澎湃新聞 | 十五五，十五問｜長江禁漁“下半程”如何破局

【編者按】

制定中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。2025年10月，黨的二十屆四中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》。

今年是中國共產黨成立105周年，是“十五五”規劃開局起步之年。十四屆全國人大四次會議將審查“十五五”規劃綱要草案，勾勒國家未來發展藍圖。

值此全國兩會召開之際，澎湃新聞緊緊圍繞“十五五”規劃的主題，推出《十五五 十五問》專題，“國之大者”、“民生關切”都蘊含其中。

今天關注長江大保護話題。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱“十五五”規劃建議）明確提出：“實施好長江十年禁漁。”

從“十四五”規劃建議中的“全面落實長江十年禁漁”，到“十五五”規劃建議對禁漁工作提出“實施好”的新要求，一詞之變，折射出長江大保護正在從“有沒有”的制度建設階段，邁向“好不好、管不管用、強不強”的提質增效階段。

2021年1月1日起，長江干流和重要支流、大型通江湖泊等重點水域實行為期10年的禁漁。如今，禁漁已至半程。2026年1月，國務院新聞辦公室發布的長江十年禁漁中期評估成果顯示：長江旗艦物種長江江豚已恢復至1426頭，比2022年增加177頭；2021—2025年，累計監測到特有魚類134種，較禁漁前增加25種；圓口銅魚在2025年首次被發現自然繁殖活動，這是20多年來首次。

這些數字背后，是一條母親河從“病了”到“康復中”的真實寫照。

然而，亮眼數據之下，挑戰依然嚴峻：部分土著魚類恢復緩慢、極端天氣頻發威脅江豚生存、非法捕撈手段不斷翻新、退捕漁民后續生計仍需穩固……下一個五年，如何從“全面落實”走向“實施好”？長江十年禁漁“下半程”該從何處破局？

從“無魚”到“有魚”，長江禁漁五年成績亮眼但挑戰仍存

長江，曾經因粗放發展模式導致生物完整性指數跌至最差的“無魚”等級。2021年1月1日起，長江干流和重要支流、大型通江湖泊等重點水域實行為期10年的禁漁。同年，農業農村部印發《長江生物多樣性保護實施方案（2021—2025年）》，明確到2025年水生生物完整性水平穩步提高。

啟動禁漁后，長江水生生物資源恢復勢頭明顯。根據農業農村部專項調查，2025年長江流域特有魚類單位資源量較禁漁前平均增長39%，長江鱘監測數量提升6倍，巖原鯉、厚頜魴等重點特有魚類增長2.5倍。

世界自然基金會（WWF）發布的《長江生命力報告2025》指出，長江水質、生物多樣性、森林覆蓋等關鍵生態指標均有所改善，這是21世紀初以來首次出現的大規模、全面積極變化。

“從國外治理大江大河的經驗來看，一般需要30年到50年。我們在剛剛發現長江‘生病’的時候就開始了治理，沒有等到病入膏肓。5年之內能見到這樣的成效，應該很樂觀，也堅定了信心。”十四屆全國人大常委會委員、全國人大環資委副主任委員，農工黨中央副主席，中國法學會副會長呂忠梅3月1日在接受澎湃新聞專訪時說。

然而，在看到亮眼數據的同時，挑戰依然嚴峻。

2022年，鄱陽湖遭遇極端枯水位，洞庭湖罕見超長枯水期，極端天氣讓長江江豚擱淺圍困風險上升。部分歷史上常見的土著魚類和珍稀特有物種恢復緩慢，目前仍有99種有歷史記錄的魚類未被發現，白鱀豚、白鱘等頂級捕食者已滅絕或功能性滅絕。即便在長江干流和鄱陽湖，水生生物完整性指數也僅從“無魚”提升至“較差”等級。與此同時，非法捕撈呈現出高科技化、隱蔽化、產業化新趨勢，執法監管面臨新挑戰。

在呂忠梅看來，當前的問題不在于法律本身，而在于執行中的“一刀切”和“一禁了之”。

《中華人民共和國長江保護法》第五十三條明確規定：“國家對長江流域重點水域實行嚴格捕撈管理。在長江流域水生生物保護區全面禁止生產性捕撈；在國家規定的期限內，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規定區域等重點水域全面禁止天然漁業資源的生產性捕撈。具體辦法由國務院農業農村主管部門會同國務院有關部門制定。”

同時，該條款還授權：“國務院農業農村主管部門應當會同國務院有關部門和長江流域省級人民政府，加強對長江流域禁捕執法工作的指導和監督管理。”

呂忠梅解釋說，法律本身是有層次、有彈性的——它禁止的是“生產性捕撈”，并明確劃定范圍為水生生物保護區、長江干流、重要支流、大型通江湖泊等重點水域。至于其他區域如何管理，法律授權省級人民政府根據實際情況具體劃定。農業農村部后續發布的禁漁文件也明確區分了“生產性捕撈”與“休閑性垂釣”，禁止的是破壞性、生產性的捕撈方式，并非一律禁止所有垂釣行為，科研監測、生態調控性捕撈也應有例外。

她以調研中看到的一個小湖泊為例：原本水草豐茂，魚類種群健康繁衍。全面禁漁后，某一種魚因缺乏天敵、無人捕撈而大量繁殖，把湖中水草吃得寸草不生。魚長到一定程度后因無草可吃而大量死亡，腐爛后污染水體，反而帶來新的生態破壞。

“這是違背生態系統規律的保護，不是好的保護，是違背科學的保護。”她強調，“應該完整、準確地理解法律，該禁的堅決禁到位，不該禁的要還富于民。地方政府如果切實承擔起責任，依法實施分區管控，法律是給他們提供了保護的，不存在‘一放開就違法’的問題。”

下半程關鍵詞：科學精準、分區管控

從“全面落實”到“實施好”，呂忠梅認為，核心是從追求“有沒有”制度，轉向追求“好不好、管不管用、強不強”。下一個五年，關鍵在兩條腿走路：一是科學精準、分區管控，堅決摒棄“一刀切”、“一禁了之”的簡單化思維，真正遵循生態規律，讓該禁的堅決禁到位、不該禁的還富于民；二是以生態環境法典編纂為契機，為長江保護提供更堅實的法治根基，把生物完整性指標納入地方政府考核，推動從“管魚”向“管生態系統”躍升。

“‘實施好’三個字，就是要用繡花功夫做好精細化管理，用法治思維守護母親河，讓十年禁漁不僅‘禁得住’，更能‘禁出成效、禁出民心’。”呂忠梅說。

在呂忠梅看來，“十五五”生態環境領域的關鍵詞是“協同”——央地協同、生態要素協同、降碳減污協同、綠色發展與生態保護協同。“長江保護法里對地方協同機制、區域協同機制有規定，但實施狀況并不理想。”她說，“下半篇文章，政府要通過提高宏觀政策一致性，采取協同治理措施，讓1+1>2，而不是相互抵消。”

她特別強調，考核地方政府的應該是水生生物完整性指標，而不是簡單考核禁了多少魚。如果地方政府能認真學習領會法律精神，嚴格執行相關規定，法律是給他們提供了保護的，不存在“一放開就違法”的顧慮。

讓退捕漁民不吃虧、有奔頭

長江禁漁共涉及退捕漁船11.1萬艘、漁民23.1萬人。根據農業農村部2024年發布的數據，中央及地方各級財政累計投入社會保障和就業幫扶資金超300億元，有就業能力和意愿的16.59萬名退捕漁民中，96%以上已實現轉產就業；23.1萬人全部參加基本養老保險，4.5萬人享受低保或特困救助，實現“應保盡保”。

但成績背后，隱憂猶存。國務院發展研究中心2023年發布的《長江退捕漁民生計跟蹤調查報告》顯示，退捕漁民中50歲以上占43%，初中及以下學歷占82%，其中約16%（約3.7萬人）為60歲以上老人，再就業難度大。這些老漁民雖然大多已納入養老保險，但每月養老金普遍在200元—500元之間，僅靠養老金難以維持生計。約12%的退捕漁民家庭收入較禁漁前下降，主要原因是轉產就業質量不高、崗位不穩定，多集中在保潔、保安等低薪行業。此外，老漁民對魚情、水情的經驗性認知是科學監測的寶貴資源，但目前僅有不足5%的老漁民被吸納為生態護漁員或監測員。

呂忠梅在調研中也發現，年輕人、住在生態旅游區的漁民轉產情況較好，但一部分年齡大、只會打魚的漁民面臨就業困難。

“如何讓為保護生態環境犧牲個人利益的人不吃虧，也能分享生態保護收益，需要分類施策。”她建議，一方面開發專門崗位，比如讓老漁民憑借幾十年經驗參與魚情監測、生態管護；另一方面，挖掘漁業文化，像赫哲族魚皮畫那樣開辟新產業。

“漁民的養老、醫療保障必須到位。”呂忠梅強調，“生態補償資金也可以多元化使用，比如購買商業保險，針對困難群體精準施策。”

生態環境法典將為“下半程”奠基

今年全國兩會，生態環境法典將提交審議。作為我國首部生態環境領域的基礎性、綜合性法律，呂忠梅介紹說，生態環境法典編纂遵循“適度法典化”路徑，對于長江保護法、黃河保護法這類已經出臺的流域專門法，法典采取“擇其要旨”的方式，將其核心制度、基本原則提煉后納入法典的生態保護編，形成對重點流域保護的統一規范。這意味著，長江保護法并不會因法典出臺而廢止，而是作為特別法繼續有效存在，與法典形成“一般法與特別法”的互補關系。

具體到禁漁相關內容，法典在生態保護編中專設“重要地理單元保護”一章，將長江、黃河等重點流域的保護原則、生物完整性指標、地方政府考核要求等納入其中。“法典重申了水生生物完整性指數要納入地方政府考核，這就從更高位階的法律層面，為十年禁漁的‘下半程’確立了價值導向——禁漁不是為了禁而禁，而是為了恢復生態系統完整性。”呂忠梅說。

她進一步解釋，法典明確了生態環境保護的統一監督管理體制，授權生態環境部門統一行使監管職責，其他部門（農業農村、水利、自然資源等）在各自職責范圍內承擔生態環境保護責任。“這就從法律上解決了‘九龍治水’的體制難題。”同時，法典強調“資源的保護與可持續利用”，為禁漁與合理利用的關系提供了法律依據。

“禁漁不是目的，恢復生態系統、讓生物多樣性真正好起來才是目的。”呂忠梅說。

展望“十五五”末，呂忠梅期待看到一幅更好的生態圖景。“生物的恢復有它的自然規律，我們只能順應自然，不能改變種群恢復的時間。但我們已經看到向好的趨勢——過去很少見的魚回來了，小時候常見的魚也回來了。堅持下去，假以時日，會有一幅更好的圖景。”

她特別提到，在云南、四川等地，老百姓已經形成“種樹種風景”“從生態銀行取錢”的觀念，生態旅游、生態產品附加值遠超過去。“他們發的是‘生態工資’，不是靠賣糧食的錢。這樣的轉變，才是真正的綠水青山轉化為金山銀山。”

長江從“無魚”到“有魚”，是重要轉折，從“全面落實”到“實施好”，是更高要求。正如呂忠梅所言：“實施好，就是把‘好’的標準細化，落實到考核、制度建設、每一次執法行動中。讓每個人都能感受到生態環境帶來的變化，有獲得感、幸福感和安全感。”

來源 | 澎湃新聞 記者：刁凡超

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