構(gòu)建適配高質(zhì)量發(fā)展的政府債務(wù)管理長效機制

構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長效機制是保障“十五五”時期經(jīng)濟穩(wěn)定、金融安全和推動高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，對于維護國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定具有深遠(yuǎn)意義，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)中不可或缺的一環(huán)。地方政府債務(wù)作為助力我國更加積極的財政政策提質(zhì)增效和保障財政可持續(xù)性的有力工具，本文建議通過開展收益核算、引入市場定價機制、推動地方財政可持續(xù)、發(fā)揮地方債務(wù)管理積極性等措施，更好地平衡風(fēng)險與收益、創(chuàng)新與規(guī)范、效率與公平，為高質(zhì)量發(fā)展增添新動力、釋放新活力。

開展地方債投資項目收益核算

聚焦高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)資金精準(zhǔn)投資。在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展背景下，地方專項債作為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，在促進(jìn)社會發(fā)展、改善民生福祉方面發(fā)揮著重要作用。債務(wù)資金多用于調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、增后勁的重點項目上，提高基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的配套程度，營造有利于高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境。從發(fā)行規(guī)模來看，截至2025年11月底，全國已發(fā)行新增地方政府專項債券4.45萬億元。從投向領(lǐng)域看，地方政府債券主要投向公益性基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、保障性住房、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)等領(lǐng)域。地方專項債券落實到實體政府投資項目，擴大專項債券用作項目資本金范圍，在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，并做好專項債券項目融資收益平衡，具體投資項目及其收益來源如表1。

保障項目有效收益，拓展收益核算體系。隨著政策不斷完善，地方債支持領(lǐng)域持續(xù)擴圍，從傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施擴展到新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目乃至政府投資基金等新領(lǐng)域。收益來源也日益多元化，從傳統(tǒng)的通行費、租金、經(jīng)營收入等擴展到投資回報、數(shù)據(jù)價值化、生態(tài)補償?shù)刃滦褪找鎭碓础５珜ｍ梻暮诵囊笫冀K是“項目收益自平衡”，即項目必須能夠產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?，且這些收入必須能夠完全覆蓋債券的本金和利息，所有領(lǐng)域項目都需遵循這一根本原則。

開展地方債投資項目收益核算，旨在通過對項目經(jīng)營性收入、成本結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)金流回收能力進(jìn)行系統(tǒng)測算，全面評估項目的真實收益水平和償債保障能力。同時，不同領(lǐng)域?qū)ｍ梻椖康氖找嫣攸c各異，需要因地制宜、因項目制宜設(shè)計收益模式，確保項目收益自平衡。鑒于地方債投資項目通常具有公益屬性或準(zhǔn)公益屬性，且項目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、回報周期慢，政府需要建立完善的收益核算體系。

首先，在項目篩選階段，明確投資項目能夠產(chǎn)生一定收益。其次，確定項目產(chǎn)生的收入是否能合理地成為償還來源。最后，確定項目收益是否能夠足額覆蓋債券融資本息。此外，在核算基礎(chǔ)上，建議強化項目運營管理、優(yōu)化經(jīng)營模式、拓寬收益來源，推動項目實現(xiàn)可持續(xù)現(xiàn)金流，提高專項債自償能力與財政資金使用效率，將部分公共建設(shè)與長期經(jīng)營性回報結(jié)合，將“輸血式財政依賴模式”逐步轉(zhuǎn)為“自身造血模式”，有效緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險、提升政府投資的整體效益。

夯實上級監(jiān)管與市場約束的雙支柱

聚焦債務(wù)發(fā)行利率，實施差異定價機制。實施發(fā)行市場利率差別定價機制，以充分揭示風(fēng)險差異，體現(xiàn)在兩個方面。一方面，根據(jù)項目收益穩(wěn)定性、現(xiàn)金流覆蓋能力、建設(shè)運營不確定性等風(fēng)險因素，進(jìn)行差異化利率定價。地方債投資的項目存在較大的差異，在項目投資前對項目性質(zhì)進(jìn)行識別，風(fēng)險低的項目以較低利率發(fā)行，風(fēng)險高的項目在市場中體現(xiàn)更高的風(fēng)險溢價，從而使融資成本與項目質(zhì)量相匹配，更有利于項目的風(fēng)險鑒別。通過這一機制，可引導(dǎo)資金更加青睞優(yōu)質(zhì)項目，強化市場約束，避免盲目舉債，提高地方債資金配置效率和整體風(fēng)險防控能力。

另一方面，依據(jù)地方財政實力、債務(wù)負(fù)擔(dān)、項目質(zhì)量等因素，設(shè)置不同的發(fā)行利率，將不同主體的風(fēng)險水平真實體現(xiàn)在融資成本中。由于各地資源狀況差異很大，各地債務(wù)形成的資產(chǎn)質(zhì)量也不盡相同，所以處理地方債存量必須堅持“一地一策、一債一策”，通過對地方債發(fā)行市場利率的差異的方式，對不同的地區(qū)設(shè)計適配該地地方債投資的項目，以更好的應(yīng)對風(fēng)險。具體而言，經(jīng)濟實力強的地區(qū)利差維持在低位，如上海、北京、浙江等地，而部分經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方債發(fā)行利差則應(yīng)處于高位。由此，實施地區(qū)差異化定價，促使市場有效識別和定價風(fēng)險，從而強化預(yù)算約束，引導(dǎo)資金流向優(yōu)質(zhì)項目和治理能力較強地區(qū)，提升地方債發(fā)行和資金配置的規(guī)范性與效率。

鼓勵項目定價市場化，完善定價約束機制。當(dāng)前我國地方融資平臺所依托的公用事業(yè)定價也普遍處于相對偏低水平、滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展水平和居民改善需求，這一現(xiàn)狀在一定程度上扭曲了資源配置效率，也制約了融資平臺的可持續(xù)發(fā)展。同時，政府對公用事業(yè)價格給予補貼之后造成低價，致使居民消費增加，從而進(jìn)一步推動補貼增加，會形成惡性循環(huán)，對地方債務(wù)資金管理不利。加之，當(dāng)前物價水平持續(xù)偏低，通過適度調(diào)整價格起到刺激經(jīng)濟發(fā)展的效果，為項目定價提供了很好的改革窗口期。

為應(yīng)對公用事業(yè)定價的市場約束機制缺位的問題，首先，應(yīng)理順城市公用事業(yè)定價機制，更多引入市場化定價方式，如階梯定價、依據(jù)用戶負(fù)擔(dān)能力定價等，讓公用事業(yè)價格既能反映成本與價值，又能兼顧社會公平。通過明確市場化、可持續(xù)的轉(zhuǎn)型方向，推動地方融資平臺從傳統(tǒng)的“政府依賴型”向“市場運作型”轉(zhuǎn)變，提升其自身盈利能力與市場競爭力，進(jìn)而更好地助力城市高質(zhì)量發(fā)展。其次，理順價格機制、提升服務(wù)水平，不斷滿足人民群眾對美好生活的追求，使公用事業(yè)發(fā)展總體上與社會經(jīng)濟、人民需求相適應(yīng)。同時實現(xiàn)對收入較高人群的差別化調(diào)節(jié)、提供差異化服務(wù)，豐富公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的層次。

推動地方政府財政可持續(xù)性

穩(wěn)定推動經(jīng)濟發(fā)展，堅持發(fā)展中化債。第一，堅持“在發(fā)展中化債”的基本思路。著力拉長債務(wù)期限、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動，以更好地促進(jìn)債務(wù)在經(jīng)濟發(fā)展中逐步化解；通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化與工具創(chuàng)新，使其成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的合規(guī)制度性貢獻(xiàn)，而不是潛在風(fēng)險源。第二，地方政府持續(xù)推進(jìn)化債，加速脫虛向?qū)崳嶓w經(jīng)濟發(fā)展。增加受監(jiān)管的地方發(fā)債進(jìn)入新的投資項目，同時通過地方政府債券績效管理，實現(xiàn)“融資”與“績效”的精準(zhǔn)匹配；優(yōu)化地方專項債務(wù)適用范圍和投向領(lǐng)域，提升債務(wù)資金使用效率，注重降低債務(wù)成本，為項目投入使用的效果提供保障，奠定項目收益促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。第三，按照債務(wù)形成的資產(chǎn)性質(zhì)進(jìn)行分類，對于市場屬性較強具有現(xiàn)金流的項目、無現(xiàn)金流的公益項目，重視債務(wù)重組的化債方式，實施相應(yīng)的措施將其風(fēng)險予以化解。同時，加強再融資債券投后管理，健全償債保障機制，防止形成后續(xù)風(fēng)險。依據(jù)債務(wù)產(chǎn)生的性質(zhì)以及各地資產(chǎn)資源狀況，靈活選擇化債的技術(shù)手段，實行分類治理，選擇資產(chǎn)出售、資產(chǎn)置換、股權(quán)轉(zhuǎn)換、資產(chǎn)證券化等方式消化存量債務(wù)。在促進(jìn)經(jīng)濟良性循環(huán)發(fā)展的前提下，統(tǒng)籌化債與經(jīng)濟增長，防止化債對地方經(jīng)濟產(chǎn)生不良影響，實現(xiàn)“在發(fā)展中化債，債務(wù)促發(fā)展，發(fā)展化債務(wù)”，激發(fā)地方財政積極性與可持續(xù)發(fā)展動能。

增強地方自主財力，減少債務(wù)融資壓力。第一，夯實地方稅制體系，著力培育穩(wěn)定性、成長性的地方主體稅種。構(gòu)建穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅收體系是理順中央與地方財政關(guān)系，建設(shè)現(xiàn)代財政制度體系的核心支撐。深化財稅體制改革，增強地方財政自主能力，一方面，要穩(wěn)步推進(jìn)消費稅征收環(huán)節(jié)后移，穩(wěn)定下劃地方，把屬地收入由賣方轄區(qū)轉(zhuǎn)換為買方轄區(qū)，強化消費稅的特殊調(diào)節(jié)作用；另一方面，同步推進(jìn)風(fēng)光資源稅等地方稅種的授權(quán)立法，擴大差異化稅制的地方試點權(quán)限，以激發(fā)地方財政主動性。第二，更新傳統(tǒng)稅制適配性，修補結(jié)構(gòu)性空缺。適時推出新稅種或稅目，回應(yīng)消費結(jié)構(gòu)和公共治理目標(biāo)的新變化，研究增設(shè)里程消費稅、風(fēng)光資源稅，適應(yīng)性提高成品油消費稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。系統(tǒng)推進(jìn)新業(yè)態(tài)稅收體系建設(shè)，既要構(gòu)建適應(yīng)新業(yè)態(tài)經(jīng)濟形態(tài)特征的新稅種，又要對傳統(tǒng)稅制進(jìn)行適應(yīng)性更新，實現(xiàn)稅制“增量創(chuàng)新”與“存量優(yōu)化”并舉。第三，持續(xù)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，加強中央事權(quán)和支出責(zé)任。近年來，隨著更加積極的財政政策的實施，政府法定債務(wù)規(guī)模增長較快，出現(xiàn)國債占比較低、地方債占比高，以及一般債占比低、專項債占比高的地方現(xiàn)狀，政府債務(wù)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。通過進(jìn)一步處理好國債與地方債、地方債當(dāng)中的一般債與專項債、地方債中再融資債券的比重等比例關(guān)系，適度調(diào)高國債支出和一般債支出占比，進(jìn)一步加強中央事權(quán)和支出責(zé)任。

有效發(fā)揮地方債務(wù)管理積極性

完善“自審自發(fā)”改革，規(guī)范債務(wù)項目管理。地方政府債務(wù)“自審自發(fā)”改革賦予地方更多的靈活性和自主性，有效加快債券資金發(fā)行使用進(jìn)度和提高配置效率，但仍存在投資項目儲備遴選亟待精細(xì)化、全流程監(jiān)管難度加大等問題。一方面，應(yīng)該加強對市縣遴選工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和抽查，鼓勵各省因地制宜探索可復(fù)制可推廣的相關(guān)經(jīng)驗，在“自審自發(fā)”模式中要完善省級內(nèi)部審核機制，對項目實施方案進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。在發(fā)行環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)應(yīng)推進(jìn)穿透式監(jiān)管，依托專戶管理、信息化系統(tǒng)以及跨部門數(shù)據(jù)對接，實時掌握項目進(jìn)度和資金使用成效。另一方面，監(jiān)督各地政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單與正面清單，對擬申請專項債的項目進(jìn)行深入的可行性研究與經(jīng)濟收益測算。在項目儲備庫中進(jìn)行分層分級管理，定期更新、動態(tài)監(jiān)測，確保項目質(zhì)量與合規(guī)性。

賦能政府引導(dǎo)基金，引領(lǐng)地方經(jīng)濟發(fā)展。為更好引領(lǐng)社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，建議將部分專項債資金投入政府引導(dǎo)基金。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，所需投資的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)存在競爭風(fēng)險大、上下游投資產(chǎn)業(yè)鏈長、資金規(guī)模大的情況。在這方面專項債資金在期限、資金規(guī)模等方面都具有一定優(yōu)勢，通過發(fā)揮好“專項債+政府投資引導(dǎo)基金”的“一加一大于二”的機制創(chuàng)新作用，撬動更多社會資本加持，解決社會資金自身投資顧慮較多的問題，賦予地方“投資于人”的財力底氣，解決教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的后顧之憂，以更好的幫助地方經(jīng)濟發(fā)展，從而有利于穩(wěn)定居民預(yù)期，提振消費意愿，建設(shè)強大國內(nèi)市場。

黨的二十屆四中全會審議通過的“十五五”規(guī)劃建議提出，加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理長效機制。未來，隨著政府債務(wù)管理長效機制的不斷優(yōu)化以及全生命周期管理的逐步加強，政府債務(wù)將在統(tǒng)籌發(fā)展和安全、支持經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮更加重要的作用。

本文獲得國家社科基金“推進(jìn)共同富裕的數(shù)字財稅治理研究”（22VRC121）項目資助。

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授 白彥鋒；本文第二作者為中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院 尹俊燁