破解"誰保護誰吃虧"難題！跨省生態補償新機制背后他在建言

編者按：

春和景明時，全國兩會這場“春天的盛會”即將啟幕。基于調研和思考，人大代表將把群眾訴求、痛點問題匯聚成一條條擲地有聲的建言，這些建言是推動部委履職、推動高質量發展的重要力量，亦是全過程人民民主的鮮活注腳。

代表的建言獻策，如何成為部委的政策良方，進而落地見效？南方都市報推出專題策劃“建言的力量”，透過具體案例揭秘人大代表建議辦理背后的故事。

“建言的力量”系列報道之三

"我們祖祖輩輩守在這里，現在不讓砍樹、不讓打魚，養點豬？"赤水河上游水源涵養區的一位老農的樸實追問，在全國人大代表周敬余聽起來，背后隱藏著一個真問題。

在履職調研中，周敬余多次聽到基層干部和群眾反映跨省流域生態保護中的一個困境：上游地區保護生態環境投入巨大，限制產業發展影響收入，下游地區享受優質生態產品卻缺乏公平合理的補償機制，影響了上游保護生態的積極性。

作為來自貴州——長江上游生態屏障區的全國人大代表，周敬余長期關注流域生態保護與區域協調發展。近年來，他通過深入水利部門、走訪基層干部群眾、調研受影響企業，深刻感受到建立科學合理生態補償機制的緊迫性。

十四屆全國人大四次會議即將召開之際，全國人大常委會辦公廳、全國人大常委會代表工作委員會舉行高質量辦理代表建議典型案例新聞吹風會。會上，全國人大常委會代表工作委員會公布了10個通過高質量辦理代表建議，推動高質量發展、解決人民群眾急難愁盼問題，增進民生福祉的典型案例?！哆M一步健全橫向生態保護補償機制——財政部辦理代表建議堅持問題導向 注重成果轉化 及時出臺政策》案例入選其中。

全國人大常委會辦公廳、全國人大常委會代表工作委員會舉行高質量辦理代表建議典型案例新聞吹風會。

流域上下游"保護者得不到補償、受益者不承擔成本"矛盾凸顯

在流域生態保護中，生態產品提供者和受益者的利益分配失衡，成為制約綠色發展的重要瓶頸。

近年來，隨著生態文明建設的深入推進，流域上下游之間利益關系需要進一步協調。上游地區為保護生態環境投入了大量人力物力財力，限制了產業發展空間，而下游地區享受了優質生態產品卻缺乏相應的補償機制。這種情況不僅影響了上游地區進一步保護生態的積極性，也影響了流域整體生態安全的可持續性。

2016年國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，生態補償制度建設取得重要進展。2021年，中辦、國辦印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，進一步強調要 "健全橫向補償機制"。

2024年國務院出臺的《生態保護補償條例》明確規定："國家鼓勵、指導、推動生態受益地區與生態保護地區人民政府通過協商等方式建立生態保護補償機制，開展地區間橫向生態保護補償。"

然而，政策落地仍然面臨挑戰。貴州省水利廳水資源管理處專家告訴周敬余，國家層面的生態補償目前主要局限于長江和黃河干流，重要支流的跨省補償機制尚未建立?，F有大部分生態補償制度僅考慮水質，未充分考慮水量及其他生態服務價值。

"當時的生態補償機制，主要是針對干流，比如長江、珠江干流，但對于主要支流，沒有很詳細的規定和說明。"周敬余介紹說。

周敬余在調研中也了解到，跨省生態保護補償協議在省級層面協調困難較大。在沒有中央鼓勵政策或獎勵資金引導的情況下，下游地區補償意愿不強、意向性補償資金過低，上游地區較難推動協議的商定和簽署。

全國人大代表周敬余。

從基層呼聲到專業論證：希望生態補償政策更加公平合理

地處長江、珠江上游，貴州一直是兩江流域重要的生態屏障，多年來持續為下游提供了優質、充足的水資源，但卻一直未能獲得相應的補償。

周敬余告訴南都記者，"2024年初，我就開始關注這個問題。當時我意識到，貴州作為長江、珠江上游的生態屏障，承擔了巨大的保護壓力，但現有的補償機制主要集中在干流，對于兩江流域的重要支流，政策還未全面覆蓋?！?/p>

為了提出切實可行的建議，周敬余開展了為期數月的深入調研。他多次參加各級人大組織的調研、視察活動，廣泛收集資料，深入了解基層實際情況。他還主動拜訪專家和專業技術人員，為提出科學合理的建議尋求專業支持。

2024年9月至11月，周敬余拜訪了貴州省水利廳、省水文水資源局相關專家，了解貴州省在長江、珠江流域的水資源分配、調度及水資源費征收等情況。

“在這個過程中，我了解到了很多以前沒接觸過的專業知識，”在接受南都記者采訪時，周敬余坦言，比如以牛欄江為例，2023年以來，云南、貴州遭遇連續干旱，為了保證昆明城區生活供水和滇池生態補水，在水利部長江水利委員會的調度下，上游云南德澤水庫連續10個月減少下泄流量，造成貴州象鼻嶺等水電站來水大幅減少，企業連續虧損。盡管如此，貴州仍積極配合調度，確保牛欄江匯入長江的水量，體現了上游地區的責任擔當。

在赤水河流域調研期間，基層干部群眾普遍反映，退耕還林、禁伐禁漁、限制養殖等措施影響了收入來源，希望獲得合理補償。一位鄉鎮黨委書記坦言："我們承擔了保護責任，但地方財政困難，基礎設施落后，產業發展又受限。"

他也走訪了受生態保護政策影響的企業，如關停的礦山、養殖場等。企業管理者大多都能夠理解生態保護的重要性，但也希望補償政策更加公平合理，補償資金能夠及時到位。

工作人員在湖南株洲醴陵淥水河面打撈雜草、垃圾等。淥水由江西流入湖南，贛湘兩省簽訂了《淥水流域橫向生態保護補償協議》，明確了淥水流域上下游省份各自職責和義務，搭建流域合作共治平臺。 新華社記者 薛宇舸 攝

財政部出臺政策措施，橫向生態保護補償機制取得突破

在充分調研的基礎上，周敬余在貴州省水利廳的協助下于2024年12月開始著手起草建議，起草過程中，他也得到了貴州省人大常委會的大力支持，不僅幫助聯系了財政、生態環境、發展改革、司法等領域的專家學者開展咨詢論證，更是對建議的科學性、可行性進行全面評估。

他建議，一方面，加大縱向補償力度。在中央水利發展資金中，安排生態補償資金用于水資源保護、水生態修復等支持貴州改善生態環境的項目。

另一方面，建立跨省流域橫向生態保護補償機制。鑒于水資源的流動性特征，建議從國家層面推動跨省流域橫向生態保護補償機制研究，特別是對跨省、跨流域實施水資源調度的河流。

他還建議以現行國家流域水行政管理機構為主導，協調流域內各省市相關利益和責任，采取流域上下游 "雙向補償" 模式，建立跨省流域橫向生態保護補償機制。

2025年兩會期間，周敬余正式提交了這份建議。讓他印象深刻的是，建議提交后沒多久財政部一位工作人員的一通來電。周敬余回憶道，“當時我們通話了20多分鐘。因為我不是這個專業的，有些政策細節不太懂，我就在電話里問。那位工作人員非常有耐心，詳細地給我解釋了國家正在研究制定的橫向補償機制意見，以及我的建議是如何被吸納的?！?/p>

這通電話，讓周敬余感受到了承辦單位的認真負責?！八麄儾粌H給了我書面答復，還在電話里把政策背景和未來打算跟我講得明明白白。這讓我對建議的落實充滿信心。”

建議落地的速度也大大超出周敬余的預期。沒多久，2025年6月，財政部會同多部門聯合印發了《關于進一步健全橫向生態保護補償機制的意見》。

“說實話，這比我想象的快多了，”周敬余向南都記者介紹，“這可能不是我一個人的功勞，而是國家正好也在考慮這個問題。但我的建議能在這個過程中起到一點推動作用，能被國家部委充分吸納，這讓我作為代表的成就感非常強?！?/p>

他也表示，在這份《意見》第二章中，他提出的加大縱向補償力度和建立跨省流域橫向生態保護補償機制更是進一步得到明確回應。他感嘆道："《意見》的出臺，為貴州帶來了深遠影響，我滿懷期待地希望西江流域跨省生態補償協議能夠順利簽訂。"

《意見》的出臺，直接推動了貴州跨省流域生態補償機制的完善。周敬余介紹，目前貴州不僅穩步搭建起了烏江流域渝黔橫向生態保護補償機制的框架，還推動了云貴川三省赤水河流域下一輪補償協議的加快磋商。

“這不僅僅是一紙協議，”周敬余強調，“更重要的是，它回應了基層群眾的呼聲，真正讓‘誰保護誰吃虧’變成了‘誰保護誰受益’。”

對于未來，周敬余表示將繼續關注跨省生態補償機制的落地效果。"下一步，我將繼續關注這個政策具體落地的效果，看它到底能不能給我們老百姓帶來實實在在的變化。"

除了流域生態補償，周敬余還關注其他環境議題。去年，他還曾就清潔能源發展、能源綠色低碳轉型、綠色電網建設等議題，提出利于清潔能源發展、加大投入、優化電網項目審批流程等建議。

“代表的作用，就是要把基層的痛點、難點問題帶上去，”他說，“只有沉下心來扎根基層，多和群眾溝通，才能發現真正的問題。雖然有時候提建議也會遇到部門的難處，比如政策限制等，但只要建議切中要害，符合國家發展方向，就一定能得到重視和解決?！?/p>

展望未來，周敬余表示將繼續關注生態環保領域，周敬余表示，"作為一名人大代表，我將繼續關注這一問題，積極履職盡責，為推動生態文明建設貢獻自己的力量。"

【代表手記】：

代表的作用，就是要把基層的痛點、難點問題“帶上去”。雖然有時候提建議也會遇到部門的難處，但只要建議切中要害，符合國家發展方向，就一定能得到重視和解決。——周敬余

采寫：南都N視頻記者王瑋 發自北京