理論研究 | 城市更新地方立法的內(nèi)容體系、應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)與提升建議——基于北上廣深城市更新條例的比較分析

導(dǎo)讀

城市更新立法是破解更新實(shí)踐難題、強(qiáng)化制度建設(shè)的重要手段。在國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)領(lǐng)性、全局性的城市更新行政法規(guī)之前，地方立法具有客觀必然性。本文以北、上、廣、深四大城市出臺(tái)的地方城市更新條例為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)比分析整理形成“更新內(nèi)容體系”、“更新組織體系”、“更新規(guī)劃體系”、“更新實(shí)施體系”、“更新保障體系”等五大體系的立法框架和基本內(nèi)容，并進(jìn)一步提出當(dāng)前城市更新地方立法存在因“單行法缺失”、“相關(guān)法沖突”、“程序法不足”等問(wèn)題而引發(fā)的法律應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)，建議通過(guò)“梳理統(tǒng)一城市更新法律制度體系”、“強(qiáng)化提升更新地方法規(guī)法律效力”、“重點(diǎn)明確城市更新公眾參與制度”三項(xiàng)舉措來(lái)尋求法制化解決方案，以為城市更新地方立法的實(shí)踐及完善提供借鑒。

本文字?jǐn)?shù)：10508字

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作者 | 陳信，張靜

浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

關(guān)鍵詞

城市更新，地方法規(guī)，立法研究

引 言

“城市更新，是城鎮(zhèn)化中后期城市面臨發(fā)展方式變化后的必然選擇[1]”。然而城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉多方面法律關(guān)系，例如“更新主體上涉及政府、土地或房屋既有權(quán)利人、開(kāi)發(fā)商等多維主體；更新程序上囊括更新范圍劃定、規(guī)劃調(diào)整審批、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換歸集、項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)等多個(gè)環(huán)節(jié)；權(quán)利義務(wù)上不僅牽扯既有權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和處置，還關(guān)系到基于行政行為所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系變動(dòng)[2]”。對(duì)此，建立并完善城市更新相關(guān)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)城市更新依法治理就成為許多國(guó)家的普遍做法，如美國(guó)于1974年頒布《住宅與社區(qū)發(fā)展法案》，法國(guó)于2000年出臺(tái)《社會(huì)團(tuán)結(jié)與城市更新法》，日本于2001年新增《都市再生特別措施法》，德國(guó)城市更新相關(guān)內(nèi)容曾在《聯(lián)邦建設(shè)法》、《城市建設(shè)促進(jìn)法》中予以明確，后全部歸入《聯(lián)邦建設(shè)法典》[3]。

當(dāng)前我國(guó)涉及城市更新內(nèi)容的相關(guān)法律、法規(guī)僅限原則性規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第31條、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第43條，以及《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條等。由于國(guó)家層面尚未出臺(tái)專門針對(duì)城市更新的單行法，各地政府通過(guò)地方立法的形式來(lái)應(yīng)對(duì)實(shí)踐困境，謀求制度保障，就具有客觀必然性[4]。2020年12月，深圳出臺(tái)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《深圳條例》），率先在全國(guó)完成城市更新立法[5]。廣州、上海緊隨其后，先后公示《廣州市城市更新條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《廣州條例》）和《上海市城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《上海條例》）。2022年6月，隨著北京發(fā)布《北京市城市更新條例》（以下簡(jiǎn)稱《北京條例》），以北、上、廣、深為代表的一線特大城市均將地方城市更新制度建設(shè)上升到立法層面。

四大城市的城市更新立法實(shí)踐具有里程碑意義，其條例的具體內(nèi)容也具備參考價(jià)值。借此契機(jī)，本文深入挖掘四大條例內(nèi)在組織邏輯，梳理總結(jié)更新立法的內(nèi)容體系與應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)，并提出優(yōu)化建議，為其他城市開(kāi)展更新立法實(shí)踐提供借鑒。

01

四大條例的內(nèi)容特征

1.1 《北京條例》：緊緊圍繞首都城市的戰(zhàn)略定位

《北京條例》共分七章總計(jì)五十九條，從更新內(nèi)涵與基本要求、組織管理架構(gòu)、規(guī)劃計(jì)劃體系、更新主體與更新實(shí)施路徑、土地資金政策保障、監(jiān)督管理與法律責(zé)任等角度對(duì)北京城市更新工作提出規(guī)定。《北京條例》是在“疏解非首都功能”的背景下提出的，因此條例緊緊圍繞首都城市的戰(zhàn)略定位，在更新內(nèi)容導(dǎo)向，更新實(shí)施保障等方面提出功能更新引導(dǎo)的具體要求和政策支撐，體現(xiàn)首都特色。

（1）在更新內(nèi)容導(dǎo)向方面，明確分類更新項(xiàng)目實(shí)施要求。條例中明確提出“包括居住類、產(chǎn)業(yè)類、設(shè)施類、公共空間類和區(qū)域綜合性城市更新5大類12項(xiàng)更新內(nèi)容的具體實(shí)施要求[6]”，重點(diǎn)突出民生保障和減量雙控，從而引導(dǎo)更新項(xiàng)目逐步貫徹落實(shí)首都發(fā)展戰(zhàn)略。

（2）在更新實(shí)施保障方面，強(qiáng)化主體地位，制定配套政策。一方面，條例提出要“搭建協(xié)商平臺(tái)，明確物業(yè)權(quán)利人，并強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，從而充分發(fā)揮其在城市更新中的主體地位和主責(zé)作用[6]”。另一方面，條例結(jié)合首都既往更新難點(diǎn)、焦點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題，制定了規(guī)劃、土地、不動(dòng)產(chǎn)登記、資金等一系列的激勵(lì)保障措施，以充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性。

圖1 《北京條例》章節(jié)條款組織架構(gòu)

1.2 《上海條例》：始終貫穿“人民城市”的建設(shè)理念

《上海條例》共分八章總計(jì)六十四條，具體包含更新概念與適用范圍、更新機(jī)構(gòu)與職責(zé)分工、更新指引和行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施路徑和政策保障、監(jiān)督管理與法律責(zé)任等內(nèi)容。“上海城市建設(shè)已從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新為主[7]”，針對(duì)過(guò)去城市發(fā)展遺留下來(lái)的民生保障問(wèn)題，《上海條例》堅(jiān)持用“人民城市”的建設(shè)理念推動(dòng)城市更新，并突出表現(xiàn)在社會(huì)公眾參與和公共利益優(yōu)先等方面。

（1）社會(huì)公眾參與，落實(shí)“人民城市人民建”。條例強(qiáng)調(diào)城市更新應(yīng)該體現(xiàn)內(nèi)涵提升，而內(nèi)涵提升最重要力量不在政府而在人民群眾，對(duì)此條例中設(shè)置大量鼓勵(lì)人民參與更新建設(shè)的條款，如“建立城市更新專家委員會(huì)制度，明確城市更新公眾參與機(jī)制，設(shè)置零星更新項(xiàng)目制度等[7]”，從而將“人民城市人民建”的理念落實(shí)到法規(guī)，保證人民參與城市更新的權(quán)利。

（2）公共利益優(yōu)先，體現(xiàn)“人民城市為人民”。條例從基本原則開(kāi)始，到規(guī)劃計(jì)劃編制，再到更新項(xiàng)目實(shí)施，都體現(xiàn)了“人民城市為人民”的理念。在基本原則中，將“民生優(yōu)先”提升至原則高度；在規(guī)劃計(jì)劃中，提出編制規(guī)劃實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)確保公共利益；在項(xiàng)目實(shí)施中，規(guī)定優(yōu)先對(duì)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行提升和改造，從而彰顯上海堅(jiān)持為人民更新的決心。

圖2 《上海條例》章節(jié)條款組織架構(gòu)

1.3 《廣州條例》：政府主導(dǎo)下的城市微更新

《廣州條例》共分八章總計(jì)五十三條，具體包含更新概念內(nèi)涵、工作組織架構(gòu)、規(guī)劃策劃實(shí)施、更新用地管理與主體權(quán)益保障等內(nèi)容。《廣州條例》為了糾正在既往廣州“三舊”改造中出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈偏差以及大拆大建問(wèn)題，確立了政府主導(dǎo)的基本論調(diào)以及城市微改造的更新導(dǎo)向，并在規(guī)劃管理和用地管理等出臺(tái)一系列創(chuàng)新措施予以引導(dǎo)和強(qiáng)化。

（1）在規(guī)劃管理上，針對(duì)既往市場(chǎng)主體脫離管控的現(xiàn)象，條例構(gòu)建“規(guī)劃管理”和“策劃實(shí)施”雙管控的更新規(guī)劃計(jì)劃體系，并明確由政府部門來(lái)主導(dǎo)編制各級(jí)各類規(guī)劃策劃，從而有效落實(shí)政府規(guī)劃管控意圖，體現(xiàn)政府公眾意志。

（2）在用地管理上，針對(duì)微改造項(xiàng)目用地空間挖潛難的問(wèn)題，條例設(shè)置“用地管理”專章，從土地整備、土地整合、異地平衡、土地置換、留用地統(tǒng)籌利用、“三舊”用地審批等方面提出用地管理規(guī)定，從而盤活存量低效建設(shè)用地[8]。

圖3 《廣州條例》章節(jié)條款組織架構(gòu)

1.4 《深圳條例》：政府和市場(chǎng)雙輪驅(qū)動(dòng)城市更新

《深圳條例》共分七章總計(jì)七十二條，具體包括更新概念與內(nèi)容、更新規(guī)劃與計(jì)劃、拆除重建類城市更新實(shí)施流程、綜合整治類城市更新相關(guān)規(guī)定、保障監(jiān)督和法律責(zé)任等內(nèi)容。深圳是我國(guó)市場(chǎng)化改革最前沿的城市，也是最早探索城市更新市場(chǎng)化運(yùn)作路徑的城市[5]。《深圳條例》是對(duì)過(guò)去十多年市場(chǎng)化更新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)以及應(yīng)對(duì)深層制度障礙的集成解決方案，其基本邏輯就是堅(jiān)持在政府引導(dǎo)下，充分實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)雙輪驅(qū)動(dòng)城市更新。

（1）充分放權(quán)鼓勵(lì)市場(chǎng)運(yùn)作。條例允許物業(yè)權(quán)利人自主選擇市場(chǎng)主體，組織開(kāi)展諸如“申報(bào)更新單元計(jì)劃、編制更新單元規(guī)劃、開(kāi)展搬遷談判、組織項(xiàng)目實(shí)施[5]”等活動(dòng)，從而發(fā)揮市場(chǎng)運(yùn)作的積極作用。

（2）強(qiáng)化監(jiān)管發(fā)揮引領(lǐng)作用。條例通過(guò)政府“定規(guī)劃、定政策、定標(biāo)準(zhǔn)，抓統(tǒng)籌、抓服務(wù)、抓監(jiān)管[5]”等方式，確保市場(chǎng)主體不會(huì)脫離政府意志。此外，對(duì)于重點(diǎn)單元或者市場(chǎng)失靈的城市更新項(xiàng)目，則明確由政府組織實(shí)施，從而確保公眾利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益得以實(shí)現(xiàn)。

圖4 《深圳條例》章節(jié)條款組織架構(gòu)

02

城市更新地方立法的基本架構(gòu)

通過(guò)對(duì)四大條例各項(xiàng)條款內(nèi)容的對(duì)比分析可以得知，城市更新地方立法架構(gòu)存在基本范式，具體可以概括為“更新內(nèi)容體系、更新組織體系、更新規(guī)劃體系、更新實(shí)施體系、更新保障體系”等五大體系。

2.1 更新內(nèi)容體系

更新內(nèi)容體系主要包括城市更新的概念內(nèi)涵、更新目標(biāo)、原則要求等內(nèi)容。

（1）在概念內(nèi)涵方面，四大條例主要從“空間適用范圍”和“更新內(nèi)涵定義”兩方面進(jìn)行立法界定。從“空間適用范圍”來(lái)看，北京、上海、深圳均將城市更新活動(dòng)的空間范圍限定在本市建成區(qū)內(nèi)，而廣州則是進(jìn)一步限定為“市人民政府按照規(guī)定程序和要求確定的地區(qū)”，從而強(qiáng)化既往“三舊”改造政策的適用性和延續(xù)性。從“更新內(nèi)涵定義”來(lái)看，主流提法是將城市更新定義為一種“優(yōu)化調(diào)整城市空間形態(tài)和城市功能的活動(dòng)”，并列舉納入城市更新應(yīng)當(dāng)具備的客觀條件。如此做一方面是為脫離廣義的城市更新，對(duì)需要通過(guò)立法調(diào)整和規(guī)范的城市更新活動(dòng)有更加精準(zhǔn)的識(shí)別；另一方面是為后期開(kāi)展更新活動(dòng)分類施策奠定法理基礎(chǔ)。如《北京條例》在內(nèi)涵定義中明確了居住更新、產(chǎn)業(yè)更新、設(shè)施更新、公共空間更新、區(qū)域綜合性更新等五類城市更新活動(dòng)，并在條例第四章第一節(jié)分別提出每一類更新活動(dòng)的政策引導(dǎo)方向和具體實(shí)施要求。

（2）在更新目標(biāo)方面，四大條例不僅著眼于宏觀時(shí)代背景，落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略要求，如高質(zhì)量發(fā)展、綠色低碳理念、人民城市建設(shè)等；同時(shí)考慮城市自身發(fā)展特色和既有城市更新工作基礎(chǔ)，并以此為基礎(chǔ)制定符合地方發(fā)展特征的城市更新目標(biāo)。

（3）在原則要求方面，四大條例普遍提出城市更新活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則和工作要求，如規(guī)劃引領(lǐng)、政府統(tǒng)籌、民生優(yōu)先、多元參與等，另外通過(guò)兼顧各地重點(diǎn)及實(shí)際需求，提出功能完善、隱患消除、品質(zhì)提升、歷史保護(hù)等要求，從而明確地方城市更新工作的基本立場(chǎng)和宏觀導(dǎo)向。

2.2 更新組織體系

更新組織體系主要包括工作組織架構(gòu)和社會(huì)公眾參與等內(nèi)容。

（1）更新工作組織架構(gòu)是更新立法中的關(guān)鍵問(wèn)題之一，對(duì)系統(tǒng)化、常態(tài)化推進(jìn)城市更新工作有著至關(guān)重要的作用。四大條例普遍確立了“市-區(qū)-街鎮(zhèn)”三級(jí)的城市更新組織架構(gòu)，并結(jié)合現(xiàn)行管理特征明確各級(jí)政府部門職能分工。市人民政府一般為城市更新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)全市城市更新工作。城市更新具體主管部門會(huì)因各地發(fā)展特征不同而有所差異，例如深圳城市更新主管部門為市自然資源局下設(shè)的城市更新和土地整備局；廣州則為市住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門；上海、北京則將更新建設(shè)職能與規(guī)劃職能作區(qū)分，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門主要承擔(dān)城市更新建設(shè)和實(shí)施管理職責(zé)，市規(guī)劃自然資源部門則承擔(dān)城市更新規(guī)劃和土地管理職責(zé)。區(qū)人民政府主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理本行政區(qū)域內(nèi)城市更新工作，具體主管部門由區(qū)人民政府指定。街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府則是配合區(qū)里按照職責(zé)做好城市更新相關(guān)工作，如基礎(chǔ)調(diào)查、梳理資源、搭建平臺(tái)、調(diào)解糾紛等。此外，為強(qiáng)化城市更新工作的專業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)支撐，個(gè)別城市（如上海）還單獨(dú)設(shè)立城市更新中心，主要負(fù)責(zé)參與相關(guān)規(guī)劃編制、配套政策研究制定以及承擔(dān)市、區(qū)人民政府確定的其他城市更新相關(guān)工作。

（2）在社會(huì)參與方面，“多群體”、“多階段”、“多方式”參與是主流趨勢(shì)。其中，“多群體”是指公眾參與的多樣化群體，包括相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇W(xué)者、各階層民眾、集團(tuán)代表等，組建城市更新專家委員會(huì)、探索社區(qū)規(guī)劃師制度是強(qiáng)化多群體公眾參與的普遍做法；“多階段”是指城市更新的全過(guò)程參與，建議在更新建議搜集階段、更新規(guī)劃編制階段和更新項(xiàng)目實(shí)施階段，廣泛征詢社會(huì)公眾意見(jiàn)；“多方式”是指公眾參與的多形式渠道，包括調(diào)查問(wèn)卷、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、懇談會(huì)、公示、公告、咨詢、征詢、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政等，最新趨勢(shì)是借助城市更新信息平臺(tái)來(lái)拓寬公眾參與渠道。

2.3 更新規(guī)劃體系

為了有效規(guī)范和引導(dǎo)城市更新實(shí)施，四大條例均構(gòu)建了完整的城市更新規(guī)劃體系，并明確規(guī)劃編制類型和規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)等內(nèi)容。

（1）在規(guī)劃編制類型方面，各地普遍建立“總體-片區(qū)-項(xiàng)目”逐層傳導(dǎo)的三級(jí)更新規(guī)劃方案，并全面銜接國(guó)土空間規(guī)劃體系，向上對(duì)接國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌推進(jìn)（包括目標(biāo)、任務(wù)、分區(qū)、政策等），向下依托控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管控（包括更新方向、功能布局、建筑總量、城市設(shè)計(jì)等）。在此過(guò)程中，各地為保持城市更新活力，開(kāi)展了不同程度的規(guī)劃?rùn)?quán)下放探索，例如廣州規(guī)定三級(jí)更新規(guī)劃方案（項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃-片區(qū)策劃方案-項(xiàng)目實(shí)施方案）均由政府組織編制，北京和上海則提出項(xiàng)目層級(jí)的設(shè)計(jì)方案交由更新實(shí)施主體編制，而市場(chǎng)化程度更高的深圳在片區(qū)層級(jí)就將規(guī)劃編制權(quán)下放給市場(chǎng)主體。

（2）在規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)方面，各地傾向通過(guò)“擬定更新計(jì)劃”的方式，實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃-計(jì)劃-實(shí)施”的更新傳導(dǎo)。區(qū)別是，廣州在總體層面的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃階段就建立了項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和實(shí)施計(jì)劃，上海和深圳則傾向于在片區(qū)層面制定更新行動(dòng)計(jì)劃或更新單元計(jì)劃，北京更是在計(jì)劃之前增加了“建立市區(qū)兩級(jí)城市更新項(xiàng)目庫(kù)”的緩沖環(huán)節(jié)，其中只有具備實(shí)施條件的項(xiàng)目才納入城市更新計(jì)劃。

2.4 更新實(shí)施體系

更新實(shí)施體系主要包括更新實(shí)施主體和更新實(shí)施程序等內(nèi)容。

（1）在更新實(shí)施主體方面，“多元化”、“歸集化”是主流特征。“多元化”主要反映在更新實(shí)施主體的廣泛和更新實(shí)施形式的多樣，既可以由物業(yè)權(quán)利主體單一實(shí)施，也可以由物業(yè)權(quán)利主體與委托市場(chǎng)主體合作實(shí)施，又可以有政府主體統(tǒng)籌實(shí)施，如此規(guī)定打破了既往政府大包大攬的現(xiàn)狀，可以吸納更多社會(huì)力量參與城市更新。“歸集化”主要反映在多頭主體的歸并統(tǒng)一，如更新項(xiàng)目涉及多個(gè)權(quán)利人，可以由其共同委托單一權(quán)利人或市場(chǎng)主體實(shí)施；又如更新片區(qū)涉及多個(gè)更新項(xiàng)目，可以遴選出更新統(tǒng)籌主體進(jìn)行統(tǒng)籌實(shí)施。

（2）在更新實(shí)施程序方面，“流程化”、“市場(chǎng)化”是特色趨勢(shì)。“流程化”主要反映在更新項(xiàng)目從誕生到落地需要經(jīng)歷法定實(shí)施流程，按照各地既有經(jīng)驗(yàn)可分為“實(shí)施主體確定”、“實(shí)施方案編制”和“更新項(xiàng)目實(shí)施”三大環(huán)節(jié)。“市場(chǎng)化”主要反映在許可市場(chǎng)力量推動(dòng)城市更新，例如在“更新意愿調(diào)節(jié)”、“權(quán)利主體統(tǒng)一”、“實(shí)施方案編制”、“物業(yè)搬遷補(bǔ)償”、“土地前期準(zhǔn)備”、“部門回遷安置”等具體實(shí)施流程，可以交由市場(chǎng)主體推進(jìn)完成；值得注意的是，各地政府在適度放權(quán)的同時(shí)普遍強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)督，例如“明確申報(bào)要求”、“制定并備案搬遷補(bǔ)償協(xié)議”、“核實(shí)更新意愿”、“規(guī)定征收條件”等，確保更新項(xiàng)目不脫離政府意志。

2.5 更新保障體系

為了強(qiáng)化城市更新工作管理，四大條例一方面提出具有針對(duì)性的更新配套政策，另一方面明確城市更新監(jiān)管和法律責(zé)任，從而形成“賞罰并舉”的更新保障體系。

（1）從更新相關(guān)的配套政策看，各地的經(jīng)驗(yàn)做法不盡相同，總結(jié)起來(lái)主要包括用地配置供應(yīng)、更新資金保障、土地性質(zhì)兼容、建筑用途轉(zhuǎn)換、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范創(chuàng)新、審批流程簡(jiǎn)化、更新實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)、產(chǎn)業(yè)變更引導(dǎo)、費(fèi)用稅收減免等方面。此外，各地還針對(duì)自身在城市更新過(guò)程中的重點(diǎn)、痛點(diǎn)和目標(biāo)，探索了不同的創(chuàng)新政策，如北京的五年緩沖期、廣州的異地平衡和建設(shè)結(jié)余量轉(zhuǎn)移等。值得注意的是，在“征收補(bǔ)償安置”方面，主流做法是出臺(tái)“95%”政策，即簽約比例達(dá)到95%后，可以對(duì)沒(méi)有簽約的房屋進(jìn)行依法征收，這在一方面是為了保障既有物業(yè)權(quán)利人的既得權(quán)利，另一方面也是為應(yīng)對(duì)更新實(shí)施過(guò)程中常見(jiàn)的“釘子戶”問(wèn)題。

（2）從實(shí)施監(jiān)管和法律責(zé)任看，各地均明確了監(jiān)管責(zé)任主體、監(jiān)管形式途徑、相應(yīng)法律責(zé)任等。監(jiān)管主體表現(xiàn)為“多樣化”的特征，除了政府作為城市更新工作的主要監(jiān)管主體外，人大對(duì)政府的監(jiān)督以及社會(huì)公眾的全過(guò)程監(jiān)督都將成為重要的監(jiān)管力量；監(jiān)管途徑呈現(xiàn)出“數(shù)字化”的趨勢(shì)，除了日常的考核、審計(jì)、信訪等方式，類似“城市更新信息系統(tǒng)”等數(shù)字化手段的運(yùn)行用大大提升監(jiān)督管理的即時(shí)性和廣泛性；法律責(zé)任則越來(lái)越“具體化”。同時(shí)各地也具有個(gè)性監(jiān)管特色，例如上海強(qiáng)調(diào)全生命周期管理，并將相關(guān)管理要求納入土地使用權(quán)出讓合同；廣州強(qiáng)調(diào)實(shí)施時(shí)序，要求“先行建設(shè)復(fù)建安置房、公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，并優(yōu)先移交投入使用[8]”；深圳則突出對(duì)更新項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督管理和懲戒舉措。

圖5 城市更新立法五大內(nèi)容體系框架

03

城市更新地方立法的應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)

四大城市的城市更新立法實(shí)踐對(duì)地方的城市更新工作起到了積極作用。但從法治角度來(lái)看，還存在“單行法缺失”、“相關(guān)法沖突”、“程序法不足”等問(wèn)題，由此導(dǎo)致城市更新地方法規(guī)在實(shí)踐應(yīng)用中會(huì)出現(xiàn)一定的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 單行法缺失導(dǎo)致的更新體系紊亂

由于我國(guó)城市更新法律體系缺乏國(guó)家單行法，地方政府只能依托地方立法的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)城市更新法治化，盡管這對(duì)于地方事務(wù)性城市更新工作具有一定的保障規(guī)范作用，但會(huì)因?yàn)楦鞯氐募扔泄ぷ鲬T性導(dǎo)致全國(guó)性的城市更新體系紊亂，從上文四大條例的內(nèi)容對(duì)比分析已經(jīng)可以看出，各地對(duì)于城市更新工作的既有認(rèn)知和法治管理已經(jīng)存在差異，例如在更新內(nèi)容體系上難以統(tǒng)一（如條例適用的空間范圍和活動(dòng)類型有差別），在更新組織體系上存在分歧（如更新主管部門和任務(wù)分工不相同），在更新規(guī)劃體系上分頭探索（如分級(jí)規(guī)劃的編制主體和內(nèi)容深度有差異）。在城市更新上升為國(guó)家戰(zhàn)略后全國(guó)更新一盤棋的背景下，這種紊亂現(xiàn)象不利于全國(guó)城市更新工作的戰(zhàn)略性統(tǒng)一。

3.2 相關(guān)法沖突引發(fā)的法律效力爭(zhēng)議

從法律層級(jí)來(lái)看，城市更新地方管理?xiàng)l例屬于地方法規(guī)，就法律規(guī)范效力而言，如與國(guó)家相關(guān)法律沖突存在合法性風(fēng)險(xiǎn)，如與國(guó)家部門規(guī)章沖突存在合規(guī)性爭(zhēng)議。以四大條例為例，風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)議主要體現(xiàn)在三方面：第一，對(duì)土地管理措施的調(diào)整涉及《土地管理法》沖突，四大條例中涉及大量的協(xié)議出讓、補(bǔ)繳出讓金規(guī)定、用地屬性暫緩調(diào)整等創(chuàng)新規(guī)定，是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的突破；第二，城市更新規(guī)劃概念涉及國(guó)土空間規(guī)劃體系銜接爭(zhēng)議[9]，“總體-片區(qū)-項(xiàng)目”逐層傳導(dǎo)的三級(jí)更新規(guī)劃方案屬于城市更新自創(chuàng)規(guī)劃體系概念，其與“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系之間的銜接存在爭(zhēng)議，同時(shí)就片區(qū)層級(jí)的更新規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系而言，究竟是片區(qū)更新規(guī)劃是控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)，還是片區(qū)更新規(guī)劃依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行編制，同樣存在爭(zhēng)議；第三，95%政策涉及《物權(quán)法》沖突，“95%政策”參照的是香港地區(qū)實(shí)行的“強(qiáng)制售賣”制度，其背后的立法邏輯主要基于“多數(shù)決”原則，但通過(guò)強(qiáng)制不同意的少數(shù)人被迫更新并要求其共同承擔(dān)后果，涉及到對(duì)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制處分[2]。

3.3 程序法不明造成的公眾參與不足

區(qū)別于新增用地開(kāi)發(fā)，存量用地更新涉及多主體之間的復(fù)雜權(quán)利關(guān)系，既涉及更新主管部門行政權(quán)的行使，又要保護(hù)物業(yè)權(quán)利人及利害關(guān)系人的相關(guān)權(quán)利，更要保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。與此同時(shí)，實(shí)施城市更新屬于公共行政范疇，城市更新地方法規(guī)作為約束公共決策行為的重要立法，理應(yīng)突出公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，但從現(xiàn)有四大條例的內(nèi)容來(lái)看，盡管各地已經(jīng)給出城市更新實(shí)施流程的相關(guān)規(guī)定，但除上海外其余城市主要突出行政主管機(jī)關(guān)行政權(quán)行使，程序上也以行政管理程序?yàn)橹鳎粗畬?duì)于社會(huì)公眾參與、表決、異議、救濟(jì)等權(quán)利行使與權(quán)利保障程序規(guī)定則相對(duì)不明確，這會(huì)導(dǎo)致各地在具體城市更新實(shí)踐中，容易出現(xiàn)因公眾參與不足導(dǎo)致的社會(huì)公共利益遭遇漠視的問(wèn)題。

04

城市更新地方立法的提升建議

城市更新地方立法是一項(xiàng)重大的改革創(chuàng)新，如何處理改革創(chuàng)新與現(xiàn)行法規(guī)之間的沖突，筆者認(rèn)為可以通過(guò)“補(bǔ)齊上位法”、“協(xié)同相關(guān)法”、“完善程序法”三項(xiàng)舉措來(lái)尋求法制化解決方案。

4.1 補(bǔ)齊上位法，梳理統(tǒng)一城市更新法律制度體系

要達(dá)成全國(guó)層面城市更新工作的戰(zhàn)略性統(tǒng)一，僅僅依靠地方立法是不足的，勢(shì)必需要出臺(tái)或者修訂更高位階的上位法予以援引，具體可以通過(guò)兩種途徑：一是出臺(tái)單行法，以四大條例為首的城市更新地方立法經(jīng)驗(yàn)已較為豐富，且已經(jīng)歷相對(duì)穩(wěn)定的實(shí)踐檢驗(yàn)期，這為研究制定國(guó)家《城市更新法》奠定了非常好的基礎(chǔ)；二是修訂上位法，在現(xiàn)有的法律體系框架內(nèi)完成對(duì)《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等上位法的修訂，增設(shè)城市更新相關(guān)章節(jié)條款，明確城市更新內(nèi)涵定義、基本原則和必要條件。有了上位法做依托，各地可以針對(duì)“更新內(nèi)容體系、更新組織體系、更新規(guī)劃體系、更新實(shí)施體系、更新保障體系”等五大體系開(kāi)展城市更新地方立法工作，從而形成由上到下、統(tǒng)一而不失特色的城市更新法律制度體系。

4.2 協(xié)同相關(guān)法，強(qiáng)化提升更新地方法規(guī)法律效力

針對(duì) “土地管理制度突破”、“規(guī)劃體系銜接爭(zhēng)議”、“物權(quán)財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制處分”三大沖突，前兩者可以通過(guò)修訂或者協(xié)同相關(guān)法予以緩解，爭(zhēng)議最大的是后者。筆者認(rèn)為，“95%政策”的爭(zhēng)議來(lái)源其實(shí)是對(duì)公共利益的定義和把握還不夠突出。公共利益是多方主體就共同利益商討后的結(jié)果，在無(wú)法滿足所有人利益的前提下，相比滿足小部分群體的利益，公共利益的實(shí)現(xiàn)意味著更高水平的善。公共利益優(yōu)位法則是我國(guó)現(xiàn)行憲法賦予的神圣權(quán)力，已在《土地管理法》及《國(guó)有用地拆遷補(bǔ)償條例》中得到落實(shí)應(yīng)證，也同樣適用于城市更新地方立法。具體來(lái)說(shuō)，需要在地方立法中突出公共利益優(yōu)先的基本原則，并且明確規(guī)定公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)、適用情形和保障措施，強(qiáng)調(diào)在保護(hù)個(gè)人合法權(quán)益的同時(shí)最大程度保障公共利益，如此才能降低城市更新“95%政策”的法律風(fēng)險(xiǎn)，提升城市更新地方法規(guī)法律效力。

4.3 完善程序法，重點(diǎn)明確城市更新公眾參與制度

城市更新本質(zhì)上是空間權(quán)利的再分配，有效充分的公眾參與可以讓再分配的過(guò)程能夠降低城市更新決策的失誤風(fēng)險(xiǎn)，更好地保障公共利益。對(duì)此，需要在城市更新地方立法中完善相關(guān)程序，強(qiáng)化公眾參與制度，不僅要明確參與主體、參與方式、參與途徑，更要設(shè)定參與規(guī)則和參與流程，并對(duì)參與者的權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而更好地保障社會(huì)公眾參與城市更新決策，擴(kuò)大城市更新的合法性基礎(chǔ)。具體可以參照上海條例，不僅將“民生優(yōu)先”提升到原則高度，而且在規(guī)劃、實(shí)施、保障體系中全面呈現(xiàn)公眾參與理念，尤其在實(shí)施體系中，通過(guò)設(shè)定嚴(yán)格的法規(guī)程序推進(jìn)城市更新項(xiàng)目實(shí)施，做到重要信息面向公眾公開(kāi)透明，關(guān)鍵程序經(jīng)過(guò)公眾參與合法正當(dāng)。

05

結(jié) 語(yǔ)

隨著“實(shí)施城市更新行動(dòng)”上升為國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)立法形式實(shí)現(xiàn)對(duì)既有城市更新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度政策的固化，是地方保障規(guī)范城市更新工作深入推進(jìn)的重要依托和普遍做法。從北、上、廣、深四大城市已發(fā)布的城市更新條例來(lái)看，城市更新地方立法的先行先試為構(gòu)建完整的城市更新法律法規(guī)體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。下一步，國(guó)家和地方可以在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在構(gòu)建單行法、協(xié)調(diào)相關(guān)法、完善程序法等方面進(jìn)行深入探索，從而形成實(shí)體與程序并重的城市更新法律法規(guī)體系。

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*本文為2025中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文。

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