杜鵬：破解養老服務難題，“十五五”規劃了藍圖

編者按：積極應對人口老齡化是國家戰略，推動養老服務高質量發展是其中的關鍵任務。近日，中國人民大學原副校長、人口與健康學院院長、重陽金融研究院高級研究員、全球領導力學院雙聘教授杜鵬在《中國民政》雜志發表文章，系統闡述了我國“十五五”時期養老服務高質量發展的頂層設計與實施路徑，現將文章發布如下： （全文約2700字，預計閱讀時間7分鐘）

“十五五”時期是我國在全面建成小康社會基礎上，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵五年，也是人口發展格局深刻變革的五年。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出，“積極應對人口老齡化，健全養老事業和產業協同發展政策機制。優化基本養老服務供給，完善城鄉養老服務網絡，加強公共設施適老化和無障礙改造。發展醫育、醫養結合服務。推行長期護理保險，健全失能失智老年人照護體系，擴大康復護理、安寧療護服務供給 ”，為我國“十五五”時期積極應對人口老齡化、推動養老服務高質量發展作出了頂層設計。

01

新時代我國養老服務發展的總體態勢

在長期探索與制度建設基礎上，我國養老服務已形成“多主體共建、多形態協調、多業態融合、高質量轉型”的新格局，為“十五五”時期進一步提質升級奠定了基礎。

我國養老服務發展已形成由黨領導下的政府主導、企業支撐、社會組織參與、家庭和個人共同投入的“一核多元”模式，經歷了從城市社區重點建設，到居家社區機構多形態協作，再到當下強調多形態服務相協調的階段性演進。各地探索的“鏈式養老”、“中心帶站點”等創新模式，也進一步成為我國養老服務多形態協調發展的有益探索。

在醫養結合、康養融合、教育與養老結合、適老化改造、養老金融等多領域，養老服務正呈現跨界整合趨勢，高質量轉型全面展開。我國養老服務體系建設正由“增量擴面”向“提質增效”轉型。制度體系加快健全，基本養老服務體系、長期護理保險制度建設加速；人才培養體系日益完善，新職業規范不斷出臺；數智技術不斷融入養老服務；土地、資金等要素保障機制也持續優化。

02

我國養老服務高質量發展的階段性挑戰

“十五五”時期是從老齡社會加速邁向超老齡社會的新階段，還應依據老年人口規模、結構與隊列更替變化及時調整業態布局。未來我國還將迎來多輪老年人口快速增長期，服務供給需與規模擴張相匹配；高齡化進程加快，失能失智長期照護能力建設應成為優先方向，且未來10至15年仍是優化結構的重要窗口期。伴隨老年群體受教育水平與消費能力提升，服務品質需求也將持續增強，供給側還需進一步加快構建高質量轉型升級格局。

目前，居家、社區、機構三類養老服務形態協同仍有不足。居家社區養老融入性強，但在失能失智照護方面供給偏弱；家庭養老床位雖已探索，但整體仍處于起步階段；機構養老專業性更強，卻長期面臨高空置率。當前亟須打通機構專業服務向居家社區下沉的路徑，并完善居家社區與機構之間的轉介銜接機制，實現三類服務優勢互補、有效聯動。

農村養老服務的薄弱基礎與可持續發展目標之間的矛盾格外突出。人口外流與家庭照料弱化，加上城鄉倒置的老齡化格局，使農村成為養老服務發展的重點區域。在設施匱乏、人才短缺、醫養結合能力弱、老年人消費能力有限的現實條件下，如何探索多主體共建模式，發揮城鎮專業資源輻射作用，兼顧事業與產業雙重屬性，構建可持續、有活力的農村養老服務體系成為現實議題。

制度、人才、技術等關鍵要素支撐薄弱。部分頂層設計還面臨銜接不暢、增加治理成本的挑戰；基本養老服務與非基本養老服務邊界有待進一步厘清。養老服務從業人員總量不足、結構不優、待遇低、社會認同感不足。智慧養老與技術融合多停留在單點應用階段，部門間數據互通不足，“信息孤島”問題突出，技術未能系統性重塑服務流程、降低人力依賴、提升服務效率。

03

“十五五 ”時期養老服務

高質量發展路徑展望

強化人口形勢研判，前瞻布局發展戰略。“十五五”時期應緊抓未來10至15年高齡化加速前的窗口期，將基本養老服務能力建設作為核心任務，在“十五五”至“十七五”期間持續強化長期照護體系布局。以分層分類視角精準識別老年群體多元化、高層次需求，推動服務實現從有到優的轉型升級。

推動多形態服務貫通融合，構建體系化發展生態。一是推動多樣態服務融入老年人社區生活圈，以機構和多功能站點為中心織密居家社區網絡。二是強化機構養老的專業化功能，突出失能失智照護，提高資源利用效率。三是構建居家、站點、機構三級聯動體系，暢通服務轉介通道，鼓勵連鎖化和縱向整合。

因地制宜發展農村養老服務，破解城鄉失衡難題。一是將落實積極應對人口老齡化國家戰略與鄉村振興戰略有機結合，在產業、人才、基礎設施振興中統籌布局養老服務。二是盤活農村閑置校舍、村委會辦公用房等設施資源，推動低成本改造升級為養老服務設施。三是強化縣級養老機構統合兜底功能，發揮公辦、公助機構在失能失智照護中的關鍵作用，構建可持續的農村養老服務體系。

健全高質量要素保障，夯實可持續發展基礎。一是構建促進養老服務市場發展的制度體系，強化政府投入對需求側的牽引作用。二是通過完善專業教育、職稱評定與補貼制度，創新校企協同培養模式。三是優化公建民營、公助民營等保障機制，提高設施建設和運營的規范性與效能。

加快新質生產力賦能，驅動業態轉型升級。一是要充分把握人工智能快速發展的窗口期，提升供給效率與精準度。二是加強高質量數據要素的生產、整合與共享，打破數據孤島，構建服務升級的數據基礎。三是依托現有信息平臺，推動其向綜合性養老消費平臺轉型，帶動養老消費模式與銀發經濟整體升級。

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