全國首份工商業用地改革方案，為何出自杭州？專家：土地市場供需矛盾突出

本文來源：時代周報 作者：曾思怡

今年下半年，杭州近10個地塊密集進行用地規劃調整，以推動產業升級、促進產城融合等。

比如，原本用于商業商務的上城區長睦單元地塊（7個地塊組成），其中五個地塊調整為一類工業用地，一個地塊調整為居住用地，再新增一塊商業用地、并配建近距離公共服務設施。

其意在加碼人工智能產業。按照上城區2025年政府工作報告，要重點發展人工智能、人形機器人等產業細分賽道。上述地塊的規劃調整，目的就是打造以人工智能為核心的高端都市型科技園區。

杭州在土地改革上還有新舉措。11月上旬，杭州印發《關于推進工商業用地改革促進空間精準有效配置的實施意見》（以下簡稱《方案》），將于12月1日起實施。這也是全國首份工商業用地改革實施方案。

杭州城市天際線 圖源：圖蟲創意

浙江工業大學中國住房與房地產研究院院長、教授虞曉芬告訴時代周報記者，杭州本次方案有兩大主要方向，一是推動土地資源向數字經濟等高附加值產業集中；二是推動“產居融合”，化解職住分離、交通擁堵等問題。

她指出，杭州此番新政力度大、速度快，一大原因在于杭州土地市場的供需矛盾明顯。一方面，部分傳統工業用地閑置，新興產業面臨用地配套不足、成本過高的困境；另一方面，又存在商服用地過剩與優質產業用地短缺并存的情況。

“這種結構性矛盾，杭州比上海、廣州等城市更突出，迫切需要系統性文件破解，而非零散政策修補。”

“X”類用地預留彈性空間

今年9月，國務院批復同意北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫等10個要素市場化配置綜合改革試點，提出以綜合改革試點為牽引，因地制宜大膽創新，開展差別化改革探索。在十試點文件中，土地位列各大要素排序第二位，足見其重要性。

在這背后，長期以來，自上而下的用地規劃，在一定程度導致了用地低效、土地閑置等問題。相關領域研究者們普遍認為，土地要素市場化進程明顯滯后，已經明顯影響經濟發展效率。

我國城市土地規劃大都沿用“經濟增長為導向，政府主導功能分區”的模式，傾向于將城市劃分為居住用地、商業服務業設施用地、公共服務設施用地等不同用地性質。但伴隨城市規模增長和經濟結構變遷，職住分離等問題隨之而來。

另外，在城市，工業用地，商業和住宅用地，是兩套出讓邏輯。為了招商引資，地方政府常常以低價供應工業用地；商業和住宅用地則通過招掛拍的形式高價出讓。結果是導致工業用地粗放利用、浪費嚴重，而住宅用地價格高企，提高城市居住成本。

時代周報記者梳理發現，十試點批復以來，廈門、廣州、上海、杭州等地相繼發布工業用地、商業用地改革方案，具體改革舉措包括服務新質生產力，彈性供應、彈性定價，土地用途靈活轉化等。

杭州的《方案》針對工業用地畝均效益不高、商服用地成本偏高、中小微企業拿地難等突出問題，在改革方向和路徑上顯示出創新性和突破性，比如企業可通過聯合體拿地、彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓等模式獲取工業用地，物流用地按照工業用地定價，大幅降低初期投入。

虞曉芬指出，不同于其他城市文件泛化的彈性供地，杭州明確新供工業用地優先投向戰略性新興產業、未來產業和民間投資項目，且要求主導產業集聚度超70％、民間投資占比80％以上。

同時設置差異化地價，如符合五大產業生態圈的用地，可按現有工業用地出讓價70%定起價。這種與產業能級強綁定的導向，能推動土地資源向高附加值產業集中。

從符合條件的企業視角而言，就是用地成本更低、租期更靈活、配套更完善、容積率和配套建設選擇相對更自由，尤其利好初創型科技企業、中小微企業。

時代周報記者梳理發現，在今年9月國務院批復的十試點文件中，杭甬溫關于土地要素的規劃的其中一大亮點是明確產業用地探索“限地價競貢獻”的方式。即不以“買地單價論英雄”，而以“畝產論英雄”，這也顯示出當地摒棄短期收益，著眼長遠發展的戰略布局。

人的需求，也被放到更加重要的位置。《方案》中，杭州提出打造15分鐘產業社區，允許開發區統籌工業用地配套指標建設鄰里中心，同一企業也可集中建設配套用房并同步投用。

虞曉芬指出，此舉打破了傳統工業用地僅聚焦生產的局限，通過生產與生活配套的協同，提升土地的綜合價值，其他城市的方案較少有如此系統性的規劃。

杭州西湖 圖源：圖蟲創意

改革路徑上，《方案》呈現出精細化、更高可行性的特點。

長期以來，我國實行單一功能的土地分類管理模式。《方案》提出“X”類產業用地，即彈性用地，并在濱江、蕭山等區域試點。其中二產“X”用地可混合工業、科研設計等用途，三產“X”用地可兼容金融、文體衛等功能。

虞曉芬認為，相較于其他城市推行的“用途轉換備案制”“混合用地試點”等模式，杭州直接在規劃層面預留彈性空間，能更好適配新產業、新業態的不確定性需求。

存量盤活方面。全國層面存量土地盤活難的核心問題是規則模糊，杭州《方案》允許存量房屋用途臨時改變，允許單一性質用地兼容15%-30%其他功能，直接從制度層面撬動存量空間的市場潛力和流動性。

為什么是杭州？

連月來，陸續有城市推出土地改革新政，但基本就工業用地、商服用地等不同類型土地分別制定方案。杭州采用綜合性政策模式，將兩種用地放至同一個政策框架中，并在具體條例上淡化二者邊界，可謂全國首例。

在這背后，杭州產業發展需求、當前用地市場供需錯配明顯為兩大主因。

不過，值得一提的是，杭州土改進程一向走在全國前列。

早在1997年，杭州就成立“土地儲備中心”，其后數年又通過杭州市土地儲備實施辦法、土地儲備體系和機制等的建設，讓土地從協議出讓轉向招掛拍出讓，顯化土地資產價值，并在2000年被國土資源部確定為“全國國有土地資本運營試點城市”之一。

近年來，杭州土拍收入長居全國城市前列，背后一大原因即是杭州用地規劃的大膽改革探索。

時代周報記者梳理發現，今年前三季度，杭州憑借“高供應+高溢價”，實現土拍收入1302億元、排在全國第一；往前推3年，杭州房地產用地成交額也連續站穩全國城市前三位。

今年來，杭州頻現“地王” 圖源：圖蟲創意

回到此次《方案》。上海易居房地產研究院副院長嚴躍進在接受時代周報記者采訪時指出，杭州本次土地改革，從土地市場來看，工業用地和商業用地過去的邊界有所模糊，體現了土地綜合管理、功能融合的導向。

他分析，時下正值杭州抓搶數字經濟、高科技產業的關鍵時期，相關產業對用地的復合性、靈活性需求遠超傳統產業，傳統工商業用地的功能分割模式無法滿足當前需求，“各地現在要留住企業、留住人才，就必須在用地方面優化。而傳統的用地模式，限制了存量土地的盤活，也影響了優質產業的導入”。

整體來看，本次《方案》頗具創新型和借鑒意義，但也存在仍待細化和突破的空間。

虞曉芬指出，例如在用地遴選、規劃調整等環節，適當引入第三方機構或行業協會參與，共同商定產業類商服用地的分類標準、地價修正系數、控規指標優化等，“若缺乏市場主體的參與，可能與實際產業需求存在偏差”。

又如，在具體執行過程中，應注意避免區域差異化偏差。她解釋，杭州各區產業基礎差異大，如濱江區以數字經濟為主，錢塘區側重制造業。防止“X”類用地試點等政策被同質化執行，建議按區域產業定位制定補充細則，避免優質政策與本地產業特色脫節。