燃氣領域壟斷行為再領罰單

為何總有燃氣企業(yè)在壟斷問題上踩紅線？錯把特許經營當“護身符”。

▲圖片由AI生成。

近日，山東一家燃氣企業(yè)以“不交費、不保障供氣”相要挾，將用戶資金變相為自己的無息貸款，嚴重侵害消費者權益。

市場監(jiān)管部門的認定直指要害，認為該公司濫用市場支配地位，構成壟斷行為，開出700萬元高額罰單。該處罰也成為今年2月《關于公用事業(yè)領域的反壟斷指南》出臺后燃氣領域標志性案例。

為何總有燃氣企業(yè)在壟斷問題上踩紅線？該如何避免手握特許經營權的企業(yè)將壟斷優(yōu)勢變?yōu)楸P剝用戶的工具？

錯把特許經營當“護身符”

山東某燃氣公司的操作手法，暴露了特許經營制度下的典型問題。

根據公開報道，該企業(yè)憑借在當地管道燃氣的獨家經營權，向用戶收取“預付氣費款”。但這筆錢既不沖抵氣費，也不退還，長期“趴”在企業(yè)賬上形成巨額資金池。當用戶提出異議時，企業(yè)以中斷供氣相威脅，迫使其就范。

廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強曾表示，反壟斷指南主要針對的并非自然壟斷本身，而是濫用壟斷地位的行為，包括實施壟斷高價、利用行政權力進行尋租，如無正當理由拒絕供氣、拖延供氣等。

這并非個例。2023年國家市場監(jiān)管總局發(fā)布的《中國反壟斷執(zhí)法年度報告（2023）》顯示，當年查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件27件，罰沒金額21.63億元，其中涉及城鎮(zhèn)燃氣領域案件共4起，罰沒金額從100多萬元到數千萬元不等。罰沒金額最高的燃氣企業(yè)強制要求新建住宅小區(qū)開發(fā)商在燃氣入戶過程中必須購買燃氣保險、燃氣報警器、燃氣具、金屬波紋管等增值產品，最終收到5040萬元的巨額罰單。

對比來看，山東某燃氣企業(yè)700萬元罰款雖不及上述處罰，但在燃氣行業(yè)反壟斷處罰中已屬較高水平。“這傳遞出的信號再明確不過，就是監(jiān)管部門正在用真金白銀的罰單劃清特許經營的邊界。”一位燃氣行業(yè)人士坦言。

反壟斷監(jiān)管持續(xù)加碼

從個案處罰到制度約束，公用事業(yè)反壟斷監(jiān)管持續(xù)加碼。

今年2月，國務院反壟斷反不正當競爭委員會印發(fā)《關于公用事業(yè)領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。這是我國首部專門針對供水、供電、供氣、供熱等公用事業(yè)制定的反壟斷文件，共七章50條，系統總結了執(zhí)法經驗，細化了壟斷行為認定規(guī)則。

市場監(jiān)管總局反壟斷執(zhí)法一司相關負責人表示，當前公用事業(yè)領域壟斷行為較為多發(fā)，經營者容易將其壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸。《指南》聚焦公用事業(yè)領域壟斷問題，準確把握公用事業(yè)領域特點和市場競爭規(guī)律，系統總結執(zhí)法經驗，全面細化公用事業(yè)領域壟斷行為認定規(guī)則，為公用事業(yè)領域反壟斷執(zhí)法和經營者合規(guī)提供更為明確、清晰的指引。

《指南》第十六條明確規(guī)定，認定公用事業(yè)經營者具有市場支配地位時，需重點考慮“公用事業(yè)經營者控制提供相關商品的物理網絡或者其他關鍵基礎設施的能力”。這意味著手握管網的企業(yè)被置于更嚴格的反壟斷審視之下。

“其實很多業(yè)內同行存在認識誤區(qū)。有人提出拿到政府授予的特許經營權就是壟斷地位，為何還要以壟斷的名義處罰？這其實是對《中華人民共和國反壟斷法》的誤讀。企業(yè)具有市場支配地位本身并不違法，只有濫用這種市場支配地位才違法。”上述燃氣行業(yè)人士說。

《指南》第二十五條對此作出針對性規(guī)定，明確公用事業(yè)經營者沒有法律、法規(guī)依據，以保障公共安全為由實施濫用市場支配地位行為的，一般不能認定為正當理由，除非經營者能夠證明為保障安全所必需。這一條款也被業(yè)內人士認為堵住了企業(yè)以安全之名行壟斷之實的借口。

規(guī)范的市場秩序離不開有效監(jiān)管，缺乏監(jiān)管就會損害消費者利益或公共利益。

對比歷年處罰案例，壟斷行為的代價也在持續(xù)加重。“特許經營權的‘護城河’只能保護合法供氣的專屬通道，保護不了任何形式的濫用與侵占。擁有特許經營權不等于可以濫用市場支配地位，任何利用壟斷地位侵害用戶權益的行為，都將面臨嚴厲的法律后果。”上述燃氣行業(yè)人士說。

轉變經營之“道”

此次山東某燃氣企業(yè)名義上收了“預付氣費款”，實際上卻成為不付利息的長期借款。為何總有企業(yè)踩紅線？

受訪人士表示，由于特許經營制度將天然氣終端市場的輸配與銷售進行捆綁，特定區(qū)域內管道氣經營被一家或幾家企業(yè)壟斷，為其濫用市場支配地位提供了條件。

“以前建筑安裝工程曾是燃氣公司的重要盈利點。比如湖北5家燃氣公司被罰的案例顯示，這些企業(yè)憑借特許經營權，在非居民管道燃氣設施建設安裝經營成本沒有顯著變化的情況下，剝奪了交易相對人自行選擇設計、施工、監(jiān)理單位的權利，以不公平的高價收取費用。隨著新建項目減少，燃氣公司便通過開展增值業(yè)務維持利潤，強制搭售保險、報警器、波紋管等。而此次山東某燃氣公司強行收取預付氣費款并長期占用，不過是這套盈利邏輯的又一變化。”上述燃氣行業(yè)人士分析。

《指南》出臺也在改變這一局面。為防止經營者利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸，國務院反壟斷執(zhí)法機構重點關注自然壟斷環(huán)節(jié)公用事業(yè)經營者實施的經營者集中，特別是自然壟斷環(huán)節(jié)經營者與競爭性環(huán)節(jié)經營者之間的集中。這意味著燃氣企業(yè)將業(yè)務延伸至工程安裝、設備銷售等競爭性環(huán)節(jié)時，將面臨更嚴格的反壟斷審查。

林伯強認為，通過有效監(jiān)管嚴格區(qū)分自然壟斷性環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)，才能形成多方共贏的局面。

“過去僅憑特許經營權‘躺著賺錢’的時代已徹底終結，燃氣企業(yè)必須摒棄依賴壟斷地位獲取高額利潤的舊有思路，轉向精細化、合規(guī)化的高質量發(fā)展模式。也可以說，盈利模式面臨轉型壓力，燃氣企業(yè)更應從‘坐地收錢’轉向合規(guī)經營。”上述燃氣行業(yè)人士說。

業(yè)內人士建議，監(jiān)管趨嚴要求企業(yè)區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)，對于燃氣管網等物理網絡基礎設施保持公平開放，而在燃氣銷售、增值服務等競爭性環(huán)節(jié)，則需通過提升服務質量和降低成本來贏得市場。同時，燃氣企業(yè)應盡快對照《指南》進行全面合規(guī)體檢，調整工程盈利模式，建立透明的定價機制，并謹慎評估整合行為。

文丨本報記者 渠沛然

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出品 | 中國能源報（cnenergy）

編輯丨閆志強