周軍｜最年輕的國家南蘇丹，首次大選頻頻“難產”

自2011年脫離蘇丹獨立以來，南蘇丹至今未能舉行一次全國或地方選舉。原定于2015年舉行的首次大選先是被2013年內戰(zhàn)打斷，后又在2018、2022、2024年被數(shù)次推遲，2026年12月能否如期舉行大選仍是未知數(shù)。

獨立后接連發(fā)生武裝沖突

2011年南蘇丹獨立后，薩爾瓦·基爾擔任總統(tǒng)。根據(jù)過渡憲法，南蘇丹獨立后的首次大選定于2015年舉行。然而，以爭奪執(zhí)政黨蘇丹人民解放運動最高領導職位，繼而贏得2015年總統(tǒng)選舉為目標，總統(tǒng)基爾與副總統(tǒng)馬夏爾之間展開激烈競爭，最終在 2013年底基爾麾下的政府軍與以馬夏爾為首的反對派之間爆發(fā)武裝沖突。

2015年4月，南蘇丹議會投票通過了修改過渡憲法的決議，將總統(tǒng)和議會任期延長至2018年7月。2015年8月，南蘇丹沖突各方簽署協(xié)議，承諾在30個月的過渡期結束前60天舉行選舉。然而，2016年4月底組建的過渡政府成立僅兩個月后，政府軍與反對派再次發(fā)生嚴重沖突，過渡進程中斷。在此情況下，2018年7 月，基爾政府單方面將選舉推遲至2021年。

2018年9月，南蘇丹主要派別簽署和平協(xié)議，結束了五年內戰(zhàn)，協(xié)議規(guī)定在2022年12月舉行選舉，并于2023年2月結束過渡期。然而，過渡政府直到2020年初才組建。2022年8月，過渡政府以選舉準備工作不充分為由將任期延長至2025年2月，并計劃于2024年12月舉行選舉。

2024年，各方圍繞是否如期 舉行選舉的爭論日趨激烈。6月，過渡政府主要領導人基爾和馬夏爾同意將選舉推遲至2026年12月22 日舉行。

大選“難產”的根源

南蘇丹大選“難產”，既有技術性問題，更有深層次結構性問題。

首先，舉行選舉的先決條件不具備。一是大選相關機構組建嚴重滯后。直到2023年11月，南政府才成立起草永久憲法的團隊，并啟動政黨委員會、國家選舉委員會和國家憲法審查委員會等與選舉相關的重要機構。由于缺乏資金，這些機構在2024年大選即將舉行前尚未全面運作。人口普查是舉行選舉的先決條件，對于確定選區(qū)和議會及地方代表至關重要。由于缺乏安全環(huán)境和基礎設施薄弱，南蘇丹獨立以來尚未進行全面人口普查。由于面臨資金不足、大量人口流離失所、大多國民生活在農村和偏遠地區(qū)且多是文盲等挑戰(zhàn)，選民登記也從未啟動。二是選舉法與永久憲法修訂仍在討論階段。舉行選舉需要修改《國家選舉法》以解決該法中的一些模糊和爭議之處，這一進程尚未完成。永久憲法的修訂仍在討論階段，圍繞憲法修訂與舉行大選的先后順序，南蘇丹各方展開激烈爭論。三是軍隊整合進程緩慢。內戰(zhàn)制造了多支互不統(tǒng)屬的軍隊。由于在士兵比例、排名等方面存在分歧，首支聯(lián)合部隊直到2022年8月才培訓完畢，2023年10月才完成首次部署。

其次，經(jīng)濟不穩(wěn)定和社會動蕩導致該國難以開展有效選舉。獨立后，南蘇丹面臨多重危機，國家瀕臨崩潰，缺乏大選所需的物質資源和穩(wěn)定環(huán)境。南蘇丹自2013年爆發(fā)內戰(zhàn)后，經(jīng)濟發(fā)展一直面臨國內沖突、新冠疫情、石油生產中斷等多重打擊，通貨膨脹嚴重，公共服務幾近中斷，政府無力支付公務員、軍隊和警察的薪水。南蘇丹經(jīng)濟嚴重依賴 石油資源，石油收入占政府財政收入的 90 %。受蘇丹內戰(zhàn)影響，南蘇丹輸油管道被迫中斷，該管道輸油量占南蘇丹石油出口量的65%～75%，導致南蘇丹石油產量大幅萎縮。國際貨幣基金組織表示，預計2024年南蘇丹國內生產總值（GDP）增長率為-5 . 8%。面對嚴重的經(jīng)濟危機，南蘇丹政府大量舉債，并頻繁更換經(jīng)濟部門負責人，但都無濟于事。與此同時，南蘇丹的人道主義危機持續(xù)加深。根據(jù)2024年全球人道主義危險和災害風險評估指數(shù)，南蘇丹是世界上受自然災害影響第二嚴重的國家。以洪災為例，南蘇丹每年有多達100萬人因此流離失所。2023年4月蘇丹內戰(zhàn)爆發(fā)，近80萬名蘇丹難民進入南蘇丹，令南蘇丹不堪重負。

另外，南蘇丹安全局勢堪憂，政府軍同未簽署和平協(xié)議的反政府武裝之間的沖突時斷時續(xù)，而且和平協(xié)議沒有有效的懲罰機制，這也使得不實施協(xié)議的成本很低。在“沖突—和談—沖突”循環(huán)反復的背景下，大選亦很難順利開展。

幾個值得關注的動向

南蘇丹作為世界上最年輕的國家，全世界都在關注它能否克服挑戰(zhàn)，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。圍繞計劃于2026年舉行的首次大選，以下幾個動向值得關注：

第一，舉行大選的前提條件能否得到滿足。南蘇丹長期存在的暴力沖突，根深蒂固的族群分歧，政治精英之間的權力斗爭，都嚴重影響著大選的籌備進程。尤其是過渡政府中的領導人會繼續(xù)圍繞權力分享安排采取同樣的“ 權力游戲” 思維，有可能導致選舉再度拖延。此外，永久憲法能否如期制定、人口普查能否順利展開，這些大選前提條件也仍是未知數(shù)。

第二，如何確保舉行一次相對和平的大選。在選舉開始前完成各政治、軍事團體之間的對話與和解，確保選舉的包容性至關重要。對于南蘇丹的政治環(huán)境來說，需要建立一個能夠更公平地分享權力的體系。根據(jù)其他非洲國家經(jīng)驗，其選擇包括采取類似尼日利亞和坦桑尼亞的總統(tǒng)輪換政策和地區(qū)代表制，或是借鑒毛里求斯的“惜敗者補償制度”，從而減少選舉前各方發(fā)生沖突、選舉后各方討價還價的風險。此外，加強監(jiān)督和問責機制，亦有必要。

南蘇丹雖然已獲得獨立，但是并未做好制度建設的準備，也未理清國家治理的頭緒，導致一些問題逐步演變?yōu)闆_突，這也是部分新生國家往往會經(jīng)歷的陣痛。需要注意的是，南蘇丹復雜的治理問題無法通過一次選舉解決，但能成功舉行一次選舉無疑是南蘇丹國家治理的新起點。

（文章來源：世界知識2025年第3期；作者：周軍，揚州大學非洲研究中心研究人員）