治理動能，才能取得良好的治理效果。

中央一號文件當中提到要保證縣級黨政領導班子成員任期穩定，同時要加強鄉鎮領導班子和干部隊伍建設。首先，在中國的政治體制中，縣級政府是連接中央政策與基層落實的樞紐，中央的綱領性文件在縣一級需要轉化為可執行的政策，而保證縣級黨政領導班子成員任期穩定就是保證一段時間內的政策連續性，防止因頻繁的人事變動導致政策中斷或資源浪費。與此同時，鄉村治理涉及復雜的利益協調，需要干部深入調研、積累經驗，若干部隊伍不穩定，干部任期過短容易催生“短期政績工程”，而穩定任期能激勵干部勇于承擔長期責任。今年的中央一號文件也提到了要深入運用“千萬工程”經驗，在浙江，二十多年的持續努力造就了萬千美麗鄉村，而這正是依賴于地方主官的持續推動。其次，習近平總書記強調，“基層黨組織是貫徹落實黨中央決策部署的‘最后一公里’，不能出現‘斷頭路’。”作為基層治理的“最后一公里”的執行者，鄉鎮干部離農民最近，離土地最近，需要直接面對村級組織、土地糾紛等村級事務，農村工作千頭萬緒，對基層干部能力要求更高，基層干部面臨的壓力也更大，此次中央一號文件提出的加強鄉鎮干部隊伍建設對于防止基層干部人才流失具有重要意義。

最后，文件提出要整頓軟弱渙散的村黨組織，加強對農村黨員干部的教育，完善基層監督體系，扎實開展對村巡查。目前村一級黨員干部隊伍仍存在素質不高、黨性不強等問題，其中一些干部職位長期由“村霸”占據，這些人在其位不謀其政，尸位素餐，以某村為例，在辦理一件事情的過程中，村民往往辦事找不到“廟門”，不是找不到人就是互相扯皮、互相推諉。嚴格對村干部特別是“一肩挑”人員的管理監督，就是要防止村級事務“一言堂”“微腐敗”，推動鄉村民主建設更上一層樓。

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推動基層減負降壓

形式主義、官僚主義是實現新時代黨的使命任務的大敵。黨的二十屆三中全會就曾指出，要“鍥而不舍落實中央八項規定精神，健全防治形式主義、官僚主義制度機制。”今年的中央一號文件將整治形式主義與為基層減負聯系起來。基層作為國家的神經末梢，其治理的好壞關系到國家整體的發展，在壓力型體制、行政發包等的影響下，基層承擔著繁重的事務，所面臨的環境也更加復雜，基層常常因為應付多方壓力而力不從心，“文山會海”“過度留痕”等現象更是消耗了基層干部的大量精力，導致其陷入填表、迎檢等事務性工作，難以為群眾提供實質性服務。與此同時，“刷白墻”“造盆景”等形象工程不僅造成了大量資源浪費，也引發了群眾的反感。中央一號文件所提到的持續整治形式主義，正是針對此類長期存在的問題。在持續整治形式主義，減輕基層負擔的過程中，文件中有三條路徑值得注意。

一是明確事項清單。鄉鎮事務什么該做，什么不該做要有一個明確的規定。全面建立鄉鎮履行職責事項清單是破解基層權責失衡、提升治理效能的關鍵制度設計。長期以來，鄉鎮一級普遍面臨“權小責大”“屬地責任不明確”的困境，上級部門以屬地管理的名義將一系列法定職責層層下壓，而基層卻缺乏相應的執法權、資源調配權，導致職責出現錯配。建立職責清單的核心價值就在于通過法定化、透明化的權責界定，使上級政府、鄉鎮政府乃至村級組織都能明確自身的職責，防止“層層加碼”而加重基層壓力，同時也能夠激發村級組織的治理活力。二是嚴格控制對基層的督察考核。這是破除“痕跡主義”枳梏，減輕基層負擔的必然要求，當前基層面臨考核過密的困境，部分上級將這種檢查異化為甩責的工具，將一部分責任轉嫁給鄉鎮，認為我的督促職責到位了，沒做好是你們鄉鎮的問題。這種行為不僅加劇了基層的焦慮，更催生出數據造假等扭曲行為，將荒山噴綠漆偽裝耕地正是“基層焦慮”的生動體現。通過精簡優化考核指標，可推動基層從疲于應付轉向務實干事，嚴格控制檢查考核實質上是以考核“瘦身”推動治理“強體”，基層干部只有減負才能更好地解決群眾急難愁盼的問題。三是持續整治深化“指尖上的形式主義”。目前數字治理正在成為重要的治理手段，在方便群眾提高辦事效率的同時，也造成了一些形式主義的難題，比如目前一系列政務APP層出不窮，導致村干部不斷在數據填報、在線打卡之間奔走，甚至有些單位將APP注冊率也納入考核指標當中，這些“無用功”擠占了干部走村入戶解決實際問題的精力，扭曲了數字治理的成效。

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營造農村文明風氣

文化是魂，也是治理的動力。中央一號文件提出要加強文明鄉風建設，這是破解治理成本高，內生動力弱難題，推動實現鄉村善治的關鍵舉措。當前部分農村地區存在天價彩禮、厚葬薄養、人情攀比等不良風氣，不僅加重農民經濟負擔，更降低了村民自治效能，這也是為什么文件當中提到要推進農村移風易俗。

中央一號文件圍繞鄉風文明建設從黨的理論、社會實踐、共同體意識、文化資源四個方面為我們明確了方向。首先，黨的理論、社會主義核心價值觀起到凝心聚力的作用，當前部分農村地區受到多元思潮沖擊，出現傳統道德弱化、集體意識淡薄等問題，鄉村社會出現凝聚力下降的風險，不利于社會穩定，而社會主義核心價值觀作為人們共同認可的觀念，能夠在團結民眾、化解矛盾方面發揮重要的指導作用。其次，深化“我為群眾辦實事”等實踐活動能夠讓廣大黨員干部行動起來，積極參與到文明鄉風的建設過程中，當前部分鄉村存在干部懶惰，坐等上門的問題，干群互動流于形式，針對村民的訴求，一些干部只是口頭答應，遲遲不采取行動，導致群眾對基層干部的信任度下降，通過積極舉辦這類實踐活動，能夠倒逼干部采取行動，加強干部與群眾的互動。除此之外，優質文化資源直達基層是加強文明鄉風建設的創新舉措，既能以群眾喜聞樂見的形式傳遞黨的政策與核心價值觀，又能扶持鄉土文化能人，培育本土文藝團隊，既能有全國性的文化資源，又能有地域性的文化資源，形成“送文化”與“種文化”的良性互動，從而減少因文化貧瘠滋生的賭博、攀比等亂象，為化解矛盾糾紛，推動移風易俗提供支撐，提升了鄉村治理效能。

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維護鄉村社會穩定

農村穩，國家安。維護農村穩定安寧是筑牢鄉村振興根基、實現治理有效的重要前提。隨著農村社會結構加速轉型，人口流動、利益分化等因素疊加，土地糾紛、鄰里矛盾等問題易發多發，若放任風險積聚，可能會侵蝕鄉村治理效能，不利于社會穩定。穩定的社會環境既是吸引資本下鄉的基礎條件，也是凝聚村民共識、激發自治活力的重要保障。只有在安定有序的環境中，才能有效整合資源推進產業振興、生態治理等重點工作，實現鄉村發展與善治。

一是健全農村地區掃黑除惡常態化機制。當前農村部分區域仍存在“村霸”、宗族黑惡勢力侵蝕基層治理的現象，其通過操縱選舉、干擾政策執行等方式，架空村民自治權利，加劇干群矛盾，甚至衍生出暴力抗法、壟斷鄉村經濟等惡性問題。常態化機制通過持續高壓震懾，能夠有效壓縮黑惡勢力生存空間，重建公平正義的治理秩序，鞏固基層黨組織領導核心地位，增強村民的安全感。二是健全農村應急管理組織體系。當前農村基礎設施相對落后，道路交通隱患突出、自建房安全標準缺失、燃氣消防設施薄弱等問題交織，風險點多面廣且隱蔽性強，常常會有一些某地因農房年久失修或者違規加層而坍塌的新聞報道，這暴露出風險防范鏈條的斷裂，通過對這些領域安全源頭管控和排查整治，這既能降低安全事故對農民生命財產的威脅，又能防止因災返貧、因災生亂等治理危機。只有保證鄉村的穩定，才能促進鄉村的發展。

鄉村治理核心在組織，關鍵在人，重點在風氣，底線在穩定，中央一號文件系統規劃了鄉村治理的藍圖，從強基固本到減負賦能，從移風易俗到守牢底線，既直面現實問題，又錨定長遠規劃。政策的生命力在于執行，只有將頂層設計的“規劃圖”轉變為基層實踐的“施工圖”，久久為功，才能更好地提升鄉村治理的效能。

作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士研究生；來源：《中國鄉村發現》2025年2期