激活“十五五”工業領域有效投資新動能

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）將建設現代化產業體系作為首要任務。工業領域有效投資是銜接科技創新與產業落地的核心紐帶，既是優化工業供給結構、推動產業能級躍升的關鍵抓手，亦是構建現代化產業體系的物質基礎與動力源泉，必須要形成“投資賦能產業升級、產業升級牽引投資方向”的良性循環。面向“十五五”，系統厘清工業領域有效投資的核心內涵，精準破解投資領域突出矛盾，科學明確重點投資方向，對推動現代化產業體系建設提質增效、實現經濟高質量發展具有重要戰略意義。

圖/中經視覺

擴大工業領域有效投資的重大意義

工業領域有效投資并非簡單的規模擴張，而是以市場需求為導向、以質量效益為核心、以產業升級為目標，能夠實現經濟回報、社會價值與安全保障相統一的資本形成過程。在“十五五”現代化產業體系建設的關鍵階段，擴大工業領域有效投資既是應對當前經濟下行壓力、穩定宏觀經濟大盤的現實選擇，更是筑牢長遠發展根基、培育新質生產力的戰略舉措。

一是穩增長調結構的關鍵支撐。當前我國經濟仍面臨需求不足、產能過剩的階段性壓力，工業投資占固定資產投資比重約30%至35%，其穩定增長對穩住經濟大盤具有“牽一發而動全身”的關鍵作用。同時，通過有效投資引導資源向高技術產業、新興產業集聚，推動傳統產業轉型升級，能夠持續優化產業結構，為高質量發展筑牢基礎。2025年1月至11月，工業投資同比增長4%，是穩增長的核心力量。

二是暢通產業循環的基礎保障。馬克思資本循環理論表明，產業資本的循環周轉離不開投資的持續接續。擴大工業有效投資能夠引導生產要素向高效能產業、優質企業匯聚，打通產業鏈供應鏈堵點斷點，構建“投資—生產—就業—收入—消費”的良性循環，推動產業體系內部循環暢通與內外循環高效聯動。

三是培育新質生產力的核心抓手。新質生產力以科技創新為主導，而工業有效投資是科技創新成果轉化為現實生產力的關鍵載體。通過加大對原始創新、關鍵核心技術攻關的投資支持，能夠推動技術創新與產業實踐深度融合，培育壯大新興支柱產業，前瞻布局未來產業，為現代化產業體系注入新質生產力動能。

四是統籌發展和安全的重要手段。當前全球產業鏈供應鏈重構加速，美國等西方國家實施技術封鎖與貿易打壓，我國產業安全面臨嚴峻挑戰。擴大工業有效投資，聚焦關鍵技術瓶頸突破，提升關鍵零部件、基礎材料自主可控能力，能夠增強產業體系抗風險能力，筑牢國家產業安全屏障。

工業投資存在的現實問題

近年來，在大規模設備更新、技術改造再貸款等政策精準賦能下，我國工業投資總體呈現穩定增長態勢，投資結構持續優化，為現代化產業體系建設奠定堅實基礎。但投資效益下降、重大項目接續不足等突出問題日益顯現。

一是工業投資效率呈波動式下降。從增量資本產出率（ICOR）指標看，2006年至2011年，工業經濟處于規模快速擴張階段，投資效率處于較高水平。2012年至2017年，我國經濟進入三期疊加階段，投資效率明顯下降。2018年至2024年，供給側結構性改革成效逐步顯現，這一指標有所回落，工業投資效率較上階段有所回升，但較“十一五”時期已有大幅下降。

二是重大項目開工數量有所減少。重大項目單個體量大，對工業投資增長拉動作用突出，但近兩年出現接續不足的問題。2024年全年和2025年一季度，全國工業新開工項目數均有所增長，但計劃總投資額卻是負增長，反映出重大項目相對減少的結構性矛盾。

三是企業設備更新后勁不足。2025年1月至11月，工業企業營業收入利潤率僅有5.3%，處于近年較低水平，盈利能力較弱，企業尤其是中小企業設備更新意愿不足。此外，企業設備購進后，為了與原有生產執行系統、管理系統兼容，需要停機調試，部分設備停機調試時間長，可能會影響到正常的生產運營，成為制約設備更新和技術改造的關鍵“堵點”。

工業投資面臨的風險挑戰

當前，外部環境復雜嚴峻，企業經營壓力攀升、市場預期偏弱，或對工業投資保持長期穩定向好造成影響，具體表現在以下三個方面。

一是外部環境復雜嚴峻，企業經營壓力加大。貿易與技術封鎖加劇，顯著推高企業投資風險溢價，疊加供需不匹配，企業盈利空間收縮、投資能力下降。2025年1月至11月，規模以上工業企業每百元營業收入中的成本達到85.5元，處于2016年以來歷史同期最高；規模以上工業企業應收賬款平均回收期達到70.4天，處于較高水平，資金流動性趨緊。中小企業“保生存”壓力突出，設備更新、技術改造等選擇性投資被延后或取消。

二是工業品價格持續低迷，市場預期偏弱。2025年11月，全國工業生產者出廠價格（PPI）同比下降2.2%。其中，生產資料價格同比下降2.4%，生活資料價格同比下降1.5%。在制造業31個大類中，有25個行業PPI同比下降，化學纖維制造業（-7.8%）、石油/煤炭及其他燃料加工業（-7.2%）、非金屬礦物制品業（-6.4%）、化學原料及化學制品制造業（-5.2%）等行業PPI同比降幅較大。

三是債務約束持續強化，政策實施空間收窄。與二十國集團主要國家相比，我國政府負債率已處于較高水平，土地財政融資模式難以為繼，地方政府債務約束明顯增強。重債地區為防范化解債務風險，不得不壓縮投資規模，尤其是非剛性投資支出，對工業投資項目的資金保障能力下降，政策支持的可持續性面臨挑戰。

擴大工業有效投資的重點任務與實施路徑

“十五五”時期，擴大工業有效投資需堅持問題導向與目標導向相統一，聚焦產業升級方向，優化投資結構，激發主體活力，完善政策協同，推動投資精準對接現代化產業體系建設需求，構建“精準投放、效益優先、活力充沛、風險可控”的投資長效機制。

首先，聚焦重點領域，實施“四個聚焦”投資攻堅。

一是聚焦高技術突破，構建精準化創新投資體系。圍繞國家戰略急需的關鍵核心技術領域，實施全鏈條攻關投資計劃，支持企業聯合科研機構建設創新平臺，開展產學研協同攻關。優化高新技術企業認定管理體系，建立“基礎認定+動態評估+分類分級”機制，強化研發投入強度、科技成果轉化效率、核心技術自主可控性等核心指標權重，清理“偽高新”企業；在此基礎上構建梯度化政策支持體系，對聚焦關鍵核心技術攻關的高新技術企業，優化研發費用加計扣除政策，結合攻關任務強度實施差異化補助，同時通過政府產業引導基金、創新券等工具，引導社會資本精準參與創新鏈各環節。推動人工智能與制造業深度融合，全面實施“人工智能+”行動，加大智能裝備與系統投資，培育智能化生產新業態。

二是聚焦傳統產業升級，實施全鏈條技改賦能行動。以大規模設備更新為核心抓手，建立動態調整的工業領域設備更新支持目錄，結合產業轉型需求拓展支持范圍，重點覆蓋節能降碳、數字化改造、安全升級等關鍵方向。構建“中央引導+地方配套+市場參與”的資金保障體系，優化稅收激勵政策，按技改項目的技術含量、能效提升幅度等實行分級稅收抵免，降低企業轉型成本。建立傳統產業技改診斷服務機制，組建專家團隊開展精準對接，挖掘潛在投資項目，同時嚴格落實產能置換、能耗雙控等要求，堅決遏制低端過剩產能擴張。

三是聚焦新興支柱產業培育，打造多元化增長極投資格局。落實《建議》關于“著力打造新興支柱產業”的部署，重點圍繞新型儲能、生物制造、低空經濟等前沿領域，建設產業化示范基地與創新聯合體，推動技術成果快速規模化應用。依托優勢產業集群，實施產業鏈強鏈補鏈投資計劃，加大關鍵零部件、高端材料、專用設備等薄弱環節投資，提升產業協同配套能力。建立未來產業培育投資機制，整合創新資源設立未來產業引導基金，支持建設未來產業創新試驗區，聚焦量子科技、氫能等前沿方向開展前瞻布局，通過“研發補助+中試扶持+產業化獎勵”全周期支持，引導社會資本參與未來技術研發與成果轉化。

四是聚焦消費需求適配，拓展品質化民生導向投資。圍繞數字消費、綠色消費、健康消費等新型需求，加大智能終端、綠色家電、健康裝備等產品的研發與產能投資，推動產品供給向高端化、個性化、智能化升級。實施消費品質量提升投資計劃，支持企業建設質量檢測中心、開展品牌培育工程，提升產品附加值與市場競爭力。完善城鄉消費基礎設施投資，重點建設智慧物流網絡、冷鏈倉儲體系，推動優質供給向農村市場延伸；支持縣域產業園區升級改造，培育特色消費品產業集群，激活縣域投資與消費潛力。

其次，激發主體活力，抓好“四個關鍵”培育行動。

一是激活民間投資活力。破除市場準入壁壘，在高技術制造、新興產業等領域推出一批面向民間資本的重大項目，完善民營企業參與重大項目的長效機制。發展供應鏈金融，推動應付賬款票據化，依托上海票據交易所供應鏈平臺，支持制造業企業開具商業匯票替代應付賬款，緩解民營企業資金壓力。建立民間投資項目跟蹤服務機制，及時解決項目落地中的堵點問題。

二是強化企業創新主體地位。支持大型企業牽頭組建創新聯合體，更多承擔國家科技攻關任務，促進產業鏈上下游融通創新。統籌國家戰略科技力量建設，增強體系化攻關能力，培育壯大科技領軍企業，支持高新技術企業和科技型中小企業發展。一體推進教育科技人才發展，圍繞科技創新和產業發展需求協同育人，暢通高校、科研院所、企業人才交流通道，解決企業設備更新和技術改造中的復合型人才缺口問題。

三是紓解出口企業困境。建立關稅受困企業清單，動態跟蹤美西方關稅及貿易政策變化，對清單內企業實施精準幫扶。引導金融機構創新應收賬款質押貸款、出口信用保險保單融資等產品，拓寬企業融資渠道。支持企業開拓共建“一帶一路”國家、拉美國家等新興市場，加大海外營銷網絡和生產基地投資，降低對單一市場的依賴。

四是夯實要素保障支撐。建立工業投資項目全生命周期跟蹤管理制度，開展企業、行業、區域層面的診斷服務，科學謀劃一批具有帶動示范效應的重大工程項目。完善“人地錢”掛鉤政策，推動土地指標和中央及省級補助資金向人口流入、產業集聚的區域傾斜，保障重點投資項目用地需求。支持以工業園區、產業集群為載體整體部署設備更新，由地方政府或國有平臺統一負責項目梳理、實施和資金撥付，提高政策執行效率。

最后，強化風險防控，筑牢“三道防線”安全保障。

一是筑牢決策約束防線。實行政府重大工業投資項目決策聽證和公示制度，實施重大投資決策失誤行政問責制度。完善政府投資負面清單管理制度，擴大禁止和限制投資目錄范圍，壓縮華而不實和非緊迫性項目。在重債地區考核指標體系中，降低國內生產總值（GDP）、投資等指標權重，加大投資效益、防風化債指標權重，引導地方政府樹立正確投資導向。

二是筑牢產業健康發展防線。嚴格執行產能置換、能耗雙控等政策，嚴控低端低效產能項目上馬。建立行業產能利用率監測預警機制，對產能利用率偏低的行業實施投資合理調控，引導企業有序退出低效產能。出臺淘汰設備處理具體規定，明確回收、拆解、再利用等環節的責任主體和標準規范，防止淘汰設備違規流入市場，維護市場公平競爭秩序。

三是筑牢外部風險防線。加強對全球貿易和技術政策的跟蹤研判，建立外部風險預警機制，及時發布風險提示和應對指南。推動建立產業鏈供應鏈安全保障體系，加大關鍵零部件、基礎材料等儲備投資，提升產業鏈抗沖擊能力。積極參與全球經濟治理，推動多邊貿易體制改革，反對貿易保護主義，為企業投資營造穩定的外部環境。

（中國電子信息產業發展研究院規劃研究所副所長 李楊）