重大決策社會穩定風險評估與應對的風險溝通模式

作者：孔祥濤、陳琛

風險溝通是重大決策社會穩定風險評估與應對的關鍵手段，也是實現多元主體協同共治的重要途徑。現行風險評估與應對制度框架中，風險溝通制度不健全，多元主體難以進行全過程溝通協同，影響我國風險治理體系的科學化、民主化發展。本文基于建構主義視域和協同治理理論，提出推進“建構式”風險溝通模式建設，補齊制度框架短板。將風險溝通嵌入風險評估與應對的全過程，形成制度化的完整鏈條；明確地方黨委政府、風險評估機構、受決策風險影響利益相關者、媒體等多元主體在風險溝通中的定位與協同；把握利益相關者訴求，健全多元主體協同共治共同體；科學制定風險溝通原則，重視發揮全媒體作用。

一、新時代風險溝通的適應性優化

重大決策社會穩定風險評估是中國特色的風險管理制度，是新時代防范化解重大決策風險的重要制度性工具。黨的十八大以來，黨中央多次強調建立健全重大決策社會穩定風險評估機制，并將風險評估列入黨的領導制度體系。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2012年、2021年印發文件，對重大決策社會穩定風險評估作出部署。國務院《重大行政決策程序暫行條例》（國務院令第713號）將重大決策風險評估納入法定決策程序。黨的二十大報告提出“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”，號召全黨“主動識變應變求變，主動防范化解風險”，要求“堅持科學決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度”[1]，為重大決策社會穩定風險評估機制注入新理念，即“統籌發展和安全”“以人民為中心”“發展全過程人民民主”，也為新時代重大決策社會穩定風險評估與應對指明了路徑，即“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道”，推動健全“共建共治共享”的“社會治理共同體”[2]。

風險溝通是重大決策社會穩定風險評估的必要組成部分和風險應對的重要保障手段，是新時代人本化風險治理的價值觀體現，是多元主體協同共治的重要途徑，是健全社會治理共同體的必要條件。在中國式現代化宏大場景中，對重大決策社會穩定風險進行有效治理、保障重大決策順利實施，必須完善風險溝通制度，構建高質量的社會治理共同體，依法、有序、高質量地廣泛開展風險溝通。隨著“十四五”規劃的實施特別是后疫情時代的到來，公共政策、發展規劃、項目建設、改革措施等方面重大決策增多，社會穩定風險評估任務繁重。同時，新的時代環境發生深刻變化，重大決策面臨的風險因素復雜，經歷三年疫情風險治理，多元主體參與風險溝通的意識增強。風險評估與應對中的風險溝通模式應實現適應性提升。

我國的“穩評”制度創立于本世紀第一個十年，迄今尚未成熟定型[3]。現行重大決策社會穩定風險評估與風險應對的制度設計對風險溝通認識不夠清晰、規定不明確，相關政策性文件和法規中甚至沒有使用“風險溝通”一詞。風險溝通在風險評估與應對實踐中存在“瓶頸”：風險溝通定位模糊，功能性作用發揮不足；風險溝通局限于某個環節，未能貫穿風險評估與應對的全過程；風險溝通覆蓋面小，多元主體參與度低；風險溝通針對性差，不同主體在不同階段的需求難以精準識別；風險溝通多向互動性少，單向宣傳多，未能充分體現以人民為中心的價值導向。這些制度性短板，造成多元主體意見交流不充分，影響決策質量以及風險評估應對的成效。對此，本文提出建設“建構式”風險溝通模式，通過相應觀念、制度、手段的建構，加強多元主體在風險評估與應對全過程中的溝通和協同，促進風險評估與風險應對體系科學化、民主化，更好適配新時代新任務的新要求。

二、理論視角與分析框架

（一）多元協同：風險溝通的發展趨勢

風險溝通是一個持續不斷的過程，貫穿風險管理全流程。無論風險識別、風險分析、風險評價還是風險應對，都有賴于良好的風險溝通。最初，風險溝通作為重大工業工程項目風險管理的一個環節，于20世紀60年代出現在美國。1986年，美國最高立法機構通過《超級基金修正案與重新授權法案》《緊急規劃與社區知情權法案》，規定通過風險溝通保障社區知情權和增強公眾參與。由此，風險溝通正式成為美國風險管理的必要“環節”。

半個多世紀以來，國際上風險溝通的概念和實踐發生了較大變化。就概念的變化而言，風險溝通經歷了從單純的科技視角到民主視角的轉變。早期的風險溝通被認為是一種單向溝通方式和預防性教育，其核心假設是公眾的風險預估是不理智的，而科學家、技術專家的風險評估總是客觀的、正確的。實踐中，技術專家在風險管理中居于中心地位，公眾則居于從屬地位。20世紀90年代末，風險溝通被認為是一種通過反饋和說服改變公眾態度、從而減少社會沖突的方式，其假設仍是技術專家意見比公眾意見高明。再后來，風險溝通被作為民主決策的過程。國外學者提出，公眾是風險溝通的關鍵成員，要用民主的方式解決風險相關的問題，所有公民必須參與溝通過程，并強調參與者相互之間交換主觀認知如價值、知識、信仰和感受等的必要性[4]。

美國全國研究理事會（National Research Council）對風險溝通作出這樣的定義：“風險溝通是個人、群體和機構之間交換信息和看法的互動性過程。這一過程涉及多種多樣的信息，既包括有關風險性質的信息，也包括表達關切、看法的信息，或者對風險信息或風險管理的立法和機構安排做出反應的信息。”[5]該定義著重從過程的角度理解風險溝通，突出溝通主體的多元、溝通內容的多樣和溝通方式的互動。實證研究表明，風險溝通對于降低風險認知、提升公共政策的接受程度具有重要意義[6]。

風險溝通十分重要又特別復雜，在實踐中包括：確定溝通目的、識別和選擇溝通目標、設計溝通內容、選擇溝通渠道、具體實施溝通。成功的風險溝通能夠促進風險治理，失敗的風險溝通則會對風險治理造成消極影響。在風險管理中，包括利益相關者在內的多元主體密切協同非常重要。所謂利益相關者，是對一項決策或活動可以產生影響、受其影響或認為自己受到影響的組織或個人。國際標準化組織《ISO31000：2018風險管理指南》指出，利益相關者應適當而及時地參與風險管理，以便其知識、觀點和看法得以融入，這可以使其提高意識，明智地進行風險管理。研究表明，多元主體之間的高效協同能有效增強風險溝通的效能[7]。

在我國，風險溝通中多元主體的協同作用越來越受到重視。黨中央要求完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。重大決策、社會治理、公共服務，均有賴于多元協同基本格局的完善。多元協同制度機制越完善、覆蓋面越大、能力越強，重大決策、社會治理、公共服務的質效就越好；風險溝通中多元主體的協同作用發揮得越好，風險治理共同體就越有力，我國制度優勢就越能更好地轉化為治理效能。

（二）協同治理和建構主義對多元協同的賦能

針對多元主體協同的議題，國內外學者逐漸形成了對協同治理（Synergetic Governance）理論的研究志趣。該理論是以自然科學的協同論與社會科學的治理理論為基礎形成的交叉理論。其中，協同論的代表人物是德國赫爾曼·哈肯（Hermann Haken），治理理論的代表人物有美國詹姆斯·N·羅西瑙（James N.Rosenau）、英國羅伯特·羅茨（Robert Rhodes）、中國俞可平等人。協同治理理論的核心主張是治理主體的多元化、各子系統的協同性、自組織間的競爭合作、共同規則的制定等[8]。協同治理的本質是在共同處理復雜社會公共事務過程中，通過相互關系協調，實現共同行動、耦合結構和資源共享，彌補單一主體治理的局限，以最低成本實現公共利益或社會各方共同的長遠利益。協同治理理論立足開放多元競爭的社會系統，強調不同子系統或各社會主體的協同，對于現代社會協同發展和風險治理具有重要理論意義。目前，協同治理已經成為界定政府、市場、社會關系的基礎制度[9]。

協同治理理論為風險溝通中多元主體協同指明了方向。風險評估與應對中的多元主體各自持有不同的利益訴求，該如何增強協同治理的效能，實現高效的風險溝通？建構主義學派提供了可行的思路。國內外多年的實踐和學術研究表明，風險本身具有可建構性。法國社會學家皮埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）的場域理論（Fieldtheory）認為，場域乃是一種具有相對獨立性的“社會空間”。政府、媒體、社會公眾等不同輿論場域良性互動，會對風險的認知、應對發揮不可替代的作用[10]。美國羅杰·E·卡斯帕森（Roger E. Kasperson）等人提出的“風險的社會放大框架”（SARF）認為，風險事件與心理的、社會的、制度的和文化的過程相互作用，會增強或減弱公眾的風險感知度和相關的風險行為[11]。風險信息從信息源、信息渠道、社會放大站、個人放大站、機構和社會行為等五個方面反饋、巡回。在個人放大站、社會放大站對風險信息的異質性處理與解讀過程中，風險被放大或縮小，由此產生從個體到社會的“漣漪效應”[12]。

從本體論角度分析，傳統的風險溝通秉持科學主義和實證主義，認為科學可以揭示一切社會現象，這種決定論的理念，體現為現實主義本體論。而建構主義風險溝通則認同相對主義本體論，風險溝通中的“真實信息”被認為是最完善、最成熟、并被一致認同的某種建構，體現了對科學主義和實證主義的反思[13]。從認識論角度分析，傳統風險溝通的研究視角和對公眾的認知，體現為二元客觀主義認識論，即觀察者可以與被研究的對象保持一定的距離，任何價值觀都無法對之產生影響；然而，這種認知在實踐中卻被證實過于理想化[14]。只有采取人本視角而非管理視角，才有可能更全面地進行風險溝通，更深入地認知評估者與被評估者之間的關系，更有效地建構“事實”，體現為一元主觀主義認識論的理念。

在建構主義視角下，風險溝通應基于一種創建的現實，這種現實并非游離于它們的創造者和支持者之外，也非獨立于構建者之外的某種“客觀”世界，而是由一定的可得信息所創造，是由這些信息形成某種整合的、系統化的“合理”模式[15]。多元主體在溝通過程中，通過參與建構，協商達成共識，各自形成新的建構，進而加強相互理解[16]。

協同治理和建構主義基于以人為核心的價值理念，對科學化、民主化進行了較好的平衡，一方面尊重科學的規范性和系統性，另一方面尊重多元主體對社會認知的不同建構，因而能夠對風險溝通中的多元協同進行有效賦能。然而，目前的研究多停留在理念層面，缺乏精準的實現路徑和策略，也缺乏針對新時代中國特色重大決策社會穩定風險評估的實用性考察，難以滿足風險溝通的現實需求。因此，本文基于多元協同的溝通目標，結合多元主體參與和全過程風險管理的理念引導，提出適合中國國情的“建構式”風險溝通模式。

三、“建構式”風險溝通模式：多元主體協同參與全過程建構

“建構式”風險溝通模式，以建構主義為核心，引導風險管理中的多元主體參與適應性評估和回應性共同行動，增進相互理解，逐漸達成共識，消減社會風險，實現協同治理，有效賦能共建共治的多元協同風險治理策略，進而構建社會治理共同體。

（一）“建構式”風險溝通中多元主體的定位與協同

參與風險溝通的多元主體既包括所有利益相關者，也包括作為非利益相關者的評估機構（“第三方”）、媒體、人大代表、政協委員及社會組織、專業機構等。通常情況下，風險評估中主要的風險溝通主體是作為決策主體的地方黨委政府、受決策風險影響的公眾、作為第三方的風險評估機構（以下簡稱評估機構）、決策事項承辦（或執行）單位。與風險評估階段有所不同，在風險應對中，風險溝通主體主要是地方黨委政府、決策事項承辦（或執行）單位、風險管理機構、受決策風險影響的公眾和無利益關系的媒體、社會組織、專業機構等。多元主體在風險管理中有不同的角色定位，應采取不同的策略，協同參與“建構式”風險溝通。

1.地方黨委政府：引導、監管與溝通主責

誰決策誰負責。地方黨委政府是大量事項的決策主體，在風險治理全過程中應發揮主導作用，對“建構式”風險溝通負主責。首先，地方黨委政府應充分發揮引導者的作用，以政策、制度引導決策事項承辦（或執行）單位和評估機構開展風險溝通，組織廣泛且有效的討論，以實現決策主體與公眾之間的相互理解，對決策事項達成共識。其次，地方黨委政府應發揮監管者的作用，依法規范風險溝通的體系和流程，對公眾參與的效度和信度進行監督、評價，接受公眾和媒體的意見反映，糾正違反法律政策和規范的做法，防止決策事項承辦（或執行）單位和評估機構在風險溝通中敷衍塞責、弄虛作假。再次，地方黨委政府作為決策主體，是風險管理全過程中最重要的風險溝通主體之一，最為公眾所重視，應對風險溝通負主責。地方黨委政府與公眾構成風險溝通中最重要的一對關系，雙方的重要性遠遠超過其他風險溝通主體。地方黨委政府作為“矛盾”的主要方面之一，無論從法律上、政治上還是從道義上，都應積極主動與公眾等主體進行風險溝通，履行好風險溝通的責任和義務，不能置身其外。實證研究表明，他們之間順暢而充分的溝通，不僅有利于公眾等其他主體了解決策事項的意圖、背景、關鍵內容等信息，準確識別分析評價風險，而且有利于地方黨委政府從公眾等其他主體那里動態獲得有關風險狀況的信息以及對風險溝通、風險應對的建言，形成觀察風險的“第三只眼”。相反，如果地方黨委政府在風險溝通中缺位，將加大決策風險。

2.決策事項承辦（或執行）單位：傾聽、回應與溝通主辦

決策事項承辦（或執行）單位受決策主體委托，承辦決策事項或者執行決策，要對決策主體負責，更要對公眾負責。決策事項承辦（或執行）單位能否與其他利益相關者尤其是公眾進行有效的風險溝通，實現理解和共識的建構，直接影響風險管理的效果。當存在意見分歧時，決策事項承辦（或執行）單位不應成為公眾的對立面，而應通過積極參與“建構式”風險溝通過程，與它們建立良好的協作關系，從公眾處獲取心理層面的社會經營許可（social license to operate）[17]。為此，決策事項承辦（或執行）單位在“建構式”風險溝通中，首先應當好傾聽者，了解公眾的想法，理解他們的風險擔憂、期望和利益訴求。其次，應對公眾及時作出負責任的回應，合理吸納他們提供的信息、論點論據和解決方案，及時向決策主體反饋公眾的意見和風險，對決策調整提出建議，實現風險的常態化應對。研究表明，就重大項目的決策而言，在許多情況下，即使項目方未能實質上滿足居民的訴求，但只要在尋求解決問題的過程中表現出誠懇積極的態度，就會讓公眾感受到項目方愿意為之改變的決心，能夠對獲取公眾支持、消解社會風險起到積極作用[18]。項目方通過有來有往的風險溝通，逐漸建構起對公眾的全面理解，對于項目的建設和運營也有較好的促進效果[19]。對于公共政策、管理措施、改革方案等方面的決策事項而言，情況也是一樣的。再次，決策事項承辦（或執行）單位應對風險溝通具體事務承擔主辦職責。這里的“主辦”指受地方黨委政府或公眾之托，辦理風險溝通中事務性、服務性、技術性的具體工作，落實地方黨委政府關于風險溝通的部署，為多元主體搭建風險溝通平臺，提供風險溝通渠道和條件。決策事項承辦（或執行）單位將社會穩定風險評估任務委托“第三方”后，應對評估機構組織的風險溝通進行質量監督，不能當“甩手掌柜”。

3.評估機構：中立、組織與協調

社會組織、專業機構等評估機構，受決策主體或決策事項承辦（或執行）單位委托，對決策事項開展風險評估，其角色定位、責任心、專業能力對于當好“第三方”至關重要。評估機構應嚴格保持獨立性，不受決策事項利益相關者影響，充分發揮中立、專業的角色優勢，依法、科學、負責任地提出客觀、公正、最接近事實的風險評估結論及風險應對建議。在組織“建構式”風險溝通中，評估機構應盡可能保持觀察員和記錄員的姿態，減少價值輸出，避免自身帶有傾向性的觀點影響到建構過程[20]。一方面，評估機構應協助黨委、政府為重大決策社會穩定風險評估中的多元主體（主要是利益相關者）提供必要的、充足的溝通渠道和機會，提升公眾參與、民主監督的充分性、有效性、時效性；另一方面，評估機構應以協調者的身份，推動多元主體之間進行充分的意見交換，在他們出現觀點分歧和利益沖突的時候及時進行疏導斡旋，努力幫助他們尋求共識、消解關鍵價值沖突，實現求同存異的建構狀態。應該認識到，評估機構可以受委托作為評估階段風險溝通的組織者，但它并不是風險溝通強有力的組織者，其組織的風險溝通是決策主體或決策事項承辦（或執行）單位負責的風險溝通的一個重要部分。決策主體或決策事項承辦（或執行）單位其他途徑和方式的風險溝通，可以與評估機構組織的風險溝通協同進行，形成互補。

4.公眾：平衡、促進與溝通主力

公眾是風險評估和應對工作的起點也是終點：風險管理必須堅持以人民為中心的價值取向，維護和發展公眾的切身利益和根本利益。社會穩定風險的源頭在于決策事項本身以及相關復雜因素，社會穩定風險的表現往往在公眾之中。在民主社會，公眾對決策事項的反應是決策興廢的關鍵。相對于決策主體而言，公眾不是“治理”的對象，而是決策服務的對象，更是開展民主決策和風險治理的重要主體。公眾既是受決策風險影響者，也是風險治理的主力，正確決策和消解決策風險都必須依靠公眾的理解、支持，運用公眾的智慧和力量。公眾提供的信息是風險管理全過程的關鍵依據，公眾的訴求應得到風險評估的重點關注，公眾的地方經驗是風險應對的重要法寶。公眾的質疑、博弈、建言、協同，對決策主體起到平衡、促進作用。因此，公眾是風險溝通的主力。

在“建構式”風險溝通中，公眾應是風險建構的起點與終點：一方面，公眾通過清楚完整的意見表達，讓決策者和其他主體充分建構起對公眾訴求的透徹理解，了解將受到決策事項風險影響的這一公眾集合與其他公眾集合的外部性差異，以及該公眾集合內不同群體間的內部性差異；另一方面，公眾也要在溝通中建構起對決策事項、對所處時代、對其他主體的全新理解和認同[21]，更新已有的認知建構。民主決策的時代趨勢和實踐需要公眾擔當風險溝通主力。公眾應樹立“人民主體地位”理念，增強民主決策的“主人翁”意識，提高風險溝通能力，主動參加風險溝通，發揮“建構式”作用，對決策方案進行論證、糾偏、補充、提升甚至否決。公眾與決策主體、決策事項承辦（或執行）單位、評估機構等互動，從不同角度識別、分析、評價和應對風險，有利于風險治理工作“充分體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力”[22]。

5.媒體和無利益關系的社會組織：闡釋與紐帶

媒體和無利益關系的社會組織作為風險溝通主體，在風險應對階段發揮重要作用。風險的社會放大理論認為，信息機制、反應機制在風險的社會放大過程中發揮主要作用，而媒體是重要的“社會放大站”之一。各種媒體能放大或縮小風險信息，也能對風險信息進行加工和闡釋。在我國，媒體是黨委政府與公眾之間進行及時有效溝通的重要工具。政府、公眾通過媒體進行互動，有利于正確認知、妥善應對及有效規避風險。媒體既是政府、公眾進行風險溝通的橋梁，也是風險溝通的重要主體。媒體對決策事項的立場、態度、觀點以及對風險的闡釋，直接影響決策者及公眾的思想和行為。同時，官方輿論場域與民間輿論場域在風險溝通中的議題聚焦、議程安排既有很大差異，又有較強的互補性，具備建構的需求和基礎。媒體應以高度的社會責任和過硬的專業性贏得公眾信任，避免因“信息過分過濾”“遲到”“缺席”“沉默”等受到公眾“差評”。

無利益關系的社會組織不屬于利益相關者范圍。在風險溝通中，它可以發揮無利益關聯的優勢，充當風險溝通的公益服務者和監督者。通過社會服務的形式進行多元渠道的信息分享，促進利益相關者對風險的客觀認知；提供風險應對的建議和資源；與利益相關者溝通、協作，開展風險應對協同行動。

6.風險管理機構：保障與規范

風險管理機構指維護社會穩定和公共安全的專業（專門）機構，包括政法、應急、公安、安全、信訪等黨和國家機關，主要在風險事件應對階段發揮作用。決策主體和公眾對社會穩定風險事件的應對，離不開風險管理機構的專業化協助。不同的利益相關者在風險應對中的行動往往是無序的、應激性的，缺乏組織協調，難以高效溝通形成理智、有效的共同行動，可能導致風險應對低效或無效，甚至產生新的風險。在復雜的國際形勢和社會環境中，有些決策引發的社會穩定風險還有可能向復合型風險演化，波及政治、經濟等領域，從而影響公眾的整體利益、根本利益。這些情況下，需要專業性風險管理機構協同應對，提供政策引導、法治保障服務，防止決策風險和人民內部矛盾被插手利用。風險管理機構應堅持人民至上，遵循依法治國原則，嚴格按照法定程序，通過相應機制，參與“建構式”風險溝通，為多元主體的風險溝通提供法治保障和政策支持，對多元主體的風險應對行動進行引導和規范，協助多元主體實現利益訴求的充分表達、全面理解和重新建構，同時促成多部門及社會力量的聯合共治。

（二）“建構式”風險溝通嵌入風險管理全過程

“建構式”風險溝通不僅應在橫向上協同多元主體，還應在縱向上實現全過程的閉環嵌入，實現多元主體在風險評估、應對中的持續溝通與動態建構。

1.風險評估階段：“建構式”風險溝通賦能適應性評估

建構主義的一個核心概念即解釋學辯證，在風險溝通中，可以被理解為一種解釋性的過程，通過多元主體間不同觀點的表達和比較，以期獲得黑格爾哲學意義上的高度綜合。不同群體持有不同的建構，因此，“建構式”溝通以一種解釋學辯證的過程控制評估，即每個群體都必須面對和處理其他所有群體的建構[23]。解釋學辯證的目標是，如果風險溝通中的不同利益能夠協調，就在多元主體間達成一致，所有參與者重新構建了最初的構建；如果利益難以協調，則通過溝通過程展現并澄清不同觀點和訴求，并允許建立協商議程。就重大決策社會穩定風險溝通而言，第一種情況下，風險點在暴露后可得到及時消解；第二種情況下，隱藏較深的風險點得以充分暴露和清晰識別，可為后續的風險分析、評價和應對提供有力支撐。

建構主義認為，盡管通過已有的指標體系可以評估許多風險，仍然一定存在既有指標體系之外的風險。因此，“建構式”風險溝通可以協助評估者建構一種統領性的評估框架，在關鍵的維度下進行靈活的適應性評估。“建構式”風險溝通承認價值觀的多樣性和社會問題的復雜性[24]，拒絕放之四海而皆準的單一方法，在風險的分析和評價階段保持動態性和可持續性的建構，尋求適應性的文化回應。就重大決策社會穩定風險而言，適應性評估應保持機動、靈活、適配，既要在不同的決策事項中建構起針對性的評估框架，也要在決策事項發展的不同階段對不同主體的訴求變化進行適應，根據利益相關者的主張、焦慮和爭議的變化，隨時調整評估框架，保持對風險的動態、精準監控、分析、評價。這就需要“建構式”風險溝通在風險評估的全過程持續發揮效用。

2.風險應對階段：“建構式”風險溝通促進回應性共同行動

建構主義強調回應性聚焦，即通過“建構式”風險溝通模式，將各方的意見與反饋進行及時有效的傳送，在持續回應的過程中逐漸明確風險治理的焦點、難點，并據此采取共同行動進行風險應對。多元主體通過積極的參與和溝通，獲得全面的觀念性平等[25]。這就意味著在風險溝通的過程中，不能將參與主體當作說服對象或者風險的生成源頭，而是要在充分考慮并積極回應整個情境中其他主體的不同價值觀和風險解釋的過程中，明確不同主體在風險應對中的定位和功能，制定合理的協同應對策略。在“建構式”風險溝通過程中，所有參與溝通主體獲得充足的信息，了解到其他主體的訴求和建議，通過協商受到教育啟發，并行使參與治理的權利。最終，所有參與主體獲得連接性建構和共鳴性經驗，在風險應對中自覺地對其他群體的訴求進行回應，及時高效地采取共同行動，協同消解決策事項的風險。此外，在風險應對過程中，隨時可能出現新的風險點。通過“建構式”風險溝通的全過程嵌入，能夠靈活、自主地將信息返還到風險評估階段，延續解釋學辯證過程，形成全過程風險溝通的密閉鏈條，如圖1所示。

四、“建構式”風險溝通模式的建設

“建構式”風險溝通應實現多元協同，并嵌入風險評估與應對的全過程。與發達國家的風險管理相比，風險溝通是我國重大決策社會穩定風險治理的薄弱方面，學術研究的引領性成果嚴重不足，操作層面的科學性、制度化空白很大。提高重大決策社會穩定風險治理能力，必須加強和創新重大決策社會穩定風險溝通。應基于“建構式”風險溝通的內涵，建立適用于重大決策社會穩定風險評估與應對的“建構式”溝通模式，精準把握利益相關者的訴求，健全多元主體協同共治共同體，科學制定風險溝通原則，重視發揮全媒體作用。

（一）全面把握涉及利益相關者的風險溝通要求

有效開展重大決策社會穩定風險溝通，必須全面把握風險溝通指南中有關利益相關者的基本要求。決策事項的各類利益相關者是風險溝通的主要角色。《ISO31000：2018風險管理指南》就風險溝通和咨詢提出：“在風險管理流程的所有步驟中和整個過程中，應與適當的外部和內部利益相關者進行溝通和咨詢。”其所提出的溝通和咨詢具體要求涵蓋了風險管理的各個方面和全部過程，包括：（1）在設計風險管理框架時，組織應該審查并理解其外部、內部利益相關者的關系、看法、價值觀、需求和期望；風險管理框架的成功實施需要利益相關者的參與和了解，這有助于組織明確地應對決策中的不確定性，并確保將出現的任何新的或后續的不確定性考慮在內；定義風險標準應該考慮到組織的義務和利益相關者的觀點。（2）風險管理承諾應該在組織內部和利益相關者之間適當溝通的基礎上達成；應將風險標準、風險管理的價值傳達給組織及其利益相關者；應將信息及時地、清晰地提供給利益相關者；應建立溝通和咨詢渠道，溝通和咨詢的方法和內容應反映利益相關者的期望，溝通和咨詢應當及時進行，確保相關信息的收集、整理、匯總和共享，并提供反饋以便改進。（3）在選擇風險應對方案時，組織應該考慮利益相關者的價值觀、觀念和潛在參與，以及與之溝通和咨詢的最合適的方式。準備和實施風險應對計劃時，應與適當的利益相關者協商，將應對計劃納入組織的管理計劃和流程中。

（二）健全多元主體協同共治共同體

有效開展重大決策社會穩定風險溝通，應把風險溝通主體打造為協同共治共同體，保證“建構式”風險溝通全面、充分、無遺漏。重大決策社會穩定風險治理中的多元協同，可能的參與方范圍非常廣泛，包括：黨委、人大、政府、政協、司法等機關；社會公眾；企事業單位；人民團體、群團組織、社會組織、基層群眾自治組織；經營主體；媒體；各界代表人士、社會工作者和志愿者等。其中，有些參與方是重大決策直接或間接的利益相關者，有些雖不是利益相關者，但在風險防范化解和危機應對中發揮重要作用。公眾無疑是最重要的利益相關者，是參與風險溝通的重要伙伴，也是多元協同進行風險治理的重要主體和力量，與作出決策的組織具有同等重要的地位。當然，具體的風險溝通參與方因重大決策類型的不同、重大決策受眾的不同而變化，從而協同共治共同體的組成也因重大決策類型及受眾的不同而相應變化，這與建構主義靈活適配的內涵是相通的。

（三）科學制定“建構式”風險溝通原則

有效開展重大決策社會穩定風險溝通，應遵循科學而簡明易行的原則，保障建構過程的科學性、民主性、系統性。國際上關于風險溝通的原則，既有普適性的原則，也有各具體領域的原則。普適性的原則強調溝通準備的必要性，注重溝通信息的設計，強調信任的重要性，包括開展風險溝通時需要查閱相關法律法規、明確溝通目標、了解溝通對象；在設計風險信息時考慮將溝通對象不熟悉的風險與熟悉的風險進行比較、避免使用溝通對象不熟悉的專業術語等[26]。有的指導性原則主張，風險溝通要注重時機、條件、方式方法以及收益效果四個方面，即在時機方面，溝通和磋商應貫穿于風險管理的每個階段，把握好合適的時機；在條件方面，信息交流應保持真實、中肯、準確、包容和理解，同時也要考慮到保密性和人格的尊重；在方式方法方面，可以通過個別交流或小組協商的方式，將不同領域的專業知識融入風險分析；在收益效果方面，有益于對風險的理解趨于一致和價值觀的認同，使得溝通協調更具有針對性和實效性。有的學者提出風險溝通普遍適用的五原則：平等、誠實、清晰、傾聽和回應原則[27]。

科學制定重大決策社會穩定“建構式”風險溝通原則，應結合我國的政治經濟社會文化背景、人群特征、現階段重大決策的類別和社會穩定風險的特殊性，對國內外已有風險溝通原則進行調整、補充、創新。從指導原則層面來看，最根本的有三項：堅持黨的全面領導，堅持以人民為中心的發展思想，堅持全面依法治國。從技術層面來看，關鍵性的原則有以下六項。

1.平等原則。“建構式”風險溝通需要多元主體間的觀念性平等。利益相關者之間對風險感知、風險分擔和利益分配往往存在分歧或對立，只有通過對話、協商方能達成共識。而平等是對話的前提，堅持平等原則才能相互贏得信任，進而以信任為基礎達成共識和共同行動。黨委政府作為決策者，在決策及其實施中居于領導地位、起主導作用。黨政部門、企事業單位在重大決策事項承辦或實施中，有獨特優勢。無論黨政機關、企事業單位、科研院所，還是專家，要贏得公眾的信任，必須放下“架子”，端正角色定位，作為利益相關者中、協同共治共同體中的平等一員參加風險溝通，平等真誠地對待公眾，把他們當作合作伙伴而非“麻煩制造者”。溝通交流必須人性化，除了告知實情、解釋風險、交流決策所涉背景、知識、預期結果外，還要向公眾表達尊重、關切、同情，精心安撫社會情緒，提供應對風險的考慮。黨政機關應摒棄官方即主體、公眾即客體的二元對立模式，當好平等對話伙伴。受決策風險影響的利益相關者，應以協同共治平等伙伴的意識行事，積極溝通，主動協作，在民主法治的框架內有序溝通、良性“博弈”，為實現多贏的公共決策目標創造機會。

2.誠信原則。以誠取信是我國優秀傳統文化，也是經國內外實踐證明進行風險溝通最有效的策略。誠實是求同存異、共同行動的基礎，坦誠的意見交換才能實現有效的風險建構。無論決策主體、決策事項承辦（或執行）單位，還是其聘請的各領域專家，都應誠實、守信，實事求是地與公眾充分共享信息，如實相告風險級別、風險的可能影響以及決策主體、決策執行單位的考慮和措施，坦誠討論不確定因素、未知方面或力所不及之處，絕不可作權宜之計的應付或虛假承諾。風險溝通各主體都應按照共識和協議積極行動，履行風險管理的責任和義務，兌現溝通時所作承諾。

3.清晰原則。風險信息的模糊性不僅直接影響決策主體或決策執行單位的公信力，而且影響公眾的風險認知，妨礙各方形成共識。研究表明，風險信息缺失會導致風險放大，當決策主體、決策執行單位、官員、專家拒絕提供信息時，焦慮的公眾就可能用謠言、臆斷和不可靠的“知識”填補“信息真空”。決策主體、決策執行單位、監管機構、社會組織和專家如果保持沉默，公眾就會產生懷疑和恐懼，無限放大風險，對抗式解讀溝通議題，甚至用“腳”對決策事項“投票”。因此，黨委政府、決策事項承辦（或執行）單位、研究機構和專家應提供有關風險源、風險性質、風險級別、風險影響及風險應對措施的確切信息，消除信息不對稱對公眾的影響。提供信息時，應兼顧全面和重點。為方便公眾理解，應盡量使用簡潔準確的文字、直觀的圖片和表格，還可以使用短視頻。要用簡明易懂的話解釋專業術語和行話。為保證信息飽滿清晰可信，可發揮不同領域專家和專業機構的作用，為風險管理過程的每個步驟提供專業知識解讀。公開、透明、動態地向人們提供系統、足夠、有效的信息，有利于進行風險治理、監督和評價。

4.傾聽原則。風險溝通的關鍵在于動態持續的互動，互動首要的是參與方之間互相傾聽而非單向宣傳，這是“建構式”風險溝通與傳統風險溝通的顯著不同。公眾由于受自身信息來源、利益關系、價值觀、文化知識、科學素養等因素影響，風險認知有時會發生偏差，需要傾聽政府、專家和社會組織、專業機構提供的信息、看法和建議，從他們那里獲取預防風險、降低危害的知識。同樣重要的是，黨委政府、決策事項承辦（或執行）單位、專家掌握的風險信息也未必全面，對風險的判斷也并不總是比公眾更科學合理。因此，應改變單向政治“宣傳”、科普“教育”的傳統溝通路徑，尊重和理解公眾的權利、角度、文化傳統、道德理念，秉持公開化、專業化、科學化、民主化的溝通理念，傾聽公眾的風險信息、風險分析、利益訴求、決策建議，以之充實決策依據，完善決策方案和風險應對措施。

5.回應原則。風險溝通各主體之間應彼此呼應，在“建構式”風險溝通中形成回應性聚焦。決策主體、決策事項承辦（或執行）單位、風險管理機構和專家，要主動、及時、建設性地回應公眾，對他們的風險感知、關切、訴求和意見建議作出語言上或行動上的應答，形成公共空間的民主對話。必要時，可以依法依規進行有序的民主辯論。研究表明，受決策風險影響利益相關者參與風險溝通，不僅是尋找情感認同和社群歸屬，更重要的是期待決策主體、決策事項承辦（或執行）單位、風險管理機構成為負責任的行動者。后者在作回應時，如果答非所問、避重就輕，效果將會很差。如果在回應時只“說”不“練”（行動），也會失信于人，導致溝通中斷、合作關系破裂，加大風險沖突。“百聞不如一見”“行動勝于語言”，以行動回應公眾關切是降低公眾風險感知、促進協同共治行動的有效策略。此外，回應應是動態的、持續的，隨著決策環境和風險的變化，決策主體、決策承辦（或執行）單位應審時度勢，積極靈活地調整行為，動態地以語言、文字或行動對公眾進行回應。

6.節度原則。實踐表明，風險溝通本身容易產生新的風險。重大決策涉及重大公共利益或者公眾切身利益，不同程度存在科學性、合法性、合理性、可行性、可控性等方面的風險。在風險溝通過程中，一些直接的、間接的或跨領域的風險因素碰頭交織，利益相關者的利益、觀點和主張不同，有可能激發風險事件，或使風險溝通偏離預定進程，“節外生枝”釀成次生風險。有些決策事項的風險溝通過程復雜，風險博弈激烈，分歧點敏感。有些決策事項涉及的資料、信息、技術、參考建議等在某個階段暫時不宜公開，或不宜全部公開。有的信息屬于黨政機關內部事務，或涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私，按照法律不能公開，如果公開則可能影響國家安全、公共安全、經濟安全或評估機構合法權益。因此，風險溝通應堅持節度原則，講究實效和策略，即所作風險溝通既屬必需又要適度，既要充分又要節制，把握好時機、度、量、步驟、方式，防止“過”與“不及”。要審時度勢，通盤考慮，在依法進行信息公開的前提下，精心謀劃安排風險溝通議程、溝通內容、共享信息、共同行動，做到過程有序、內容適當、結果有效。

（四）重視發揮全媒體的作用

有效開展重大決策社會穩定風險溝通，應有效發揮互聯網時代全媒體在風險溝通和協同共治中的獨特作用，拓寬“建構式”風險溝通的渠道。黨委政府應建立安全、科學、有效的風險溝通體系，了解危機情境、溝通規律、受眾需求，準確把握公眾的階段需求，按照不同階段的需要進行議題聚焦、作出議程安排。要按照媒體傳播規律辦事，充分發揮主流媒體在風險溝通中的關鍵作用。發揮全媒體傳播體系的優勢，形成有力的全媒體矩陣，與公眾進行及時高效的風險溝通。同時，有效引導民間輿論場域，校正后者的議題傳播偏頗和風險認知偏差。設計風險溝通方式時要區分主要受眾、次要受眾與媒介受眾，因人施策，精準地對民間輿論場域中的不同公眾進行反饋和回應。

應加強對新媒體在風險溝通中影響與使用的研究。網絡社會重構了信息生產者與接收者的權力關系，主體間沖突頻次更高，原因更趨復雜[28]。媒介技術的發展使風險溝通渠道多元化，特別是新媒體的出現改變了傳統的信息流向，打破了由政府、主流媒體到公眾的單一模式。新媒體賦予公眾相對自由的公共空間，自下而上、“個性化”的傳播模式不僅拓展了公民的權利主張空間，也拓展了輿情傳播的物理邊界[29]。以往“被動”接受信息的公眾通過微博微信等社交類平臺、抖音等短視頻平臺、App，成為風險信息的積極傳播者和創造者[30]，民間輿論場域獲得強大影響力。當然，在人人皆自媒體的環境中，個人或社會組織發布的部分風險信息難免帶有“虛假信息+情感宣泄”的特點，容易在某些群體內部形成偏頗的風險建構。但同時，新媒體公眾通過多元表達和觀點碰撞參與風險應對，也可形成自組織式的協同整合，有利于多元化建構的快速形成，推動決策完善和風險化解。網絡社交平臺具有短平快、使用率高、受眾量大的優勢，能夠增強風險溝通的效率、深度、廣度，可以作為官方和民間對話的重要橋梁。

黨委政府應積極應對風險社會與互聯網時代、智能時代、數字時代疊加的治理挑戰，完善官方和民間輿論場域互為引導、求同存異的話語生態，利用新媒體創造風險溝通的新機遇，增強自身公信力、影響力，構建求同存異、相向而行、協調行動、合作共贏的風險治理共治體。要以公眾信任的、建設性的方式行事，保持決策過程的公開透明公平，運用“網上楓橋經驗”加強與網上“意見領袖”、網絡社區的風險溝通，促成利益相關者之間協商和妥協，形成共識性建構，避免因“閉門決策”“幕后操作”增加公眾懷疑和對立。黨委政府和主流媒體要以公眾需求為本位主動提供“信息服務”，以平等對話為策略做到“信息共享”，以社會互信為目標達成“最大公約數”，實現“風險共擔”、社會共治[31]。

五、結語

針對重大決策社會穩定風險評估與應對中的風險溝通議題，本文從導向性、建設性入手，融理論研究、制度創設、實踐創新于一體，將國內外學術界的理論方法、風險管理國際標準的最新理念和框架置于我國重大決策社會穩定風險評估與應對的場景中進行本土化探討。尤其是基于中國式現代化的相關理論創新和實踐經驗，嘗試構建重大決策領域的風險溝通制度，勾勒具有時代特色、中國特色的“建構式”風險溝通模式框架。

“建構式”風險溝通是風險管理領域發展全過程人民民主的必要制度，是防范化解重大風險的重要手段。保障多元主體在重大決策社會穩定風險評估與應對中進行充分的意見交流，推進多元協同的社會治理共同體建設，應將“建構式”風險溝通嵌入風險管理全過程，實現多元主體對風險的協同治理。

“建構式”風險溝通不僅適用于決策前的社會穩定風險評估，也適用于決策實施中、實施后的風險應對，還適用于決策引發的危機事件的應急處置。不同應用情景下的“建構式”風險溝通，其內容、渠道和策略有所不同，但以人為本的價值體系和建構主義應成為社會穩定風險治理的重要方向。

由于重大決策事項所涉內容較為復雜、利益關系較為重大，有些決策事項的社會反應較為敏感，其風險溝通的具體設計與實施措施有自身的特點，不同于突發事件的風險溝通。重大決策事項如何實現最為有效的風險溝通，應考慮具體的溝通主體、外在環境、決策情景等方面的復雜性、差異性，作深入的理論研究和實踐探索。

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