國常會：2600多處自然保護區有法可依，與國家公園法銜接

21世紀經濟報道記者盧陶然、李德尚玉 北京報道

還記得86版《西游記》“你挑著擔，我牽著馬”的場景嗎？唐僧師徒四人行走的瀑布仙境，正是取景自九寨溝國家級自然保護區的珍珠灘瀑布。

實際上，據國家林草局數據，我國有2694處自然保護區，面積近1.5億公頃。這些承載著人們記憶的“仙境”，其生態保護與綠色發展越來越被重視。

近日，國務院常務會議審議通過《中華人民共和國自然保護區條例（修訂草案）》（以下簡稱《條例》）。會議指出，修訂自然保護區條例，做好與國家公園法等法律法規的協調銜接，將為高質量推進自然保護區建設提供有力法治保障。在確保生態得到保護的前提下提升公共服務功能，構建政府主導、多方參與、社會共享的機制，實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一。

就在修訂草案通過前，1月1日《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱“國家公園法”）正式實施。國家林草局自然保護地管理司司長袁繼明表示，《條例》與國家公園法共同搭建起自然保護地法律體系的“四梁八柱”。《條例》的修訂是自然保護地領域一次承上啟下的關鍵立法，是推動自然保護區實現規范化、標準化、科學化管理的法治保障。

然而，無論是國家公園還是自然保護區等其他類型自然保護地的保護問題，資金缺乏一直是長期以來存在的難題。中國人民銀行已牽頭制定《生物多樣性金融目錄（試用稿）》，為自然保護地的建設引入金融“活水”。

我國自然保護地按保護強度等指標分為三大類（根據《自然保護地分類分級》國標）：國家公園、自然保護區、自然公園。

國常會強調，“做好與國家公園法等法律法規的協調銜接，將為高質量推進自然保護區建設提供有力法治保障。”

要理解此次修訂的價值，需要先明確自然保護區在保護地體系中的定位。中辦、國辦印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，明確了我國自然保護地以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的體系。

其中，國家公園是核心骨干，保護最嚴格；自然保護區是重要成員，聚焦特定保護對象；各類自然公園則構成龐大分支，涵蓋風景名勝區、森林公園等。這2694處自然保護區，保護著珍稀瀕危物種和重要生態系統。這些“綠色瑰寶”的管理需要更完善的法律支撐。目前我國自然保護地體系正在加速構建：

2026年1月1日，國家公園法正式施行，對國家公園的布局和設立、保護和管理、參與和共享、保障和監督等作了全面規定；本次《條例》的修訂，則從國家層面以行政法規形式全面系統重構自然保護區的建設、保護和管理制度。

那么，《條例》是如何與國家公園法進行協調銜接的？首都經濟貿易大學法學院教授、環境與經濟法治研究中心主任高桂林對21世紀經濟報道記者表示，在體系定位上，國家公園法為上位法，《條例》為下位法，后者不得與前者相抵觸。自然保護區可根據生態價值提升為國家公園，國家公園范圍內不再保留其他類型自然保護區。

高桂林指出，《條例》的修訂有多項重要突破。首先在管控分區統一上，《條例》將自然保護區原“核心區—緩沖區—實驗區”調整為“核心保護區+一般保護區”，與國家公園法第21條規定的分區模式完全一致。這消除了保護標準差異，實現“同一生態功能、同一管控要求”；還簡化了管理流程，提高保護效率，降低執法成本；此外，也為自然保護區與國家公園的整合優化創造條件。

國常會指出，“要堅持生態保護第一、統籌保護和發展，按照自然生態系統特性和內在規律，對自然保護區實行整體保護、系統修復、綜合治理。”

自然保護區的保護措施也對標國家公園法，迎來嚴格升級。高桂林表示，《條例》強化核心保護區“禁止一切開發建設活動”的剛性約束，堅持“山水林田湖草沙一體化保護”原則。

“《條例》首次將生態保護置于絕對優先位置，明確所有發展活動必須以生態保護為前提，突破原條例‘保護與利用相結合’的平衡表述，強化底線思維與剛性約束。”高桂林對記者介紹。

整體保護、系統修復、綜合治理則是“三位一體”的思路，高桂林指出，整體保護是指打破行政邊界與要素分割，保護生態系統的原真性、完整性、連通性，解決碎片化保護導致的生態功能退化問題；系統修復則采用山水林田湖草沙一體化修復技術，恢復生態系統自我調節能力。

綜合治理是指統籌生態、經濟、社會、文化等多元目標，構建政府主導、多方參與、社會共享機制。高桂林介紹，《條例》嚴禁圍填海、房地產高爾夫球場等破壞性開發，引導生態友好型產業發展，推動綠色低碳轉型。

國常會要求，在確保生態得到保護的前提下提升公共服務功能，構建政府主導、多方參與、社會共享的機制，實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一。

在《條例》要求下，自然保護區的發展理念也迎來轉型。高桂林對記者解釋稱，自然保護區的公共服務功能將拓展，在確保生態保護前提下，允許一般控制區開展科普教育、生態旅游等活動，提升自然保護區的生態服務價值。

要實現生態保護、綠色發展、民生改善相統一，目前已有哪些商業模式？北京綠色金融與可持續發展研究院副院長白韞雯對21世紀經濟報道記者介紹了三種模式，其中“特許經營+社區共建”模式是目前解決保護與發展矛盾最有效的路徑之一。

在保護區的一般控制區內，政府可以通過特許經營權公開競價，引入專業企業開展適度的生態旅游、自然教育或科普研學。關鍵在于設計利益聯結機制，要求企業必須聘請當地居民作為巡護員、向導，或采購社區農產品。

其次是“生態產品價值交易”模式。白韞雯表示，對于保護區內難以直接開發的生態資源，可以通過權益交易實現價值，最典型的是碳匯交易和水權交易。

最后是“兩山合作社”資源整合模式。白韞雯介紹，針對保護區周邊分散、碎片化的自然資源，可以由平臺公司將這些資源從農戶手中集中收儲，進行專業化整合和提質改造，再租給市場主體進行規模化經營，農戶可以獲得租金、分紅和務工收入。

事實上，無論是國家公園還是自然保護區等其他類型自然保護地的保護問題，資金缺乏一直是長期以來存在的難題。“例如，我國國家公園建設目前主要依賴財政資金投入，社會資金參與的范圍和力度不足，金融機構在支持國家公園建設方面的作用尚未充分發揮。”白韞雯在接受21世紀經濟報道采訪時表示。

要改變過去過度依賴財政投入的局面，白韞雯認為綠色金融需要建立“財政+金融”的風險分擔與激勵機制，解決“不敢投”的問題。

白韞雯對記者介紹，自然保護區項目往往具有公益性強、投資周期長、回報率偏低的特點。金融機構介入的前提是商業可持續。“建議利用財政資金作為擔保基金，通過財政貼息、綠色擔保、風險補償等政策工具，降低社會資本的風險敞口。”

例如，可以設立自然保護地綠色發展基金，由政府出資引導，吸引保險資金、產業基金等長期資本進入，通過混合融資模式支持保護區內的基礎設施和生態修復項目。

此外，需要創新基于“生態資產”的金融產品，解決“無抵押”的問題。

白韞雯表示，傳統信貸依賴固定資產抵押，而保護區內的資產多為生態資源。

“中國人民銀行已牽頭制定《生物多樣性金融目錄（試用稿）》并在部分地區啟動試用。”白韞雯表示，該目錄構建了‘目錄列示+原則引導+負面約束’的立體化標準體系，金融機構應以此為契機，重點關注目錄中明確的可持續林業、生態農業等領域，探索生態權益抵質押融資。

例如，基于生態系統生產總值（GEP）核算，將保護區內的特許經營權、林業碳匯收益權、景區門票收費權、生態補償收益權等轉化為合格的抵質押品。同時，大力推廣綠色債券（如生物多樣性保護債券）和綠色保險（如野生動物致害責任險、生態修復險），豐富融資工具箱。

白韞雯對記者強調，金融機構在介入保護區項目時，必須守住“不破壞生物多樣性”的底線。“目前我們正在探索構建‘生物多樣性重點區域圖’，通過衛星遙感數據清晰劃定生物多樣性重點區域、可以幫助金融機構進行活動位置識別。”通過這樣一種管控流程，不僅能引導資金投向正確的方向，更能有效規避因破壞生物多樣性而引發的物理風險和轉型風險。

此外，金融資本往往因信息不對稱而難以識別優質項目。白韞雯建議，應建立“白名單”式的項目庫機制，解決“投向誰”的問題。