【CGS-NDI銀河拾璀】穿越歷史的央地關(guān)系——從“寓封建于郡縣”到“寓活力于秩序”

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（來(lái)源：中國(guó)銀河證券新發(fā)展研究院）

導(dǎo)讀

中國(guó)作為一個(gè)廣土眾民的超大型國(guó)家，自古以來(lái)，中央與地方關(guān)系始終是關(guān)乎國(guó)家統(tǒng)一、政權(quán)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要命題。弱干強(qiáng)枝易致地方割據(jù)、政權(quán)動(dòng)蕩；強(qiáng)干弱枝則地方活力受抑、發(fā)展緩慢甚至難以抵御外敵。集權(quán)還是分權(quán)？這一千年難題不僅困擾歷代統(tǒng)治者，也持續(xù)考驗(yàn)當(dāng)代國(guó)家治理實(shí)踐。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，如何實(shí)現(xiàn)中央權(quán)威與地方積極性的有機(jī)統(tǒng)一，成為一個(gè)宏大且重要的現(xiàn)實(shí)議題。

圍繞這一話題，不同學(xué)者從不同視角進(jìn)行了分析。錢穆先生強(qiáng)調(diào)中國(guó)需統(tǒng)一卻“不宜過(guò)分的中央集權(quán)”，指出這是一道值得謹(jǐn)慎應(yīng)付的大題目。顧炎武則在《郡縣論》中提出“寓封建于郡縣”的天才方案，試圖在郡縣制的集權(quán)框架內(nèi)注入地方活力的元素。周雪光等學(xué)者從組織社會(huì)學(xué)視角剖析中國(guó)官僚體制的“向上負(fù)責(zé)制”特征。財(cái)政聯(lián)邦主義理論則又多強(qiáng)調(diào)分權(quán)效率與激勵(lì)，但在中國(guó)語(yǔ)境下需要面對(duì)信息不對(duì)稱、偏好錯(cuò)位等問(wèn)題。現(xiàn)有研究或側(cè)重歷史制度分析，或聚焦財(cái)政分權(quán)機(jī)制但較少將活力與秩序作為核心維度進(jìn)行系統(tǒng)整合，也較少?gòu)墓賳T行為“事上”與“安下”的千年矛盾出發(fā)，貫通歷史、理論與改革實(shí)踐。

本書以國(guó)家能力為理論支點(diǎn)，將央地關(guān)系置于“活力”（市場(chǎng)增進(jìn)能力驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活躍）與“秩序”（組織動(dòng)員能力保障的政治穩(wěn)定與統(tǒng)一市場(chǎng)）兩大治理目標(biāo)的平衡框架中展開(kāi)分析。作者在系統(tǒng)考察了郡縣制傳統(tǒng)下官員“事上”與“安下”的千年矛盾及其對(duì)政府行為、財(cái)政管理的影響后，構(gòu)建了國(guó)家能力視角下的央地關(guān)系理論框架，進(jìn)而深入剖析改革開(kāi)放以來(lái)央地關(guān)系的演變邏輯、成效與現(xiàn)實(shí)困境。并在此基礎(chǔ)上，借鑒古代思想智慧，重點(diǎn)從政府間行政關(guān)系、財(cái)政關(guān)系以及地方稅系建設(shè)三個(gè)方面提出符合中國(guó)特點(diǎn)的改革思路。

本書兼具理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。理論價(jià)值在于本書超越傳統(tǒng)集權(quán)—分權(quán)二元框架，提出“寓活力于秩序”的分析范式，為理解中國(guó)國(guó)家治理的獨(dú)特邏輯提供了系統(tǒng)工具。現(xiàn)實(shí)意義則體現(xiàn)在為大國(guó)治理貢獻(xiàn)了兼具歷史智慧與現(xiàn)代視野的政策思路，在保持全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和中央權(quán)威的同時(shí)，通過(guò)有效制度設(shè)計(jì)充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，最終實(shí)現(xiàn)超大型國(guó)家的活力與秩序相統(tǒng)一。

書籍內(nèi)容

郡縣制自秦朝正式確立后，成為中國(guó)央地關(guān)系最核心、最持久的制度根基。它以自上而下的官僚體系為核心，通過(guò)嚴(yán)格的官員選拔、任用、考核、監(jiān)察和流動(dòng)機(jī)制，將人事任免權(quán)與重大決策權(quán)牢牢集中于中央，同時(shí)將日常行政執(zhí)行權(quán)有條件地下放給地方各級(jí)政府。這種制度設(shè)計(jì)有效解決了廣土眾民大國(guó)的治理難題，既維持了國(guó)家統(tǒng)一和政治穩(wěn)定，又在一定程度上降低了統(tǒng)治成本。郡縣制深刻塑造了歷代政府的層級(jí)設(shè)置、條塊關(guān)系劃分、財(cái)政收支模式以及官員行為邏輯。即使歷經(jīng)王朝更迭，其基本框架和內(nèi)在邏輯也始終未發(fā)生根本改變，被后世高度概括為“百代都行秦政法”，構(gòu)成了理解中國(guó)央地關(guān)系無(wú)法繞開(kāi)的歷史起點(diǎn)和強(qiáng)大制度慣性。

從春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期郡縣制的萌芽，到秦統(tǒng)一后在全國(guó)推行，再到漢、唐、宋、明、清各代的不斷調(diào)整與強(qiáng)化，郡縣制始終強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，卻也在實(shí)踐中不斷面對(duì)地方活力不足或過(guò)度分權(quán)的問(wèn)題。它不僅影響了政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，還深刻制約了財(cái)政管理的模式，使得中央對(duì)地方的控制成為歷代統(tǒng)治者最核心的關(guān)切點(diǎn)。

郡縣制長(zhǎng)期運(yùn)行下，地方官員始終面臨著“事上”與“安下”的深刻行為矛盾。“事上”是指優(yōu)先滿足上級(jí)政府的政策意圖、考核指標(biāo)和政治要求，以獲得職位晉升、資源傾斜和個(gè)人發(fā)展；“安下”則是指積極回應(yīng)當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際民生需求，提供教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)。這一矛盾導(dǎo)致官員偏好嚴(yán)重錯(cuò)位，即大多數(shù)官員更傾向于投資短期內(nèi)可見(jiàn)、易于向上級(jí)匯報(bào)和展示的政績(jī)項(xiàng)目，而對(duì)回報(bào)周期長(zhǎng)、外部性強(qiáng)、見(jiàn)效慢的民生領(lǐng)域往往重視不足。

這種行為模式不僅直接扭曲了財(cái)政資金的配置方向和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，還在長(zhǎng)期中固化了地方政府重增長(zhǎng)、輕服務(wù)，重上級(jí)評(píng)價(jià)、輕居民感受的治理慣性，成為中國(guó)歷史上和現(xiàn)實(shí)中諸多治理難題的深層制度根源。黃六鴻在《福惠全書》中將地方官員施政原則概括為“事上安下”，卻也坦言二者常難兼得。明清時(shí)期的地方官常常在“順于下則上不之予，順于上則民不蒙其利”的兩難中掙扎。這種矛盾并非個(gè)別現(xiàn)象，而是郡縣制內(nèi)在張力的集中體現(xiàn)。它不僅影響官員個(gè)人行為，更通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金配置和政策執(zhí)行，傳導(dǎo)到當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)和社會(huì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在當(dāng)代，這一矛盾依然以不同形式存在，提醒我們改革必須直面官員激勵(lì)機(jī)制的深層問(wèn)題，才能真正擺脫治理困境。

本書突破傳統(tǒng)研究中集權(quán)與分權(quán)簡(jiǎn)單的二元對(duì)立框架，以國(guó)家能力理論為分析核心，系統(tǒng)提出國(guó)家治理必須同時(shí)追求兩大根本目標(biāo)：一是活力目標(biāo)，即通過(guò)增強(qiáng)政府的市場(chǎng)增進(jìn)能力，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、社會(huì)創(chuàng)造力和地方發(fā)展積極性；二是秩序目標(biāo)，即通過(guò)強(qiáng)化政府的組織動(dòng)員能力，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、消除地方保護(hù)主義、有效應(yīng)對(duì)內(nèi)外挑戰(zhàn)，保障政治穩(wěn)定與社會(huì)和諧。

國(guó)家能力分為市場(chǎng)增進(jìn)能力和組織動(dòng)員能力兩大維度。前者強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)提供良好制度環(huán)境、消除市場(chǎng)分割、促進(jìn)要素流動(dòng)等方式，助力市場(chǎng)機(jī)制更好發(fā)揮作用；后者側(cè)重中央政府對(duì)社會(huì)資源的有效控制和動(dòng)員，以應(yīng)對(duì)內(nèi)部挑戰(zhàn)和外部沖擊。

歷史上，中國(guó)作為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的超大型國(guó)家，更重視秩序的實(shí)現(xiàn)，因此郡縣制整體傾向集權(quán)。但在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，單純強(qiáng)調(diào)秩序會(huì)導(dǎo)致活力不足，單純追求活力又易引發(fā)秩序失衡。作者認(rèn)為，央地關(guān)系的設(shè)計(jì)必須嵌入國(guó)家治理范疇，服務(wù)于兩大能力的協(xié)同提升。

這一理論框架超越了傳統(tǒng)“集權(quán)－分權(quán)”的爭(zhēng)論，為重新理解中國(guó)央地關(guān)系提供了系統(tǒng)而深刻的分析工具，也為后續(xù)改革實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和方法論指導(dǎo)。它既解釋了歷代央地關(guān)系的循環(huán)往復(fù)，也為當(dāng)代改革指明了方向，在保持中央權(quán)威的前提下，通過(guò)適度分權(quán)激發(fā)活力，在維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一的同時(shí)，通過(guò)有效集權(quán)保障秩序。

作者深入挖掘明末思想家顧炎武“寓封建于郡縣”的思想精髓，創(chuàng)造性地提出“寓分權(quán)于集權(quán)”的現(xiàn)代改革框架。其核心理念是在堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的前提下，通過(guò)適度的、有序的、結(jié)構(gòu)化的分權(quán)來(lái)充分激發(fā)地方活力，同時(shí)通過(guò)有效的、規(guī)范的集權(quán)來(lái)維護(hù)整體秩序，避免歷史上反復(fù)出現(xiàn)的集權(quán)過(guò)度或分權(quán)失控的極端循環(huán)。這一框架既繼承了中國(guó)傳統(tǒng)政治智慧的精華，又緊密契合當(dāng)代超大型國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需求，為中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了具有戰(zhàn)略高度和歷史深度的頂層設(shè)計(jì)思路，具有重要的理論創(chuàng)新價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

顧炎武認(rèn)為，郡縣制的弊端在于權(quán)力過(guò)分集中于上，封建制的弊端在于權(quán)力分散于下，因此提出在郡縣制框架內(nèi)注入封建制的合理因素，即賦予地方一定自主權(quán)，同時(shí)保持中央的整體控制力。作者將這一思想轉(zhuǎn)化為“寓分權(quán)于集權(quán)”，強(qiáng)調(diào)在縣域?qū)用尜x予更大自主權(quán)以激發(fā)活力，在縣以上層面強(qiáng)化集權(quán)以保障秩序，形成以“強(qiáng)縣、強(qiáng)中央、調(diào)整省權(quán)、廢地市”為特點(diǎn)的央地關(guān)系改革方案。

這一方案不僅能同時(shí)提升市場(chǎng)增進(jìn)能力和組織動(dòng)員能力，還能促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)包容性治理。它超越了簡(jiǎn)單放權(quán)或收權(quán)的思維，為解決當(dāng)代央地關(guān)系中的信息不對(duì)稱、偏好錯(cuò)位等問(wèn)題提供了系統(tǒng)路徑。在這一框架下，縣級(jí)政府面向基層，更易回應(yīng)民眾需求；中央和省級(jí)則專注于宏觀調(diào)控和監(jiān)督，避免過(guò)度干預(yù)微觀事務(wù)。這一治理智慧體現(xiàn)了中國(guó)式現(xiàn)代化的制度自信，為超大型國(guó)家長(zhǎng)治久安提供了可行之道。

作者認(rèn)為未來(lái)改革的核心是系統(tǒng)優(yōu)化政府間行政與財(cái)政兩大核心關(guān)系，構(gòu)建激勵(lì)相容、權(quán)責(zé)清晰的現(xiàn)代政府間關(guān)系體系，為高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐。

在行政關(guān)系優(yōu)化上，需重點(diǎn)理順中央、省、市、縣各級(jí)政府的權(quán)責(zé)邊界，減少疊床架屋的制度設(shè)計(jì)，化解層級(jí)摩擦與條塊沖突，避免上級(jí)對(duì)下級(jí)微觀事務(wù)的過(guò)度干預(yù)，切實(shí)提升行政效率與政策執(zhí)行力；同時(shí)強(qiáng)化中央政府宏觀調(diào)控、統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)與政治權(quán)威維護(hù)的核心職能，將省級(jí)政府職能聚焦于行政監(jiān)察、官員升遷與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，順勢(shì)取消地市級(jí)政府層級(jí)，既通過(guò)縱向權(quán)力制衡保障國(guó)家治理的秩序與穩(wěn)定，又大幅壓縮行政層級(jí)、降低行政運(yùn)轉(zhuǎn)成本，最終實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動(dòng)態(tài)平衡，協(xié)同提升國(guó)家的組織動(dòng)員能力與市場(chǎng)增進(jìn)能力，真正發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

在財(cái)政關(guān)系改革上，要構(gòu)建以有效激勵(lì)為導(dǎo)向的制度體系，按照受益性、效率性和激勵(lì)相容原則，科學(xué)調(diào)整事權(quán)與支出責(zé)任的匹配度，破解當(dāng)前事權(quán)與財(cái)力不匹配的突出問(wèn)題。其中轉(zhuǎn)移支付改革是關(guān)鍵抓手，需優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)與使用方式，著力提高一般性轉(zhuǎn)移支付和分類撥款的比重，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、減少其使用的隨意性，全面提升財(cái)政資金使用的透明度、規(guī)范性和激勵(lì)相容性。此舉既能讓地方政府既有動(dòng)力，也有能力更好地履行公共服務(wù)和社會(huì)治理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源配置效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一，也能有效緩解地方政府隱性債務(wù)壓力，引導(dǎo)地方發(fā)展邏輯從短期政績(jī)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

作者認(rèn)為地方稅系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)按照受益性原則，其核心要義是“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)，受益范圍與行政層級(jí)相匹配”。它有助于引導(dǎo)地方從過(guò)去以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的“發(fā)展型政府”逐步轉(zhuǎn)向以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和改善民生為主的“服務(wù)型政府”。通過(guò)穩(wěn)定的地方稅源和合理的激勵(lì)約束機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)中央和地方兩個(gè)積極性的充分發(fā)揮，在更高水平上實(shí)現(xiàn)活力與秩序的長(zhǎng)期統(tǒng)一，為中國(guó)這樣一個(gè)超大型國(guó)家在新時(shí)代的長(zhǎng)治久安、高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)家治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)可靠的制度保障。

按照受益性原則選擇稅種，能讓地方政府更多承擔(dān)與本地居民直接相關(guān)的公共服務(wù)責(zé)任，減少對(duì)土地財(cái)政和非稅收入的過(guò)度依賴。這一轉(zhuǎn)型不僅能改善民生供給質(zhì)量，還能促進(jìn)地方政府行為更加規(guī)范和可持續(xù)。在“寓分權(quán)于集權(quán)”框架下，地方稅系建設(shè)將與行政關(guān)系改革相互配合，形成良性循環(huán)。最終，通過(guò)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，中國(guó)能在保持統(tǒng)一秩序的同時(shí)，持續(xù)釋放發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的更高境界。這一改革方向體現(xiàn)了作者對(duì)大國(guó)治理規(guī)律的深刻洞察，具有重要的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和前瞻性。

思考與拓展

郡縣制作為中國(guó)央地關(guān)系最持久的制度框架，既提供了強(qiáng)大的秩序保障，也留下了深刻的治理難題。其核心矛盾在于官員長(zhǎng)期面臨的“事上”與“安下”張力。在這一傳統(tǒng)下，官員行為更多指向滿足上級(jí)考核與政治要求，而對(duì)基層民眾的真實(shí)需求回應(yīng)不足。這種“向上負(fù)責(zé)”的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，在當(dāng)代中國(guó)治理中已演變?yōu)橹萍s現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的隱形障礙。

歷史上，郡縣制有效維持了國(guó)家統(tǒng)一和中央權(quán)威，使中國(guó)能夠在廣土眾民的條件下實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定。然而，在信息高度透明、民眾權(quán)利意識(shí)顯著增強(qiáng)的今天，“事上”優(yōu)先的邏輯日益顯現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，比如一些地方熱衷于形象工程和短期政績(jī)，忽視長(zhǎng)期民生投入。環(huán)保、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域頻繁出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。根源便是向上集中的考核指揮棒未能形成科學(xué)的政績(jī)導(dǎo)向，未能平衡好即期見(jiàn)效的顯績(jī)與為民造福的潛績(jī)、當(dāng)前發(fā)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)民生的關(guān)系。這種慣性不僅導(dǎo)致治理資源錯(cuò)配，還削弱了民眾的獲得感、幸福感與信任感。

沿著本書的思路，緩和“事上”與“安下”的天然張力，需要從制度層面讓縣級(jí)政府成為真正的責(zé)任主體和活力主體，比如通過(guò)擴(kuò)大縣級(jí)自主權(quán)、加強(qiáng)民生滿意度在考核中的比重等方式將“安下”從道德要求更好轉(zhuǎn)化為制度硬約束。此外，“十五五”規(guī)劃綱要提出要教育和引導(dǎo)各級(jí)干部樹立和踐行正確政績(jī)觀，自覺(jué)為人民出政績(jī)，以實(shí)干出政績(jī)，也體現(xiàn)出將“事上”與“安下”更好結(jié)合的理念。

這一調(diào)整并非否定郡縣制的秩序優(yōu)勢(shì)，而是對(duì)其進(jìn)行適應(yīng)性改造。只有當(dāng)官員的晉升與資源獲取同本地治理績(jī)效形成強(qiáng)關(guān)聯(lián)，郡縣制的千年框架才能在新時(shí)代轉(zhuǎn)化為推動(dòng)治理現(xiàn)代化的積極力量，而非歷史包袱。2026年十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過(guò)的中央預(yù)算報(bào)告中，明確部署了增加地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、開(kāi)展轉(zhuǎn)移支付資金整合統(tǒng)籌使用試點(diǎn)兩大舉措，正是中央圍繞“破解‘事上’優(yōu)先治理慣性、夯實(shí)縣級(jí)政府‘安下’主體權(quán)責(zé)”這一改革方向，從財(cái)政制度層面落地的核心實(shí)踐。它表明，中國(guó)治理現(xiàn)代化的深層挑戰(zhàn)在于如何平衡歷史慣性與現(xiàn)代需求。郡縣制提供的組織能力值得繼承，但其“事上”文化必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型，才能適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展階段對(duì)回應(yīng)性治理的要求。

本書以國(guó)家能力為理論支點(diǎn)，將活力（市場(chǎng)增進(jìn)能力）與秩序（組織動(dòng)員能力）確立為央地關(guān)系的核心目標(biāo)，這一框架具有重要解釋力。但兩種能力之間存在結(jié)構(gòu)性張力，而非天然協(xié)同。在資源和注意力有限的條件下，提升組織動(dòng)員能力往往要求權(quán)力向上集中，這在短期有助于強(qiáng)化秩序，卻可能長(zhǎng)期擠壓市場(chǎng)主體的創(chuàng)新空間。

中國(guó)過(guò)去四十余年的成就，得益于兩種能力在特定階段的相對(duì)兼容，分稅制既激發(fā)了地方積極性，又保留了中央再分配能力。然而，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和高質(zhì)量發(fā)展，兼容窗口正在收窄，活力和秩序面臨中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展穩(wěn)定進(jìn)入更高階段下的兼容與平衡。需要更高層次的制度完善。這種完善不能僅停留在財(cái)稅分權(quán)或?qū)蛹?jí)調(diào)整上，而應(yīng)延伸至體系化的規(guī)則設(shè)計(jì)與完善，包括法治對(duì)行政權(quán)力的硬約束、產(chǎn)權(quán)保護(hù)的穩(wěn)定性，以及中央與地方在規(guī)則制定權(quán)上的合理分工。當(dāng)秩序主要建立在透明、可預(yù)期、普遍適用的規(guī)則之上，就可以為市場(chǎng)增進(jìn)能力的持續(xù)成長(zhǎng)筑牢堅(jiān)實(shí)的制度根基。

“寓分權(quán)于集權(quán)”作為本書提出的核心改革方案，試圖在保持中央權(quán)威的前提下注入地方活力，具有顯著的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。該方案主張構(gòu)建“啞鈴式”結(jié)構(gòu)：強(qiáng)化中央戰(zhàn)略統(tǒng)籌與縣級(jí)自主權(quán)，適度瘦身中間層級(jí)，以實(shí)現(xiàn)活力與秩序的有機(jī)統(tǒng)一。這一思路直擊當(dāng)前央地事權(quán)有待于進(jìn)一步明晰、激勵(lì)一定程度上存在扭曲等治理實(shí)踐中的突出挑戰(zhàn)，從而有望推動(dòng)地方政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)型。

但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這一框架的可行性與潛在風(fēng)險(xiǎn)并存。其優(yōu)勢(shì)在于路徑依賴較低，可在現(xiàn)有制度內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化。但執(zhí)行中面臨現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，即省級(jí)政府讓渡權(quán)力的意愿、中間層級(jí)利益調(diào)整，以及中央如何防止下放權(quán)力被用于新的市場(chǎng)分割或債務(wù)擴(kuò)張。這些問(wèn)題若處理不當(dāng)，分權(quán)容易淪為階段性、選擇性的工具，而非穩(wěn)定制度安排。

現(xiàn)實(shí)中，一些地區(qū)在擴(kuò)大縣級(jí)財(cái)權(quán)和事權(quán)后，基層公共服務(wù)供給能力和創(chuàng)新活力明顯增強(qiáng)，但也有地方在獲得更多自主權(quán)后，出現(xiàn)隱性債務(wù)增加或重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，印證了分權(quán)與集權(quán)平衡的難度。更深層的風(fēng)險(xiǎn)在于集權(quán)邏輯的自我強(qiáng)化傾向。歷史上類似理念往往因危機(jī)或績(jī)效壓力而被收緊，導(dǎo)致分權(quán)難以固化。

從本書貫穿始終的活力與秩序二元平衡視角審視本輪全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，核心主線便是對(duì)央地關(guān)系的再次調(diào)整，以期實(shí)現(xiàn)全國(guó)市場(chǎng)秩序統(tǒng)一與地方發(fā)展活力釋放的共生共贏，寓活力于秩序。

本書指出，中國(guó)央地關(guān)系的歷史困局，始終圍繞活力與秩序的失衡展開(kāi)。傳統(tǒng)治理體系下“事上優(yōu)先”的考核邏輯，疊加分稅制下的稅基設(shè)計(jì)，一定程度上催生了地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等行為。這種模式雖在特定階段激發(fā)了短期發(fā)展活力，卻破壞了全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一秩序，最終也會(huì)侵蝕經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的活力根基。

而本輪統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)在“五統(tǒng)一、一開(kāi)放”的基本要求下，通過(guò)統(tǒng)一市場(chǎng)基礎(chǔ)制度、統(tǒng)一政府行為尺度、統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法等舉措從制度根源上破除地方保護(hù)與行政壁壘，筑牢全國(guó)市場(chǎng)高效運(yùn)行的秩序底線。高度契合本書強(qiáng)調(diào)的中央在維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、實(shí)施宏觀調(diào)控上的核心事權(quán)定位，達(dá)成秩序目標(biāo)。

與此同時(shí)，本輪全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)也關(guān)注地方活力釋放。契合本書“縣級(jí)以上強(qiáng)調(diào)秩序、縣級(jí)強(qiáng)調(diào)活力”的改革原則。本輪改革剝離了地方政府不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)的越界權(quán)力，但進(jìn)一步明確了其在公共服務(wù)、民生保障、基層治理等領(lǐng)域的核心事權(quán)。與此同時(shí)，配合本書倡導(dǎo)的以受益性原則重構(gòu)地方稅系的改革方向，更能推動(dòng)地方競(jìng)爭(zhēng)重心從“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“為服務(wù)而競(jìng)爭(zhēng)”，讓地方活力獲得更可持續(xù)的釋放空間。

推薦人：路自愿