創(chuàng)新用地、多元融資，城市更新按下 “加速鍵”

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者 李莎

今年以來，城市更新政策密集發(fā)力。

12月3日，國務(wù)院以“深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”為主題，進(jìn)行第十七次專題學(xué)習(xí)。其中提到，要深入實(shí)施城市更新行動，把城市更新和消除安全隱患、穩(wěn)樓市等工作結(jié)合起來，扎實(shí)推進(jìn)好房子建設(shè)和房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

城市更新是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，今年以來，從中央頂層設(shè)計到地方政策實(shí)施，城市更新政策密集落地，覆蓋更新目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、保障支持政策等關(guān)鍵維度，多層次政策體系持續(xù)完善。資金與用地等堵點(diǎn)問題正在通過創(chuàng)新機(jī)制探索突破。

中國社會科學(xué)院研究員、國家未來城市實(shí)驗(yàn)室副主任王業(yè)強(qiáng)向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，隨著政策體系不斷完善，城市更新將成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要引擎。明年城市更新政策或更加注重系統(tǒng)性、協(xié)同性和可持續(xù)性，通過制度創(chuàng)新破解資金壓力大、協(xié)調(diào)難度高等挑戰(zhàn)，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

城市發(fā)展邁入“存量時代”，城市更新的重要性愈加凸顯。今年以來，從中央到地方，多項政策舉措支持城市更新，推進(jìn)相關(guān)工作加速落地見效。

今年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》（后簡稱《意見》），系統(tǒng)部署城市更新目標(biāo)任務(wù)與保障措施。《意見》圍繞用地保障，多元投融資機(jī)制構(gòu)建，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)健全等關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出具體要求，確立了城市更新的總體框架，為城市更新高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提供制度支撐。

7月中旬，中央城市工作會議召開，高質(zhì)量開展城市更新，被列為接下來城市工作的重點(diǎn)任務(wù)之一。8月15日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施路徑，明確提出科學(xué)制定實(shí)施城市更新專項規(guī)劃，一體化推進(jìn)城市體檢和城市更新，創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好城市環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)城融合、職住平衡。

10月11日，在國新辦舉行的高質(zhì)量完成“十四五”規(guī)劃系列主題新聞發(fā)布會上，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，要高質(zhì)量開展城市更新，把城市更新擺在更加突出的位置。并明確，做好城市更新工作，要扎實(shí)開展城市體檢評估，編制城市更新規(guī)劃，分輕重緩急謀劃好城市更新項目，統(tǒng)籌政策和資金，加強(qiáng)組織保障，推動各項任務(wù)盡快落地見效。

11月21日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部召開全國城市更新工作推進(jìn)會，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，城市更新是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略行動，城市更新的地位被進(jìn)一步強(qiáng)化。會議還要求，要認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見》，因地制宜、探索創(chuàng)新，著力在規(guī)劃、資金、運(yùn)營、治理4個方面下功夫。

各地支持政策也在密集出臺。如11月28日，《天津市城市更新條例》審議通過，明確城市更新的基本原則和主要任務(wù)，并細(xì)化了城市更新實(shí)施、保障措施、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)內(nèi)容。再如9月30日，《重慶市持續(xù)推進(jìn)城市更新三年行動計劃（2025—2027年）》出臺，明確城市更新的階段性目標(biāo)任務(wù)以及支撐保障措施，為城市更新繪制“路線圖”。

王業(yè)強(qiáng)表示，2025年以來，從中央到地方的城市更新政策呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、全面性和創(chuàng)新性的特點(diǎn)，形成了多層次、多維度的政策體系。城市更新的頂層設(shè)計得到強(qiáng)化，財政支持機(jī)制得到創(chuàng)新，工作推進(jìn)機(jī)制更加完善。這些政策不僅回應(yīng)了城市發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，也為推動城市高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障。

城市更新的資金、用地等難點(diǎn)堵點(diǎn)問題也正通過政策與實(shí)踐探索突破。

城市更新涉及的主體多、資金需求量大、資金籌集渠道有限、投資回報周期較長，成為城市更新推進(jìn)過程中的難題。針對這一情況，今年4月，財政部、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展2025年度中央財政支持實(shí)施城市更新行動的通知》，明確通過競爭性選拔的方式，對20個城市給予中央財政定額補(bǔ)助。補(bǔ)助資金的使用范圍包括重點(diǎn)樣板項目和更新機(jī)制項目，其中樣板項目涉及地下管網(wǎng)更新改造、污水處理、市政基礎(chǔ)設(shè)施改造、既有片區(qū)更新改造等內(nèi)容。

王業(yè)強(qiáng)認(rèn)為，這種“以獎代補(bǔ)”機(jī)制可以有效調(diào)動地方的積極性。6月4日，2025年城市更新行動評審結(jié)果公示，北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱等城市入選。未來幾年，中央財政計劃補(bǔ)助超過200億元，支持這20個城市實(shí)施城市更新行動，探索建立可持續(xù)的城市更新機(jī)制，補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施的短板弱項。

除中央財政直接支持外，金融工具的創(chuàng)新也為城市更新注入活水。12月1日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）項目行業(yè)范圍清單（2025年版）》，進(jìn)一步拓展基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)行范圍，城市更新設(shè)施被納入其中。

中指研究院相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這項政策落地直接為城市更新拓寬了長期低成本融資渠道，是落實(shí)“健全多元化投融資方式”的具體表現(xiàn)。

王業(yè)強(qiáng)進(jìn)一步指出，這一政策是城市更新項目資金籌集機(jī)制的創(chuàng)新，也可以提升社會資本的參與度提升，提高項目運(yùn)營效率。具體來看，REITs為城市更新項目提供了市場化、可持續(xù)的融資渠道，構(gòu)建“投資—建設(shè)—運(yùn)營—退出—再投資”的良性循環(huán)；REITs公開交易的屬性為投資者提供了參與城市核心資產(chǎn)投資的渠道，既拓寬了居民財富管理渠道，也為城市更新匯聚了更廣泛的社會資本，特別是“城市更新+租賃住房”模式與REITs融資特性高度契合，將激勵社會資本參與積極性；資本市場的專業(yè)化篩選機(jī)制倒逼城市更新項目提升運(yùn)營效率，推動項目從“重建設(shè)”向“重運(yùn)營”轉(zhuǎn)變。

除此之外，其他金融支持方式也可同步探索。王業(yè)強(qiáng)認(rèn)為，在推進(jìn)城市更新過程中，還可以探索專項債券、PPP（政府與社會資本合作）模式、銀行貸款的創(chuàng)新產(chǎn)品等金融支持方式。以銀行貸款的創(chuàng)新產(chǎn)品為例，如政策性銀行貸款、商業(yè)銀行發(fā)行城市更新主題ABS、城市更新信貸等特色金融產(chǎn)品。

地方實(shí)踐也在積極尋求用地政策突破。如12月1日，重慶舉行《重慶市要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)行動方案》政策吹風(fēng)會，會上透露，對城市更新項目中，包含增加公共服務(wù)功能的項目，實(shí)行土地政策“新突破”。即在空間布局條件允許的前提下，按現(xiàn)狀建筑面積或原批準(zhǔn)計容建筑面積15%左右比例給予建筑面積支持。

中指研究院相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，重慶這一舉措在提升居住品質(zhì)的同時，也將激勵更多市場主體參與城市更新，為其他城市提供了較好的參考借鑒。預(yù)計未來城市更新配套政策將繼續(xù)落位，也將有更多城市創(chuàng)新土地政策給予城市更新更大支持，探索“增容”獎勵有望成為破局的關(guān)鍵抓手之一。

12月3日，國務(wù)院以“深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”為主題，進(jìn)行第十七次專題學(xué)習(xí)。其中提到，要深入實(shí)施城市更新行動，把城市更新和消除安全隱患、穩(wěn)樓市等工作結(jié)合起來，扎實(shí)推進(jìn)好房子建設(shè)和房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

中指研究院相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這次專題學(xué)習(xí)進(jìn)一步明確了城市更新在穩(wěn)樓市、推動房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用。城市更新與穩(wěn)樓市的結(jié)合點(diǎn)涉及多個方面，如本次提到的扎實(shí)推進(jìn)好房子建設(shè)，有利于提升居住品質(zhì)和房屋價值，進(jìn)而穩(wěn)定市場預(yù)期。也將直接釋放住房需求，帶動市場活躍度提升。

根據(jù)中指研究院監(jiān)測，2024年以來全國已有超130地出臺或優(yōu)化房票安置政策，一線城市相繼跟進(jìn)落地，上海金山區(qū)、青浦區(qū)、嘉定區(qū)等多區(qū)落地房票安置實(shí)施辦法。從落地效果來看，廣州黃埔區(qū)自去年4月落地房票后，截至今年11月末，累計通過房票認(rèn)購商品房超4400套；截至11月23日，上海嘉定區(qū)核發(fā)房票463張，預(yù)定房源412套。

“十五五”規(guī)劃建議明確，堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展，大力實(shí)施城市更新，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。

王業(yè)強(qiáng)認(rèn)為，2026年城市更新政策將更加注重系統(tǒng)性、協(xié)同性和可持續(xù)性，通過制度創(chuàng)新破解資金壓力大、協(xié)調(diào)難度高等挑戰(zhàn)，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

王業(yè)強(qiáng)從三方面進(jìn)一步分析2026年城市更新政策趨勢：第一，多目標(biāo)協(xié)同政策。國務(wù)院第十七次專題學(xué)習(xí)明確將城市更新與消除安全隱患、穩(wěn)樓市等工作結(jié)合，2026年或?qū)⒊雠_整合性政策框架，實(shí)現(xiàn)“安全+民生+經(jīng)濟(jì)”多目標(biāo)協(xié)同推進(jìn)。目前住建部已提出在規(guī)劃、資金、運(yùn)營、治理四個方面下功夫的工作思路。

第二，城市更新與房地產(chǎn)聯(lián)動機(jī)制。將建立城市更新與房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的聯(lián)動機(jī)制，通過更新項目帶動房地產(chǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)支持“好房子”建設(shè)和房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展。?

第三，金融支持政策創(chuàng)新。擴(kuò)大城市更新專項債券規(guī)模，突破“不超過項目總投資50%”的限制，深化REITs試點(diǎn)，推動更多城市更新項目資產(chǎn)證券化，開發(fā)“城市更新貸”等特色金融產(chǎn)品。?