以法典為尺，丈量城市綠色未來——訪全國人大常委會委員、環資委副主任委員呂忠梅

十四屆全國人大常委會委員、環境與資源保護委員會副主任委員呂忠梅。

受訪者供圖

大江奔流，晝夜不息；文明演進，法為尺規。

3月12日，十四屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國生態環境法典》，這是我國第二部以“法典”命名的法律。這部法典不僅是對現行30多部生態環境相關法律的系統整合，更是踐行習近平生態文明思想、推進美麗中國建設的里程碑。

這部“綠色法典”將如何重塑城市生態？如何以“剛性之尺”丈量開發邊界，以“民生溫度”守護綠水青山？中國城市報記者專訪了十四屆全國人大常委會委員、環境與資源保護委員會副主任委員呂忠梅。

以法為鑒 理念躍升新境

中國城市報：從2016年中國法學會環境資源法學研究會啟動法典編纂研究，到如今法典正式頒布，整整十年。作為法典編纂學術倡議到立法實踐的全程參與者與推動者，您最大的感觸是什么？

呂忠梅：這十年，是學術理想照進法治現實的十年。2016年啟動法典編纂研究課題之初，預計可能需要10年、15年甚至20年。但課題組先做好理論和方案儲備，確保時機成熟時能立即提供。組織課題研究也不只為法典文本，更希望以研究項目為紐帶，凝聚學界共識，推動學科建設。

今天法典能夠出臺，是因為黨的十八大以來我國生態文明建設取得了歷史性成就，為法典編纂提供了堅實的政治、經濟、社會民意和法律基礎。這部法典對城市生態發展的影響是深遠的。它不只是一本更厚的法律合集，更標志著中國城市建設中，法治思維的一次深刻革命——從過去被動應對污染，轉向主動以法治思維規劃城市生態未來。

中國城市報：法典明確提出“保障公眾健康和生態環境權益”作為立法目的之一，其中“生態環境權益”是新增內容。從“環境權益”到“生態環境權益”這一概念的拓展，背后體現了怎樣的立法理念升級？

呂忠梅：這直接關系到如何理解這部法典的立法靈魂。過去談“環境”，更多是以人為中心的生活空間。但保護一片宜居的社區，離不開整個區域良好生態系統的健康發展。因此，必須將“人與自然和諧共生”理念融入現代化城市建設。法典正是通過確立“生態環境”這一概念，成功整合了長期混用的“環境”“資源”“生態”，構建了“一體三面”的法律范疇。

積極回應人民群眾從“盼溫飽”到“盼環保”、從“盼生存”到“盼生態”的新需求，生態環境法典明確將“保障公眾健康和生態環境權益”作為立法目的。這一規定，充分體現了“以人民為中心”的法治立場，標志著我國生態環境立法在公民環境權利義務規則方面的重大進步。

對城市而言，這意味著市民不僅是生態環境的受益者，也是負有保護義務的責任人；而為城市提供生態屏障的區域和人群，其貢獻將得到法律的明確認可和補償。這為城市建立更公平、更有效的生態補償機制，打下了堅實的法律基石。

法典為尺 丈量發展邊界

中國城市報：這部法典作為丈量城市發展的“剛性之尺”，將“三線一單”從政策文件上升為法律意志，您如何看待法典對城市開發秩序的剛性約束？

呂忠梅：法典的出臺，首先為城市規劃安上了一把無法逾越的“硬標尺”。這把尺子丈量的，是發展的邊界，更是生態的底線。

法典總則編將“生態環境分區管控”和“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）等制度法定化。這意味著，地方政府必須劃定優先保護、重點管控、一般管控等單元，并制定嚴格的準入清單。這不再是規劃師苦口婆心的建議，也不再是可執行可不執行的政策，而是不可逾越的法律紅線。任何突破“三線一單”的開發行為，都將面臨明確的法律追責。

更重要的是，法典首次在國家層面確立了“綠色設計”的法律地位，將其定義為貫穿產品全生命周期的系統性方法。這標志著環境立法從“末端治理”向“源頭預防”的歷史性轉變。對城市建設而言，這意味著從編制規劃的第一天起，就必須把生態考量融入其中，而非等項目開工后再來“補課”。

當然，這種剛性約束不是為了捆住城市的手腳，恰恰相反，是為了引導城市走上更高質量、更可持續的發展道路。當每一座城市都以法典為尺丈量自己的開發邊界時，才能真正實現“在保護中發展、在發展中保護”的良性循環。

中國城市報：法典解決了法律零散、監管藩籬、制度短板和價值不統一四大問題。在城市治理層面，這些問題的解決將為城市治理帶來怎樣的變化？

呂忠梅：編纂法典，就是要對現有體系進行系統性升級換代，解決過去“九龍治水”的困境。

首先，破解“法律迷宮”。過去，城市管理者處理一個環保問題，往往要在十幾部法律間來回翻找，效率低且易出錯。如今，一本法典在手，職責邊界和法律依據一目了然，極大地提升了執法效率和法律的確定性。

其次，打破“監管藩籬”。過去“環保不下水，水利不上岸”的部門壁壘，導致了多頭執法和監管真空。法典建立了統一的監管體制、標準體系和規劃制度，形成了監管合力。法典明確要求縣級以上政府組織協調各部門，建立責任清單和跨區域聯合保護機制。特別是法典提出的“統一政策規劃標準、統一監測評估、統一監督執法、統一督察問責”的“四統一”模式，將有效破解監管碎片化。同時，法典還賦予設區的市級環保部門派出機構獨立執法權，這讓環境監管的觸角能真正延伸到城市的每一個角落，極大增強了基層執法能力。

典落成規 引領城市未來

中國城市報：法典將綠色低碳發展上升為法律制度。在您看來，我國城市應如何借助法典的制度力量，在“十五五”時期實現產業結構的綠色轉型？城市在招商引資、產業準入方面需要做出哪些調整？

呂忠梅：這是法典能否真正落地生根的關鍵所在。法典明確“國家建立健全生態環境分區管控制度”，將“三線一單”的成果法定化、規范化。這意味著未來城市的發展規劃、產業布局、人口布局等，都要依照分區管控的要求來謀劃。

法典打破要素分割、部門壁壘，建立從能耗雙控向碳排放雙控的轉變路徑，為降碳與減污的協同提供法律路徑；打通“綠水青山”向“金山銀山”轉化的法治通道，促進新質生產力發展。城市在招商引資時，不能再僅僅看項目投資額有多大、稅收貢獻有多高，更要看它是否符合生態環境分區管控的要求，是否符合綠色低碳發展的方向。

不同發展階段的城市可以借助生態環境分區管控，找準自身定位，開展招商引資，開拓新賽道，真正把綠水青山的生態優勢發揮出來，同時支撐產業升級。例如青海省，現在大力發展新能源，利用新能源優勢發展算力產業，把算力變成未來的生產力。再如一些生態敏感區域的城市，可以大力發展生態旅游、有機農業、康養產業，將生態優勢轉化為經濟優勢。法典為這些轉型提供了法律保障和制度通道。

中國城市報：法典將于今年8月15日起正式施行。當前距離施行還有幾個月時間，您認為城市管理者、企業和市民應如何做好哪些準備？

呂忠梅：當務之急，是要學懂弄通法典、領會法治精神。法典共1242條，內容十分豐富。各地應抓緊開展學習培訓，將法典精神納入領導干部學法用法的重要內容。企業需要重新審視自身生產流程，對照綠色低碳發展的制度要求做好合規準備。市民也需要增強生態環境權益意識，積極參與生態環境治理。

從有法可依到良法善治，法典的落地實施還面臨不少挑戰，特別是在城市層面，如何確保法典的規定真正轉化為治理效能，需要地方立法配套、執法能力建設和司法保障等多方面協同推進。期待各地能夠結合自身實際，積極探索具有地方特色的法典實施路徑。

展望未來，我心中的理想城市，應該是清潔的、循環的、美麗的。清潔，意味著整個城市的排放與生態系統是和諧的；循環，意味著生產生活方式是節約資源的。只有當清潔與循環成為現實，美麗中國才能從愿景變為日常。以生態環境法典為尺，我國的城市必將丈量出一條人與自然和諧共生的現代化新路，為全球城市可持續發展貢獻獨特的中國方案。

■中國城市報記者 張永超