英帝國崛起的一百年里，官僚體系有多強(qiáng)？

戰(zhàn)爭的支柱是花不完的金錢

——西塞羅《論演說家》

沒有充足的人力和財(cái)政資源，18世紀(jì)英國的軍事就不可能取得這樣的成就。說到底，英國成為歐洲主要的外交和軍事大國，需要充足的財(cái)富支撐。18世紀(jì)的評論家認(rèn)為，國家資源是成為軍事大國的必要條件，但并非充分條件。國家總有染上荷蘭病的可能，用謝菲爾德勛爵（Lord Sheffield）的話就是，這種病會(huì)使英國“個(gè)人富裕，可能如此，但國家虛弱”。資源必須調(diào)動(dòng)起來才能有助于軍事威力的發(fā)揮，而這首先需要某種系統(tǒng)化的管理。

近代早期大量財(cái)富涌入歐洲，但部分歐洲國家行政管理能力相對滯后

17世紀(jì)中葉之前，大多數(shù)歐洲國家缺乏這樣的組織，并且依靠私人承包商管理軍事力量，利用軍事“管理者”招募并號(hào)令部隊(duì)，召集金融中間人進(jìn)行借貸與征稅。但是從17世紀(jì)中葉開始，國家開始對戰(zhàn)爭事務(wù)進(jìn)行前所未有的控制，很大程度上得益于成功提升了行政管理能力。

英國也不例外。越來越多的公職人員被按部門組織起來，由委員會(huì)管理，開始主導(dǎo)政府的財(cái)政和行政事務(wù)。這一機(jī)構(gòu)不是現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)，也不是半封建的特殊利益集團(tuán)，它與某些集團(tuán)特權(quán)和個(gè)人利益結(jié)合在一起。其中大部分是“有效的”，因?yàn)檫@一機(jī)構(gòu)是活躍的。這并不令人驚奇。因?yàn)檫@一機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和培育是巨無霸的國家權(quán)力駕馭公民社會(huì)的手段。

霍布斯《利維坦》首版插圖。圖中的巨人左手持牧杖，右手持劍，象征著牢牢把控教俗權(quán)力的人格化君主國。

17世紀(jì)晚期之前，依照歐洲的標(biāo)準(zhǔn)，英格蘭中央政府雇員的數(shù)量很少。在空位時(shí)期（Interregnum）仍是如此，即便此時(shí)的稅收、軍費(fèi)以及文官政府的支出都上升到前所未有的水平。杰拉德·艾爾默（Geald Aylmer）在其對空位時(shí)期政府服務(wù)的綜合研究中發(fā)現(xiàn)，在1649—1660年的11年間，能確定的只有約1,200名國家雇員（officials of state）為政府工作。

當(dāng)然，這一數(shù)字是對全體雇員數(shù)量的低估，因?yàn)樗窗ㄔS多在較低的行政級(jí)別中不重要的，因而沒有在冊的工作人員。但總體情況是清楚的：中央行政機(jī)構(gòu)規(guī)模不大。盡管在內(nèi)戰(zhàn)及其余波影響的一段時(shí)間里，中央集權(quán)和委員會(huì)統(tǒng)治有所發(fā)展，但治理英格蘭的事務(wù)仍大多掌握在零薪酬的地方當(dāng)局手中。

英國鄉(xiāng)紳階層往往出任“治安法官”以承擔(dān)處理地方事務(wù)的義務(wù)

這種情況在查理二世和詹姆士二世時(shí)期開始改變，那時(shí)，國家接管了以前由私人財(cái)團(tuán)管理的大部分稅收。這意味著政府必須雇用數(shù)量眾多的公務(wù)人員（1688年超過2,500人）進(jìn)行征稅，此前，從事這一工作的是私人金融家的代理人與雇員。

這種行政管理的發(fā)展具有一個(gè)重要的政治層面。1681年復(fù)辟后，君主戰(zhàn)勝了輝格黨人，查理和詹姆士國王（或至少是他們的大臣們）實(shí)施了積極的行政改革計(jì)劃，既加強(qiáng)王權(quán)對不斷增長的王室官僚隊(duì)伍的控制，也通過提高現(xiàn)有稅種的收益率增加財(cái)政收入。這些策略，被海峽對岸的路易十四激發(fā)出來，本意在于增強(qiáng)國王之于議會(huì)的獨(dú)立性；事實(shí)上，這些策略完成了可以將議會(huì)束之高閣的設(shè)計(jì)。

《大憲章》規(guī)定：“只有得到議會(huì)同意，國王才能征稅。”

1688年的革命挫敗了詹姆士，但并沒有阻止中央政府的擴(kuò)張，反而加快了中央集權(quán)的步伐。光榮革命使英國卷入了與路易十四的戰(zhàn)爭，并開啟了與法國長達(dá)四分之一世紀(jì)的戰(zhàn)爭。對行政的發(fā)展而言，沒有比這更有力的刺激了。事實(shí)上，正如普拉姆（Plumb）和霍姆斯所強(qiáng)調(diào)的，這一時(shí)期英國的國家機(jī)器有了前所未有的發(fā)展。財(cái)政和軍事部門雨后春筍般興起，由委員會(huì)或董事會(huì)管理的新部門建立起來。

杰弗里·霍姆斯估計(jì)，1714年有114名委員在18個(gè)不同的政府委員會(huì)任職，到1720年代為止，大約有12,000名長期雇員在政府部門工作。從1680年代到《烏得勒支和約》簽訂這段時(shí)期，無論是輝格黨還是托利黨，歷屆政府努力建成了一座行政大廈，其結(jié)構(gòu)一直保留到19世紀(jì)早期都未發(fā)生大的變化。1760年代，約瑟夫·馬西（Joseph Massie）對英國的社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，他估計(jì)有16,000個(gè)家庭受到國家文官的領(lǐng)導(dǎo).......

在1690至1782／3年之間，英國稅務(wù)官的總數(shù)增長了三倍，到美國獨(dú)立戰(zhàn)爭末期達(dá)到了近8,300人。

如果說稅務(wù)部門是國家公務(wù)人員的最大雇主，那么消費(fèi)稅機(jī)構(gòu)無疑是最重要的財(cái)政部門，也是擴(kuò)張最為迅速的部門。從1690年到1782年，其規(guī)模增長了四倍多。從1720年代起，越來越多的人員流向消費(fèi)稅機(jī)構(gòu)，而非其他的稅費(fèi)部門。到美國獨(dú)立戰(zhàn)爭結(jié)束時(shí)，消費(fèi)稅機(jī)構(gòu)的規(guī)模幾乎是光榮革命時(shí)期全部財(cái)政部門規(guī)模的兩倍。

消費(fèi)稅是對國內(nèi)生產(chǎn)的貨物征收的一種間接商品稅，一般在其生產(chǎn)或者銷售地征收。最初，消費(fèi)稅主要是對酒類——特別是啤酒和烈酒——征收的稅，很快這一稅種就擴(kuò)展到各類商品：各種日常用品如食鹽、肥皂、煤炭、皮革、蠟燭、高級(jí)紙張和羊皮紙、貴族時(shí)尚刺繡所用的金銀線，以及富人馬車廂。由此，消費(fèi)稅成為最大的稅種，其征收人員是公務(wù)人員中最大的群體，消費(fèi)稅署（Excise Office）則成為行政效率的代名詞。

18世紀(jì)英國的稅務(wù)官忙碌于堆積如山的賬簿之中。一個(gè)人在成為稅務(wù)官前需要經(jīng)過1年左右的專業(yè)學(xué)習(xí)，了解各種數(shù)學(xué)和稅務(wù)知識(shí)，并通過書面和實(shí)踐測試。

摘自《權(quán)力的支柱：戰(zhàn)爭、金錢與英國的崛起》

作者: 〔英〕約翰·布魯爾

譯者: 單靈芝

出版年: 2024-4

定價(jià): 110.00

叢書：英國史前沿譯叢

英國消費(fèi)稅體系依靠著復(fù)雜的計(jì)量和簿記系統(tǒng)（system of measurement and bookkeeping），據(jù)經(jīng)驗(yàn)和能力組織起嚴(yán)密的等級(jí)制度，服從中央機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的紀(jì)律約束。與18世紀(jì)歐洲其他政府機(jī)構(gòu)相比，它更接近于馬克斯·韋伯（Max Weber）關(guān)于官僚主義體系的概念。/

作者簡介：約翰·布魯爾（John Brewer, 1947- ），曾就讀于哈佛大學(xué)和劍橋大學(xué)，并于劍橋大學(xué)取得博士學(xué)位。曾在包括哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)、加州大學(xué)洛杉磯分校在內(nèi)的多所美國著名大學(xué)任教，現(xiàn)為加州理工大學(xué)榮休教授。主要研究領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)史、近代早期英國歷史與文學(xué)、歐洲文化史等。另有著作《想象之樂：18世紀(jì)的英國文化》。