誰在管“海上糧倉”？美國8個頂級漁業資源“大管家”

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文 | 珞珈筱筱

出品 | 海潮天下

美國的海洋漁業管理體系，建立在高度的地方自治與聯邦協作基礎之上，其核心運作架構由1976年通過的《馬格努森-斯蒂文斯漁業管理與保護法》（Magnuson-Stevens Act）所確立。根據該法案，美國在其專屬經濟區內設立了八個區域漁業管理委員會（Regional Fishery Management Councils），負責管理美國聯邦海域資源。

這八個委員會分別是：新英格蘭（New England）、大西洋中部（Mid-Atlantic）、南大西洋（South Atlantic）、墨西哥灣（Gulf of Mexico）、加勒比（Caribbean）、北太平洋（North Pacific）、太平洋（Pacific）以及西太平洋（Western Pacific）漁業管理委員會。每一個委員會的管轄范圍都對應特定的地理區域，這種劃分確保了漁業政策能夠精準響應不同海域的生態差異和地方經濟需求。

▲上圖：圖為美國根據1976年《馬格努森-斯蒂文斯漁業保護與管理法》（MSA）設立的八個區域漁業管理委員會分布示意圖。這些委員會分別管轄各區域專屬經濟區內的聯邦水域資源，以地方自治+科學決策相結合的模式，平衡海洋生態保護與商業、休閑捕撈的可持續發展。圖源：https://www.fisherycouncils.org/

委員會的成員構成，是建立在利益相關者共同治理的原則上的。一般來說，成員通常包括各州的漁業管理官員、由州長提名并由商務部任命的漁業專家（如商業捕撈代表、休閑捕撈從業者和科研人員），以及國家海洋漁業局（NOAA Fisheries）的地區負責人，用這種結構來確保政策制定過程不僅依賴于嚴謹的生物學評估，也能夠充分吸收來自一線捕撈作業者的實踐經驗。

此外，委員會還依賴科學與統計委員會（SSC）來提供獨立科學建議。每個區域漁業管理委員會均設有SSC（在制度上隸屬于委員會體系），負責提供獨立的科學建議，對種群評估結果進行審議與綜合，并提出可捕撈量上限建議（通常以可接受生物捕撈量，ABC 表示）。根據法律規定，管理機構設定的年度捕撈限額（ACL）不得超過SSC提出的ABC。這一制度在捕撈強度控制層面構成了基于“最佳科學信息”（best available science）的剛性約束，而不僅僅是協商治理。

舉個例子。比如大西洋藍鰭金槍魚管理，如何設定“捕撈限額”？這里面是有博弈的。在新英格蘭或大西洋中部委員會的會議上，最核心的任務通常是確定年度總允許捕撈量（TAC）。SSC首先會提交一份基于生物量模型的報告，建議為了維持種群再生，明年的捕撈量不應超過某個噸位。隨后，代表商業漁民的委員可能會說，由于燃油成本上升，得微調限額，這對生計至關重要；而環保組織代表則會引用水溫上升的數據，主張更保守的留存量。委員會最終會投票得出一個折中方案，報送聯邦政府批準。這種博弈過程，要確保決策不是由華盛頓的官僚拍腦袋決定，而是吸收了海邊社區的直接反饋。

又比如，大西洋牙鲆的配額如何分配？隨著氣候變暖，原本集中在南方海域的大西洋牙鲆（Summer Flounder）正在向北部的冷水區移動。這時，大西洋中部委員會就必須介入，重新協調各州之間的配額比例。如果北方的紐約州漁民發現家門口魚群激增，而南方的北卡羅來納州漁民依然手握大量配額、卻無魚可捕，那么，委員會就需要啟動管理計劃修正案，通過長達數月的聽證會、數據論證，動態調整各州的利益分配。這種機制雖然慢是慢了些，但有效，至少給跨區域的資源沖突提供了一個合法的談判桌。

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圖源：https://www.fisherycouncils.org/

但它們并非真正意義上的“自治機構”，其制定的漁業管理計劃必須由美國商務部長審查批準，NOAA/NMFS提供技術與行政支撐。

在日常運作中，委員會的主要職責是制定和修訂漁業管理計劃（FMP），并在公開會議中征求公眾意見，其方案必須符合《馬格努森-斯蒂文斯法》規定的國家標準及科學原則。最終方案需提交美國商務部長審查批準。批準后，由NOAA漁業局（NMFS）負責規則實施與行政管理，并與美國海岸警衛隊及相關執法機構共同執行漁業法規。

委員會的工作不僅是管“捕多少”，還管“在哪捕”。例如，在北太平洋漁業管理委員會（NPFMC）管轄的白令海，委員會會根據科研成果劃定“基本魚類棲息地”（EFH）。如果研究發現某些深海珊瑚礁是幼魚的關鍵避風港，那么，委員會可以直接禁止在該特定區域使用底拖網。這意味著漁民必須繞道而行，雖然短期增加了捕撈成本，但從長遠上保障了漁場的持續產出。這種對棲息地的精細化管理，是委員會履行生態保護職責的直接體現。

這種區域化的管理模式，被公認為全球漁業治理的典范之一。它將復雜的海洋資源保護轉化為一種透明的、民主的協作過程，在美國聯邦政府的監管框架下，賦予了地方充分的決策權，有效地平衡了海洋生物多樣性保護與沿海社區的經濟繁榮。當然爭議也是有的，如決策效率較低、利益博弈影響科學建議、區域間政策不一致等等。

此外還有一個問題就是，現行的委員會制度主要建立在“歷史捕撈數據”的基礎上，但在全球氣候巨變的背景下，歷史經驗正在多多少少不如之前有效。現有的框架在處理新興漁業、或物種滅絕風險時，顯得缺乏了一些彈性。對于如何分配因氣候變化而產生的新資源，或者如何補償因環境惡化而失去生計的漁民，目前的八個委員會尚未建立起一套公認且高效的應對方案。

【參考資料】

https://www.fisherycouncils.org/

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信息源 | NOAA

文 | 珞珈筱筱

審核 | 海潮君

排版 | 盧曉雨