《行政執法監督條例》專家解讀

專家解讀文章

1.我國行政執法監督制度建設的里程碑式立法（焦洪昌）

2.加強行政執法監督 促進經濟社會高質量發展（王敬波）

3.出臺《行政執法監督條例》 在法治軌道上開展行政執法監督（曹鎏）

專家解讀一

我國行政執法監督制度建設的里程碑式立法

焦洪昌 中國政法大學教授

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行政執法監督是上級行政機關對下級行政機關的行政執法工作進行的全方位、全流程、常態化、長效化的內部層級監督，是黨和國家監督體系的重要組成部分，是統籌行政執法工作的基本方式，對促進嚴格規范公正文明執法、全面提升行政執法質效、強化法治政府建設、推進全面依法治國具有重要意義。日前，《行政執法監督條例》（以下簡稱《條例》）正式頒布，這是我國第一部關于行政執法監督制度的國家層面專門立法，標志著具有中國特色的行政執法監督進入全面法治化的新發展階段。

一、《條例》的出臺是我國行政執法監督制度建設的里程碑

行政執法監督制度是我國法治建設的一項重要基礎性制度，《條例》是在改革開放40多年的理論創新與實踐探索基礎上應運而生的。

從理論層面看，《條例》的出臺是我國憲法中國家權力監督理論的最新成果。習近平總書記強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。憲法作為國家根本法，是國家政治和社會生活的最高法律規范。我國《憲法》第八十九條第（十三）（十四）項、第一百零八條以及《國務院組織法》第十七條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七十三條第（三）項等都規定了行政機關內部層級監督的內容，強調健全行政監督制度，加強行政執法監督工作，強化對行政權力運行的制約和監督。《條例》的出臺是堅持依憲治國、依憲執政，把憲法規定、憲法原則和憲法精神貫徹到行政立法工作中的生動體現。從上世紀80年代開始，我國學者就展開了關于行政執法監督制度的研究。特別是近年來，一些參與法治政府建設實踐的學者加強對行政法前沿問題的研究，聚焦行政執法“三項制度”、行政執法裁量權基準制度、行政執法案卷評查制度、行政執法責任制等方面開展學術研究，指導法治實踐。《條例》中關于“行政執法監督工作堅持統籌協調，增強系統性、整體性、協同性，遵循規范與指導并重、預防與糾錯并重、監督與保障并重原則”“促進嚴格規范公正文明執法，提升依法行政水平，強化法治政府建設”以及行政執法監督方式的內容等，都體現了法治政府建設理論的研究成果。

黨的十八大以來，行政執法監督工作進入全面推進、整體提升、快速發展的新階段，2025年在全國范圍開展規范涉企執法專項行動，強力糾治涉企執法突出問題，為《條例》出臺提供了最新、豐厚、生動的政策和實踐沃土，同時也將實踐中行之有效的經驗、做法提煉上升為立法規范。

二、《條例》的出臺對優化法治化營商環境具有重要的促進作用

法治是最好的營商環境。《條例》注重從制度上加強行政執法監督工作的系統性、整體性和系統性，通過構建全方位、全流程、常態化、長效化的行政執法監督體系，督促糾治行政執法突出問題，提升行政執法質效，保障法律法規正確實施，進一步穩定市場預期、增強企業投資信心，為優化法治化營商環境注入強勁法治動力。

（一）有利于進一步推進嚴格規范公正文明執法。行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。《條例》將促進嚴格規范公正文明執法作為立法宗旨之一。在監督范圍上，明確行政執法監督機構對行政執法機關貫徹落實黨中央、國務院關于行政執法工作的重大決策部署，落實行政執法各項制度，依法開展行政執法等進行監督，組織推動行政執法規范化、正規化、專業化、數字化建設。在監督處理上，進一步落實行政執法責任制和責任追究制度，明確通過制發行政執法監督督辦函、行政執法監督意見書、行政執法監督決定書等方式督促行政執法機關及時糾正行政執法問題，進而形成“有權必有責、用權受監督、違法必追究”的監督閉環 。

（二）有利于進一步提高行政執法質量。《條例》通過創新監督方式、強化技術賦能，推動行政執法質量實現系統性提升。在監督方式上，強調綜合運用日常監督、重點監督、專項監督等方式，形成點線面相結合、協同發力的系統性監督網絡。在信息技術支撐上，明確提升全國行政執法監督信息一體化水平，運用大數據、云計算、人工智能等對行政執法過程中存在的問題進行快速預警，實現精準、高效、實時監督。通過數字賦能，落實“讓人民群眾在每一個執法行為中都看到風清氣正、從每一項執法決定中都能感受到公平正義”的要求。

（三）有利于進一步維護企業合法權益。《條例》充分總結開展規范涉企行政執法專項行動的經驗做法，明確規定行政執法監督機構對企業和群眾反映強烈、產生重大社會影響的典型性、代表性行政執法突出問題進行重點監督。行政執法監督機構對通過涉企行政執法訴求溝通機制、政務便民服務熱線等渠道反映的執法問題線索及時進行研判，這些規定為企業合法權益筑牢法治屏障。同時，《條例》將行政裁量權基準等執法標準制度執行情況列入監督范圍，這有利于進一步統一執法裁量基準，有效解決因裁量權行使不當造成的“類案不同罰”問題，為企業健康發展提供統一、穩定、可預期的發展環境。

三、在黨的領導下推動行政執法監督與其他監督方式形成監督合力

黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。行政執法監督工作要始終堅持黨的領導。《條例》明確規定，行政執法監督工作堅持中國共產黨的領導，堅持以人民為中心，推動實現行政執法政治效果、法律效果和社會效果有機統一。行政執法監督作為統籌行政執法工作的基本方式，要把黨的領導貫徹到行政執法監督工作的全過程各方面。

黨和國家監督體系是確保黨和國家長治久安的重要機制。在黨和國家監督體系的總體框架中，我國已經形成了以黨內監督為主導，人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督等各類監督有機貫通、相互協調的權力制約和監督體系。行政執法監督屬于行政監督，是行政機關內部的層級監督制度，是聚焦下級行政機關行政執法工作開展的監督。行政執法監督應當加強與其他各類監督有機貫通、相互協調，形成監督合力。《條例》要求建立健全有關信息溝通、線索移送、結果共享等機制。一方面，總結規范涉企執法專項行動的經驗做法，加強與監察監督的貫通協同，健全信息共享和線索移送機制，按照規定程序向監察機關移送行政執法人員違反本條例規定或者涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索。另一方面，建立健全行政執法監督與政府督查、行政復議、行政訴訟等的協作機制，避免重復監督，減輕基層負擔，對于符合行政復議、行政訴訟受理條件的行政爭議，引導當事人依法申請行政復議、提起行政訴訟；對于已經進入行政復議、行政訴訟程序的行政爭議，行政執法監督機構不重復監督。

筆者相信，《條例》的實施必將成為法治政府建設的重要驅動力，其蘊含的制度創新與規范價值，將為高質量發展提供堅實的法治保障。

專家解讀二

加強行政執法監督 促進經濟社會高質量發展

王敬波 黑龍江大學教授

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近日，國務院公布《行政執法監督條例》（以下簡稱《條例》），這既是2025年3月以來黨中央部署開展的規范涉企行政執法專項行動的一項重要制度成果，更是以國家立法的形式，建立健全行政執法監督長效機制。《條例》立足我國行政執法監督實踐，對行政執法監督的性質定位、監督體制、監督范圍、監督方式等作出規定，從制度上落實黨的十八大以來黨中央、國務院關于行政執法監督工作的決策部署，將實踐中的有效做法上升為法律制度，有利于進一步鞏固規范涉企行政執法專項行動工作成果，充分發揮行政執法監督對行政執法工作的統籌協調、規范管理、指導監督、激勵保障作用，全面提升行政執法質效，對優化法治化營商環境，推進經濟社會高質量發展具有十分重要的作用。

一、《條例》是貫徹落實黨中央、國務院有關強化行政執法監督體制機制建設要求的集中體現。黨中央、國務院始終高度重視加強行政執法監督工作。習近平總書記強調，要加強省市縣鄉四級全覆蓋的行政執法協調監督工作體系建設，強化全方位、全流程監督，提高執法質量。黨的二十大和二十屆三中全會對強化行政執法監督機制和能力建設提出明確要求，黨的二十屆四中全會提出“健全規范涉企執法長效機制，防止和糾正違規異地執法、趨利性執法”。《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》《提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）》等中央文件都對強化行政執法監督體制機制建設提出明確要求。《條例》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，落實黨的二十大和二十屆三中、四中全會有關部署要求，將中央文件中有關行政執法監督政策措施轉化為法律制度，確保黨的路線方針政策和國家法律法規得到不折不扣的貫徹落實，從而厚植黨的執政基礎，鞏固黨的執政地位，保障國家長治久安和人民安居樂業。

二、《條例》是推進全國統一大市場建設、進一步優化法治化營商環境的重要舉措。2025年7月1日召開的中央財經委員會第六次會議指出，縱深推進全國統一大市場建設。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》進一步強調“堅決破除阻礙全國統一大市場建設卡點堵點。”《條例》貫徹落實黨中央、國務院關于推進全國統一大市場建設的有關部署要求，在“統一政府行為尺度”、“統一市場監管執法”等方面作出具體規定，如《條例》第9條規定，行政執法監督機構對行政執法機關貫徹落實黨中央、國務院關于行政執法工作的重大決策部署，落實行政執法各項制度，依法開展行政執法等進行監督。《條例》第14條規定，行政執法監督機構根據工作需要，綜合運用日常監督、重點監督、專項監督等方式，對行政執法工作進行全方位、全流程、常態化、長效化監督。此外，對于監督處理和法律責任等，《條例》也分章作出具體規定。只有政府依法辦事、行政執法機關嚴格執法，才能創造更加公開透明、規范有序、公平高效的法治環境。《條例》通過強化監督，可以形成對行政執法權的有效約束，確保行政執法機關嚴格規范公正文明執法，避免出現運動式執法、簡單粗暴執法、野蠻執法、過度執法、機械執法、逐利執法等不作為、亂作為問題，在統籌好有效市場和有為政府的關系上下功夫，推動形成既“放得活”又“管得住”的經濟秩序，更好激發全社會內生動力和創新活力。

三、《條例》是堅持法治為民宗旨、充分保障企業和人民群眾合法權益的生動體現。習近平總書記強調，“法治建設要為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”。《條例》第4條規定，行政執法監督工作堅持中國共產黨的領導，堅持以人民為中心。《條例》諸多規定都體現出“人民至上”的精神，如《條例》第11條有針對性地規定行政執法監督機構應當對行政執法過程中是否存在有案不立，推諉扯皮、以罰代管、違規異地執法、趨利性執法以及亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封等執法不作為、亂作為進行監督；第23條規定，行政執法監督機構根據工作需要，可以邀請人大代表、政協委員、行業代表、專家學者、新聞工作者等參加行政執法監督活動。此外，為做好與《民營經濟促進法》第53條有關內容的銜接，充分傾聽企業訴求，保障企業合法權益，《條例》第20條規定，行政執法監督機構對企業和群眾反應強烈、產生重大社會影響的典型性、代表性行政執法突出問題進行重點監督；行政執法監督機構對通過涉企行政執法訴求溝通機制等渠道反應的行政執法問題線索及時進行研判，確定重點監督事項。這些規定都充分體現出行政執法監督機構把關系人民群眾切身利益的平常事和所遇到的煩心事作為執法監督工作的方向和重點，通過加強執法監督，有效解決行政執法突出問題，防止執法擾民擾企，防止侵害群眾合法權益，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

行政執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式，是行政機關最大量最日常的活動。行政執法質量和效能的高低直接反映政府的形象，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。2025年3月規范涉企行政執法專項行動開展以來，各地區各部門認真貫徹落實黨中央、國務院部署要求，多措并舉，抓緊抓實亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封、違規異地執法和趨利性執法等行政執法突出問題糾治，企業和群眾的獲得感持續增強。《條例》將近年來行政執法監督工作特別是規范涉企行政執法專項行動的實踐經驗上升為法律制度，以制度化、規范化行政執法監督助力法治化營商環境持續優化，將持續激發經濟發展活力和動力，促進經濟社會高質量發展。

專家解讀三

出臺《行政執法監督條例》 在法治軌道上開展行政執法監督

曹鎏 中國政法大學教授

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國務院審議通過的《行政執法監督條例》（以下簡稱《條例》），是對多年來我國行政執法監督體系戰略部署深化落實的重要立法成果，標志著我國行政執法監督工作邁入法治化的新階段。作為我國黨和國家監督體系中的行政系統內部監督機制，行政執法監督是確保行政執法嚴格規范公正文明的重要防線。《條例》從體制、機制、職責、范圍、方式、處理、保障和法律責任等全要素維度夯實行政執法監督法治化的保障，必將為行政執法監督的高質量發展，進而促進行政執法質效的提升，提供強大法治引擎。

一、全面理解立法目標體系，確保行政執法監督功能的發揮

《條例》第一條開宗明義確立了涵蓋加強和規范行政執法監督工作，促進嚴格規范公正文明執法，提升依法行政水平，強化法治政府建設在內的多維立法目標體系。這一立法宗旨是對行政執法監督規律的總結以及行政執法監督功能的詮釋。在行政執法自身規范層面，《條例》著眼于通過剛性約束與內部監督，力求解決長期以來執法實踐中存在的運動式執法、選擇性執法以及不作為、亂作為等突出問題，倒逼行政執法質量實現整體躍升。在法治政府建設層面，《條例》強調權力運行的法治化，確保執法權始終在法律的框架內行使，通過執法監督權的有效行使，填補法治政府建設中的短板與弱項。在現代化治理層面，《條例》回應了中國式現代化建設對高效能治理的迫切需求，力求通過高質量的執法監督，營造穩定、公平、透明、可預期的法治化營商環境。

建立健全行政執法監督制度是黨的十八大以來黨中央全面推進依法治國的重要戰略部署。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視行政執法監督工作，先后作出一系列重要指示、批示，為構建全面完善的行政執法監督工作體系提供了根本遵循、指明了前進方向。《條例》的出臺，將黨的十八大以來關于行政執法監督的政策要求和改革成果轉化為法律規范，實現了行政執法監督從實踐探索到全要素法治化規制的歷史性跨越。這不僅是對既往實踐經驗的總結提煉，更是對未來行政執法監督工作的基本要求。通過立法形式確立行政執法監督在法治政府建設中的地位，為行政執法監督工作始終在法治軌道上行穩致遠奠定了堅實的法律基石。

二、準確把握行政執法監督的運行機理，增強行政執法監督的治理效能

行政執法監督要真正“長出牙齒”、發揮實效，必須在監督的全面性、穿透性以及剛性約束力上下功夫，并充分利用現代技術手段賦能，實現治理效能的最大化。《條例》構建了一個全方位、全流程的監督體系，其監督的全面性體現在涵蓋執法主體、執法人員、執法制度、執法程序、執法行為等全要素。監督的穿透性要求透過具體的執法行為，洞察背后的制度漏洞和機制障礙，深入剖析違法行為產生的根源，這也是將行政執法監督優勢轉化為國家治理效能的充分體現。無論是制發行政執法監督督辦函、意見書，還是通過行政執法監督決定書，均旨在從源頭上解決普遍性、系統性問題，實現“辦理一案、治理一片”的集成效果。這種剛性約束力賦予了監督機構依法監督的強制力，確保監督意見能夠真正轉化為執法機關的整改行動。

面對海量的執法數據，數智賦能是提升行政執法監督效能的必由之路。數字中國建設是推進中國式現代化、發展新質生產力的重要引擎，行政執法監督數字化建設應成為數字政府的重要組成部分。《條例》第三十七條明確提出提升全國行政執法監督信息一體化水平，運用大數據、云計算、人工智能等對行政執法過程中存在的問題進行快速預警。這意味著行政執法監督轉向“數智治理”的新模式。通過全國互聯互通的監督信息平臺，可實現對海量執法數據的實時歸集與智能分析，精準識別執法風險點，打破信息壁壘。這種技術驅動的監督模式，極大地提升了監督的精準度與時效性，推動行政執法監督從側重事后督導向全流程監督全面轉型。

此外，《條例》在彰顯監督剛性同時，又注重監督程序的完整性。《條例》第三十條規定，行政執法機關對行政執法監督機構作出的處理結果有異議的，可以向其提出并說明理由，行政執法監督機構應當及時處理。這并非削弱監督權威，而是在行政系統內部引入了程序正義的理念，有助于監督機構更全面地了解事實真相，確保監督結論的客觀、公正與準確。這種制度設計，既保障了監督的嚴肅性，又增強了監督結果的可接受性。

三、強化行政執法監督的工作要求，彰顯其獨特優勢

黨和國家監督體系是確保黨和國家長治久安的重要機制，行政執法監督作為該體系的重要組成部分，具有獨特的運行場域和功能優勢。《條例》第四條確立了“預防與糾錯并重”的原則，這是行政執法監督的顯著特征。行政執法監督強調關口前移，注重源頭治理。通過對行政執法體制改革、行政執法主體資格管理、行政裁量權基準落實等情況的監督，行政執法監督能夠在違法行為發生之前構建起一道堅固的防線。這種“治未病”的監督模式，能夠以最小的行政成本避免行政爭議的發生，保護公民、法人和其他組織的合法權益不受非法侵害。

行政執法監督的獨特優勢，還體現在其作為行政系統內部監督的定位上。依據憲法，上級人民政府對下級人民政府、本級人民政府對所屬部門具有領導權和監督權。行政執法監督正是行政層級監督的制度化表達。相比于外部監督，這種內部監督具有信息獲取更直接、專業性更強、效率更高的特點。行政執法監督機構身處行政系統內部，熟悉行政管理的運作規律和業務流程，能夠更準確地把握執法中的難點和痛點，提出的監督建議往往更具操作性和針對性。同時，內部監督能夠通過行政命令、考核評價、責任追究等行政手段，迅速調動行政資源進行整改，具有極強的執行力。正是依靠《條例》賦予的行政命令、責任追究等剛性手段，確保行政機關能夠將“刀刃向內、勇于自我革命”的政治要求轉化為制度行動，不斷提升行政執法的質量和依法行政水平。

四、堅持系統思維，注重解決與相關監督機制的協同銜接問題

法治政府建設是一個系統工程。行政執法監督的高質效發展，還需從整體主義系統觀出發，妥善處理好與其他監督機制的銜接關系，進而形成監督合力。《條例》第三十三條專門就行政執法監督與監察監督、政府督查、行政復議、行政訴訟等機制的銜接作出了規定，體現了協同聯動。在處理與行政復議、行政訴訟的關系時，必須明確各自的功能定位。行政復議和行政訴訟側重于個案救濟，而行政執法監督則更側重于對執法活動的宏觀管理和綜合糾偏。對于已進入復議或訴訟程序的案件，行政執法監督應避免重復監督。同時，應建立信息共享和結果互認機制，行政執法監督機構可以從復議和訴訟反映出的共性問題中，查找制度漏洞，轉化為專項監督線索，推動行政執法機關舉一反三，從源頭上減少類似爭議的發生。

協同聯動的核心在于整合資源、形成合力。行政執法監督應當主動加強與紀檢監察監督的貫通協同。行政執法監督主要聚焦于“事”的合法性與合理性，而紀檢監察監督則聚焦于“人”的廉潔性與職務行為。執法亂象背后往往隱藏著作風問題甚至腐敗問題。因此，建立線索移送機制至關重要，將行政執法人員違反條例規定或者涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索按程序向監察機關移送，形成“對事監督”與“對人監督”的無縫銜接。同時，要注重與社會監督的互動，對通過涉企行政執法訴求溝通機制、政務服務便民熱線等渠道反映的行政執法問題線索及時進行研判，確定重點監督事項。只有構建起左右協同、上下貫通、內外聯動的監督大格局，才能真正釋放《條例》的制度紅利，確保行政執法活動始終在法治軌道上運行，為推進政府治理體系和治理能力現代化提供堅實的法治保障。

來源｜司法部（ID：sfb_sifabu）法治日報

編輯｜宋勝男 季天 岳錸