張輝:旅游的“十五五”規劃，需要解決的10個問題（上篇）

近期，我參加了文化和旅游部及部分省市組織的多次旅游座談會，核心議題是編制旅游發展的“十五五”規劃。國家和地方高度重視這一規劃，因為“十五五”時期是世界經濟格局發生重大變革的轉折期，是中國式現代化全面推進強國建設和民族復興的關鍵期，也是我國從觀光旅游向度假旅游轉型，從旅游大國邁向旅游強國的攻堅期。

政府主導的旅游專項規劃有兩大特點：首先，它與微觀層面的企業發展規劃不同，例如旅游產品的設計、旅游線路的組織和旅游形態的發展等，不應成為旅游專項規劃的主要內容；其次，旅游專項規劃也不同于其他政府部門主導的國土資源規劃、工業發展規劃和交通發展規劃。旅游專項規劃不具備具體的項目安排和資源分配功能，更側重于宏觀指導、戰略引領和政策協調。因此，旅游專項規劃應從國家社會經濟發展戰略的角度出發，結合我國旅游業發展的現狀和趨勢，綜合考慮經濟、社會、文化和生態等多方面因素，全面規劃我國旅游業的未來發展。

目標導向和問題導向是旅游專項規劃編制的重要原則。2024年5月17日，習近平總書記在全國旅游發展大會上強調，要“著力完善現代旅游業體系，加快建設旅游強國”，“推動旅游業高質量發展行穩致遠”。因此，“十五五”旅游專項規劃應圍繞旅游強國和高質量發展兩個目標，全面布局重大發展戰略、工程、措施、部署和任務。為實現這兩個目標，我國旅游業還存在哪些問題和短板？差距有多大？如何通過方式和路徑解決？解決過程中需要哪些機制和政策協調？

基于目標導向和問題導向，我認為以下10個問題是‘十五五’旅游規劃必須解決的。

（以下是第一至第五個問題）

一、應以民生產業的特點為出發點，解決旅游需求側的制約問題

習近平總書記指出，旅游業是一種具有顯著時代特征的民生產業和幸福產業，深刻闡述了旅游業未來發展的新價值和新導向。踐行以人民為中心的旅游發展觀，推動旅游業高質量發展，必將成為“十五五”期間的重點。要使旅游業成為民生產業和幸福產業，需從需求側和供給側雙方面推動旅游的大眾化和多樣化發展。

從經濟學基本原理來看，需求與供給是兩個重要概念，是市場構成的重要范疇。需求牽引供給，供給創造需求，這是市場經濟的重要運行規律。長期以來，我國的旅游發展主要從供給側發力，通過供給創造需求，如創建優秀旅游城市、推動智慧旅游和鄉村旅游發展、評定國家A級景區和國家級旅游度假區等，都是從供給側推動我國旅游發展。

在“十五五”期間，隨著新發展理念的全面落實，我國的恩格爾系數和基尼系數將明顯下降，旅游、休閑和健康類需求的潛力將大幅增加。國家將利用旅游消費這一新動能，推動經濟社會持續發展，旅游將成為構建我國新發展格局的重要力量。然而，這種新動能的有效發揮，取決于需求側的改革和有效管理。我們知道，旅游消費與其他消費不同，除了需要一定的經濟能力外，還需要一定的時間保障，尤其是連續性時間的保障。1999年我國國內旅游出現“井噴”式增長，一個重要原因是國家實行了“十一”假日制度。隨后，國內旅游的持續增長與我國落實“五一”、“十一”和“春節”三個假日制度密切相關。因此，通過假日制度改革可以釋放旅游流動性，從而擴大旅游規模。

在“十五五”期間，國家推動旅游業發展，要從供給側為重心轉向需求側發為重心，以需求側管理為突破口，構建我國大眾化和多樣化旅游新發展格局。在“十五五”期間，文化和旅游部要會同相關部門，首先要研究假日制度與旅游消費需求的吻合度，進行存量調整，使我國公共假期天數在不大幅度增加的前提下，更能有效地發揮假日的旅游效用；其次，全面推行帶薪休假制度，國家除了規定最低工資，還要增加最低帶薪休假天數，通過制度設計，保證勞動者的休假權利；第三，調整中小學假期制度，從當前實行的全年二假期調整為全年四假期，配合帶薪休假制度，推動旅游全年均衡發展；最后，要研究制約旅游需求的制度性障礙。要順應旅游者旅游消費擴大和旅游消費升級的趨勢，持續激發旅游消費潛力，解決制約旅游新業態發展的制度障礙，如研學旅游的教育制度瓶頸，房車旅游的道路和車輛管理問題，游艇旅游的水路管理問題，低空旅游的空管制度問題等，通過有效的需求側管理，推動我國“十五五”期間旅游高質量發展。

二、以綠色旅游方式為切入點，解決旅游的三大和諧問題

2023年12月27日，中共中央國務院發布的《關于全面推進美麗中國建設的意見》中，提出了發展綠色旅游的問題?？梢哉f，綠色旅游不僅是推進美麗中國建設的重要內容，也是我國未來旅游發展的方向，更是推動我國旅游高質量發展的新突破口。

綠色旅游是新時代中國旅游發展的新模式，也是“十五五”期間我國旅游發展的重點。過去45年，我國旅游經歷了開放驅動、資源驅動和投資驅動三個階段，特別是在資源驅動和投資驅動階段，出現了不少不綠色的現象。因此，在“十五五”期間，推動綠色旅游發展對我國未來旅游發展具有戰略意義。綠色旅游的核心目標包括和諧、持續和高效。通過推動綠色旅游，可以在保護資源和環境的同時，提高旅游資源的開發效率，從根本上解決過度開發和無效開發的問題；同時，使旅游資源的空間布局更加合理，旅游設施的規模和功能更符合需求；增強旅游項目與環境和氣候的適應性，擴大旅游開發的溢出效應，全面提升資源和資產的利用率，提高旅游領域的投入產出比；此外，還能形成低碳消費的旅游生活方式，推動旅游經營的綠色化發展?？傊?，推動綠色旅游將改變我國旅游的空間和產業形態，改變原有的投資、運營和管理模式，以及評價和標準體系。在綠色旅游模式下，許多現有的制度、政策和措施可能需要調整，這標志著我國旅游領域的深度轉型和體系再造，是一場深刻的變革。這種變革將加速我國旅游高質量發展目標的實現。

旅游高質量發展依賴于旅游的和諧，具體表現為人與自然的和諧、人與人（游客與當地居民）的和諧以及人的自我和諧。從旅游形式來看，觀光旅游主要解決人與自然的和諧問題，休閑旅游主要解決游客與當地居民之間的和諧問題，度假旅游則主要解決人的自我和諧問題。從旅游空間來看，景區是解決人與自然和諧的主要場所，旅游街區和城市是解決人與人和諧的主要空間，度假區和度假地則是解決人自我和諧的主要區域。隨著我國旅游業進入新階段，旅游和諧問題成為高質量發展的關鍵，解決這一問題將是“十五五”期間的重要任務，而實現三大和諧的關鍵在于綠色旅游發展方式的落實。

三、以機制與體制改革為突破點，解決旅游深度融合問題

“十五五”期間，旅游工作的重心是旅游與相關要素、產業的融合發展。通過旅游融合發展，不僅為旅游業拓展更廣闊的發展空間，也為相關產業注入更多發展動能。旅游是一種消費，旅游經濟圍繞旅游消費形成。當人們的旅游形態與方式發生變化時，旅游經濟的范疇和旅游業的邊界也隨之改變。在我國觀光旅游階段，旅游經濟的主體產業是旅行社、酒店和景區。現階段，多種旅游形態和方式共同發展，形成更多旅游經濟的產業形態，這些產業形態通過旅游與其他產業的融合實現。

需求是推動旅游經濟變化和旅游業邊界擴大的重要力量。隨著我國社會經濟的發展，人們會更常態地借助旅游，不同于常住地的生活方式、學習方式和成長方式，獲得情緒、健康、知識、技能和文化等多重社會屬性的價值。為適應旅游的多重社會屬性，以文化和旅游融合為主線的多種旅游融合正在加速進行，文旅融合、體旅融合、交旅融合成為主流。通過融合，形成新產品、新功能、新玩法和新場景，極大地豐富了我國的旅游供給。同時，通過旅游融合，形成新的旅游空間形態和商業業態，擴大了旅游的產業門類，提升了我國旅游經濟的綜合實力。

“十五五”期間，要加速旅游融合發展，深入研究促進旅游融合發展的機制與體制至關重要。因為，能與旅游相融合的要素與行業，有的是事業屬性，有的是產業屬性；有的通過市場機制運作，有的通過行政機制運作；有的收費，有的免費。不同體制和機制的要素與行業，與旅游這個市場機制下的產業融合，體制與機制之間的調整、變通和改革，成為旅游融合發展的關鍵問題。如暑期各類博物館一票難求現象，在技術層面（開夜場、早場）是可以解決的，但未能得到有效解決，主要原因是體制與機制的制約。類似問題在旅游融合方面還有很多。如文化和旅游融合，文化發展強調社會效益優先，旅游更強調市場經濟規則。如同效率和公平不能完全兼顧，社會效益和經濟效益目標雖有一致性，但在實際運行中難免存在沖突。因此，解決旅游融合發展的體制與機制制約，必將成為我國“十五五”期間的重要任務。

四、以國土空間旅游功能新增為切入點，解決旅游空間形態構建問題

“十五五”期間，旅游空間形態的建設和重構已迫在眉睫，這是我國旅游高質量發展的重要課題。旅游本質上是人的空間移動，旅游經濟是以這種移動為基礎形成的經濟系統。因此，旅游經濟與其他經濟類型不同，除了需要滿足旅游者活動的產業外，還需要相應的空間支持。若缺乏與旅游活動匹配的空間形態，旅游經濟將難以正常運作。不同類型的旅游需求需要不同的空間來實現，如觀光旅游需要景區或旅游區，度假旅游需要度假區或露營地，休閑旅游需要街區或旅游綜合體，研學旅游需要營地，而健康旅游和運動旅游則需要專門的基地。只有構建與旅游形態相適應的空間，旅游業才能持續健康發展。

近年來，在旅游融合和旅游要素獨立化雙輪驅動下，我國旅游空間形態從單一的景區或旅游區向多元化轉變，初步形成了與大眾旅游相適應的空間體系，包括景區、旅游區、度假區、旅游街區、旅游綜合體、旅游營地、旅游基地、旅游綠道和旅游風景道等，為旅游產業發展和業態創新奠定了堅實基礎。從戰略布局層面思考旅游空間的重構，有近期和遠期兩個目標。近期目標是要構建起與旅游形態相吻合的多元化旅游空間形態，景區或者旅游區這類空間的數量與規模已經基本滿足市場的需要，質量與管理的提升是這類空間形態發展的重點；加大度假區、旅游街區、旅游綜合體、旅游營地、旅游基地、旅游綠道、旅游風景道數量的供給是近期旅游空間重構的重心。遠期目標是要構建更大尺度的國家和區域性度假區體系，以充分適應我國大眾旅游時代的需要。我們可以看到，近年來，通過旅游集聚效應，已經初步形成了渤海灣、沿太湖、海南等國家度假地的空間格局，都市區劃下也形成數量眾多的鄉村度假地空間格局。大尺度的國家度假地和鄉村度假地框架，將會改變我國旅游空間的基本走向。

在‘十五五’期間，國家將根據各地區經濟發展現狀、旅游資源品質及旅游需求變化，在國土空間規劃中新增國家度假地功能區劃，推動度假旅游發展；在土地利用總體規劃中增加旅游用地專項規劃，解決旅游用地問題；在國家生態保護區通過發展綠色旅游，探索生態價值旅游轉化路徑；在鄉村旅游聚集區研究鄉村旅游公共設施建設的用地問題。這些問題都應成為‘十五五’期間關注的重點。

五、以國家區域戰略為支撐，解決地區旅游發展不平衡問題

由于自然條件、資源稟賦、產業結構、市場和政策等因素的影響，我國區域發展存在明顯的東中西差距和南北方差距。習近平總書記指出：“統籌區域發展始終是一個重大問題?！北M管東部、中部、西部和東北地區的人均地區生產總值差距已縮小至1.86∶1，但區域發展不平衡不充分的問題依然存在。受區域社會經濟發展限制，我國區域間的旅游發展差距仍然顯著。東北地區因產業結構單一和市場化動力不足，正經歷深刻轉型陣痛；中部地區雖然擁有強大的旅游需求能力，但由于合作松散和缺乏統一規劃，區域品牌影響力未能充分發揮；西部地區長期面臨交通不便、旅游配套設施落后、公共服務能力不足等問題，豐富的自然和人文資源優勢尚未轉化為高質量的旅游經濟優勢?？傮w來看，東部地區持續領先，中西部和東北地區追趕乏力，導致區域發展差距有固化風險，嚴重制約了我國旅游區域協同發展新格局的構建。此外，國家重大發展戰略在旅游領域的政策紅利和疊加效應，因區域內及區域間銜接不暢而未能充分釋放。京津冀地區在旅游規劃、市場營銷和服務標準方面的一體化進程仍顯緩慢，世界級旅游目的地的整體形象尚未形成；長三角一體化進程中，隱性的行政壁壘和分散的品牌推廣削弱了“江南水鄉”等共同IP的整合效能；粵港澳大灣區因“一國兩制三關稅區”的制度差異，在要素便捷流動和市場規則對接上面臨挑戰，制約了一體化發展進程。更為關鍵的是，各戰略區域多關注內部協同，而區域間的戰略對接和聯動發展明顯不足。

在‘十五五’期間，國家將以區域發展戰略為支撐，保持東部地區率先發展的同時，積極推進東北、中部和西部地區的旅游高質量發展。東北地區將以冰雪經濟為引擎，邊境風情為紐帶，生態資源為基底，打造世界級全季旅游目的地。充分利用冰雪、森林、邊境、文化等特色資源，創新開發全季旅游產品，延伸產業鏈條，將東北地區打造成四季皆宜的國際知名旅游目的地。中部地區將以長江中游城市群和中原城市群為支撐，建設承東啟西、輻射全國的世界級旅游景區和精品旅游線路，形成中部地區旅游集散中心和聯通東西部的旅游中轉地。構建統一開放、合作共享的中部區域旅游大市場，打造中國傳統文化傳承創新高地，深度挖掘長江、黃河、長城、太行山等文化資源，講好中部地區文化故事。培育一批在全國乃至全球具有重要影響力和知名度的精品旅游項目、旅游品牌和旅游企業。西部地區將立足多元民族文化、壯美生態景觀、獨特邊疆風情三大核心優勢，將旅游業培育成西部地區支柱產業和綠色增長引擎。構建民族風情濃郁、生態特色鮮明、邊疆體驗獨特的文化和旅游融合發展新格局。堅守生態保護紅線，推動綠色旅游發展，實現民族文化活態傳承、自然生態有效保護與旅游經濟高質量發展協同共進，打造世界級民族文化體驗與生態旅游目的地。為配合我國區域旅游發展，‘十五五’期間在高等級旅游景區、旅游度假區、旅游街區、旅游基地和旅游營地評定方面，適當向西部、東北地區傾斜，在相關項目資金和政策上給予一定支持，推動我國旅游區域平衡發展。

[第六至第十個問題，請關注《張輝:旅游的“十五五”規劃，需要解決的10個問題(下篇)》]

(張輝系北京交通大學教授、博導，文化和旅游部“十四五”規劃專家委員會委員。）

責編：楊軼男

轉自：文旅中國