劉烈宏《求是》撰文：以高水平數據基礎設施助力數字中國建設

以高水平數據基礎設施助力數字中國建設

劉烈宏

當今世界，數字經濟日益成為重組全球要素資源、重塑全球競爭格局的關鍵力量。加快建設與新質生產力發展相適應的國家數據基礎設施，既是我國破解數據要素市場建設瓶頸、激活數據要素價值潛能的有效路徑，也是推動高質量發展、贏得國際競爭新優勢的戰略選擇。習近平總書記強調，“推動實施國家大數據戰略，加快完善數字基礎設施”。黨的二十屆四中全會提出“適度超前建設新型基礎設施，推進信息通信網絡、全國一體化算力網、重大科技基礎設施等建設和集約高效利用”，“深入推進數字中國建設”。“十五五”時期，我們要錨定數字中國建設目標，加快國家數據基礎設施統籌布局，打通數據流通大動脈，暢通數據資源大循環，促進數據應用開發，完善數據安全治理，為經濟社會高質量發展提供有力支撐。

一、為什么要建設和運營國家數據基礎設施？

數據要素作為數字經濟時代的“石油”，其價值釋放路徑已從牽引企業內部業務貫通、智改數轉，擴展到了跨領域、跨層級、跨地域的普惠網聯、價值共創階段。相較于土地、資本等傳統要素，數據具有高流動、非消耗、可融合等特質，在賦能產業躍升、實現效率倍增的同時，也承載著個人隱私、商業秘密、公共安全等多重屬性。這一內在張力，決定了數據要素在釋放顯著正外部性的同時，也隱含著不可忽視的負外部性。實踐證明，數據要素的開發利用離不開各方互信、安全可控的基礎設施支撐。因此，構建協同聯動、規模流通、高效利用、規范可信的國家數據基礎設施，不僅是打破數據安全、合規、高效流通“不可能三角”的關鍵抓手，還是釋放數據要素價值、搶占全球競爭制高點、破解數據流通瓶頸的關鍵舉措。

從數據要素價值發展定位看，國家數據基礎設施是以數據要素價值釋放為目標，面向社會提供數據采集、匯聚、傳輸、加工、流通、利用、運營、安全服務的一類新型基礎設施，是集成硬件、軟件、模型算法、標準規范、機制設計等在內的有機整體。從數字經濟發展現狀看，我國數據要素流通體系存在技術路線較多、建設標準不統一、基礎設施難互聯等突出問題，嚴重制約了數據價值的釋放。為破解上述難題，亟須構建橫向聯通、縱向貫通、協調有力的國家數據基礎設施，打造安全可信的數據流通環境，塑造數據價值的共創新空間，為數據要素市場化配置改革、建設全國一體化數據市場夯實基礎。

從贏得國際競爭力角度看，經濟發展離不開基礎設施支撐，加快新型基礎設施建設有助于我國在全球競爭中確立戰略優勢。20世紀90年代，美國率先啟動國家信息基礎設施計劃，建設覆蓋全球的互聯網基礎設施，形成一批核心標準與技術，培育出眾多科技巨頭企業。目前，數字經濟進入數據驅動的深化階段，這為我國在數據領域實現“彎道超車”提供了全新戰略機遇。但也要清醒看到，我國在數據領域核心技術掌控、產業生態構建等方面，與美國等先發國家仍存在一定差距。建設和運營國家數據基礎設施，有利于激發創新活力，培養具有國際競爭力的龍頭企業；有利于形成供數、用數、治數等各類主體匯聚的產業生態；有利于搶占新一輪科技革命和產業變革先機，切實把海量數據和豐富場景轉化為數據創新優勢和國家競爭力。

作為公共算力新型基礎設施，智算中心是數字經濟發展的核心“底座”。隨著人工智能和多模態大模型的迅猛發展，近年來我國加大數據基礎設施建設力度，目前已建和正在建設的智算中心超250個。圖為2025年8月24日拍攝的位于貴州省貴安新區的東數西算(貴州)智算中心。 新華社記者 陶亮/攝

從解決發展實際問題出發看，“找數用數難”、“跨域加工難”、“規模流通難”已成為數據領域普遍面臨的共性難題和痛點。建設和運營國家數據基礎設施，可以提供低成本、高效率、可信賴的流通環境，打消數據被濫用轉賣的擔憂，消除數據來源不明的顧慮，為數據“供得出”鋪路；可以促進各類設施互聯互通互操作，打破“數據孤島”，為數據“流得動”架橋；可以打造數據價值共創的新空間，服務千行百業真實業務場景，賦能各領域高質量發展，為數據“用得好”筑基；可以推動數據安全防護由靜態保護向動態保護、由邊界安全向內生安全、由封閉環境保護向開放環境保護轉變，形成貫穿數據全生命周期各環節的動態安全防護能力，為數據“保安全”護航。

二、如何把握高水平構建國家數據基礎設施中的幾對關系？

新時代以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，數字中國建設邁出堅實步伐。特別是近3年數字中國發展指數保持10%以上的穩步增長，截至2025年底，全國5G基站總數達483.8萬個，千兆寬帶用戶達2.4億戶，算力總規模位于全球第二。建設和運營國家數據基礎設施是進一步夯實數字中國發展基礎的關鍵落子。在實踐中，需要統籌好頂層設計與實踐探索、高質量供給與多場景需求、技術發展與基礎設施建設、建設布局與運營優化等重要關系，推動數字中國建設穩中提質。

堅持頂層設計與實踐探索有機結合。國家數據基礎設施正處于起步建設階段，堅持國家所需與地方所能結合，實現全國“一盤棋”與地方“先行先試”良性互動，有助于將頂層設計的引領性與實踐創新的靈活性有機結合，塑造上下貫通、良性互動的嶄新格局。在頂層設計層面，要明確數據基礎設施的概念、發展愿景和建設目標，體系化設計關鍵任務、技術路線與制度框架，指導各地區、各行業、各領域協同推進數據基礎設施建設和運營。在實踐探索層面，要充分激發基層首創活力，結合千姿百態的應用場景需求積極探索，挖掘和打造一批具有代表性、示范性的數據基礎設施建設方案和典型實踐，將成功經驗標準化、制度化，以基層實踐助力頂層設計落地。

堅持高質量供給與多場景需求動態適配均衡。供給與需求是既對立又統一的辯證關系，沒有應用需求，數據供給就無從實現；沒有高質量數據供給，各行各業的用數需求就無法滿足。在供給側，要通過建設運營國家數據基礎設施，整合多源數據，形成全面覆蓋、動態更新的全國數據“一本賬”，支撐跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據要素高效流通。在需求側，要發揮我國超大規模市場優勢，面向產業發展前沿和技術攻關需求，優先布局新領域新賽道場景、高價值小切口場景和跨區域跨領域綜合場景，做好場景開放、中試驗證、商業模式探索，實現供需精準對接、協同發展，推動數據要素資源配置實現效益最大化和效率最優化。

堅持數據技術發展與基礎設施建設協同共進。從技術發展規律看，重大技術突破通過持續迭代與應用深化，最終推動基礎設施體系的升級重構。當前，圍繞不同的數據開發利用場景，我國涌現出一批數據技術及應用，如可用不可見的隱私保護計算技術，可溯可審計的區塊鏈技術，支持數據資源交互、價值共創的可信數據空間，支持多場景數據流通利用的數場，支持數據廣泛連接的數聯網，支持數據標準化加工生產的數據元件，等等。但從高水平發展要求看，我國在數據開發利用上尚存在計算效率低、資源消耗大、運行成本高等問題，還不足以支撐數據的大規模安全流通，亟須通過標準化建設與協同攻關構建支撐數據要素市場高效配置的新型基礎設施體系。

堅持國家數據基礎設施建設布局與運營優化雙向發力。國家數據基礎設施的建設和運營是互為支撐、動態演進的有機整體，如同生命體的誕生與成長，既要確保“生得好”，更要實現“長得壯”、“活得久”。在建設環節，國家數據基礎設施要以行業、區域數據基礎設施為主體，以企業數據基礎設施為重要組成，通過財政直接投資、專項債券融資、社會資本參與等投融資方式，實現供需精準匹配與便捷交付，推動數據要素從資源到資產的價值轉化躍升。在運營環節，要遵循市場規律，明確建設、運營、監督等各類主體責任，探索可持續的國家數據基礎設施運營模式和激勵機制，完善基礎設施服務收費定價機制，利用價格杠桿推動國家數據基礎設施實現從資源連通向價值創造的深度跨越。

三、從哪些方面推進國家數據基礎設施建設和運營？

面對發展新形勢新任務，國家數據基礎設施的建設和運營將通過頂層設計錨定戰略方向，通過項目牽引落實重點布局，通過標準引領夯實互聯底座，通過試點探索突破實踐瓶頸，通過生態協同凝聚發展合力，通過開放合作拓展國際空間，著力構建符合市場規律的現代化數據要素流通體系，加快推動數據要素市場化進程，努力為數字經濟發展和數字中國建設提供技術和物質保障。

優化國家數據基礎設施謀篇布局。《國家數據基礎設施建設指引》明確了推進數據基礎設施建設“三步走”的總體思路：2024—2026年，利用2—3年左右時間，支持部分地方、行業、領域廣泛開展各種技術路線試點試驗，同步完成國家數據基礎設施建設頂層設計；2027—2028年，建成支撐數據規模化流通、互聯互通的國家數據基礎設施，實現全國大中型城市基本覆蓋；到2029年，基本建成國家數據基礎設施主體結構，基本建立國家數據基礎設施建設和運營體制機制，確保國家數據基礎設施建設與國家發展戰略同頻共振。面向“十五五”，要加快國家數據基礎設施建設布局規劃，以促進數據高效流通利用為主線，協同推進云網數算協同發展，梯次布局行業、區域數據基礎設施建設，推動行業、區域、企業各類數據基礎設施一體銜接、互信互認。

發揮重大項目牽引作用。重大項目建設是實現數據基礎設施戰略布局和高效運營的有力抓手，對整合資源、引導投入、形成示范具有關鍵推動作用。要進一步加大中央財政性資金支持力度，提高資金補助額度和比例，重點扶持一批基礎性、公益性、戰略性的數據基礎設施項目，帶動地方、行業協同推進數據基礎設施建設，加快形成便捷高效、自主安全、國際領先的數據基礎設施體系。鼓勵各地區各部門在規劃布局、資金安排、課題研究等方面加強協同，建立健全跨部門、跨層級的統籌推進機制。同時，積極引導社會資本參與國家數據基礎設施建設運營，加快構建政府引導、市場主導、多方共建的發展格局。

強化國家數據基礎設施標準研制。當前，數據標準化工作處于起步階段，尚存在體系架構不完善、跨領域協同不足等問題，亟須發揮全國數據標準化技術委員會的平臺紐帶作用，圍繞數據基礎設施建設，加快推出并持續完善國家數據基礎設施標準體系框架，形成覆蓋全面、結構合理、重點突出的標準體系，為實現國家數據基礎設施的安全高效流通提供技術指導。建設維度上，重點制定技術架構、總體要求、接口規范等工程建設標準，確保基礎設施建設的規范性和一致性。運營維度上，研究制定流程規范、計量計費、績效管理等運營管理標準，提升基礎設施運營的效率和透明度。安全維度上，研究制定監測預警、態勢感知、應急響應等安全保護標準，構建全方位、多層次的安全防護體系。

2025年12月10日至11日，以“重塑算力 破界而生”為主題的數字基礎設施科技展在北京首鋼國際會展中心舉行。本次展會展示前沿創新成果、高科技產品等，為國內數字基礎設施領域人士搭建交流與合作平臺。圖為2025年12月11日，工作人員在展臺上介紹展示的控制系統展品。 新華社記者 潘旭/攝

深化國家數據基礎設施試點探索。目前，數場、可信數據空間等多條技術路線仍處于并行探索階段，尚未融合收斂，距離數據基礎設施規模化部署、系統化應用還有較大差距，要通過試點先行、以試促建，打通數據基礎設施的“任督二脈”，實現全國范圍的協同聯動。要科學銜接兩批試點，保持連續性與創新性，檢驗技術的成熟性、場景的實效性、標準的適用性、制度的匹配性。要組織先行先試工作成果成效評估，開展典型案例評選，梳理凝練其中可復制、可推廣的共性解決方案與創新模式，及時將經過評估驗證有效的政策舉措和典型案例向全國推廣應用。鼓勵企業和科研機構加大研發投入，加快數據流通利用關鍵技術攻關和重大成果轉化，強化成果推廣，形成輻射帶動效應。

推動國家數據基礎設施生態建設。國家數據基礎設施建設和運營是一項復雜的系統工程，需要凝聚各方共識、形成發展合力，加快構建政府主導、行業協同、企業參與的開放創新生態共同體。要壯大數據基礎設施服務商力量，支持多元主體參與數據產品開發、技術服務和管理，促進技術交流、資源共享與成果轉化，培育可持續發展的良性市場生態。充分發揮行業協會“黏合劑”、產業聯盟“連接器”、專業智庫“思想庫”的多元賦能作用，形成推動數據基礎設施建設和運營的強大合力。

拓展國家數據基礎設施國際合作。在全球數字治理格局加速重構背景下，加快推進數據基礎設施領域國際合作，是應對共同挑戰的戰略選擇。要因地制宜推進合作，發揮地方區位優勢，高水平建設數字經濟國際合作平臺，推進數據基礎設施、高質量數據集和語料庫、算力設施等方面國際合作。積極支持地方、企業創新數據跨境模式，探索數據跨境流動基礎設施建設。圍繞共建“一帶一路”國家、金磚國家數字化場景需要，發揮技術經驗優勢，推進數字化轉型合作，打造“實數融合”新標桿。支持自貿區用好用足負面清單，發展特色數據產業，助力我國經濟數字化轉型和高水平對外開放。積極參與國際標準化組織(ISO)、國際電工委員會(IEC)、國際電信聯盟(ITU)等機構的標準化工作，推動數據基礎設施技術標準轉化為國際標準，為全球數據基礎設施建設貢獻中國智慧。加強數字經濟相關學科體系建設，探索多雙邊共建人才培訓交流基地，為多雙邊教育和科研機構人員往來提供便利條件，搭建長期合作的“連心橋”。

來源：《求是》雜志

作者：劉烈宏 國家發展和改革委員會黨組成員，國家數據局黨組書記、局長

編輯：曉燕

指導：辛文