《淮海區(qū)法規(guī)匯編》：戰(zhàn)時治理的全景圖

在中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利80周年之際，《人民法院報》策劃推出“紀念中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利80周年·讓歷史告訴未來”特刊之“中流砥柱篇”，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、為民初心、依法治理等八個主題，于回望中汲取前行力量，讓歷史的光芒照亮新時代法治征程。

抗日戰(zhàn)爭時期淮海抗日民主政權(quán)法治建設(shè)的集大成者——《淮海區(qū)暫行法規(guī)》文物收藏于沭陽縣檔案館，根據(jù)主題宣傳安排，宿遷法院走訪了當?shù)攸h史辦、根據(jù)地司法檔案研究者，并查閱了沭陽縣檔案館藏的《淮海區(qū)暫行法規(guī)》及相關(guān)書籍，試圖揭開這部法規(guī)匯編背后，根據(jù)地立法如何在戰(zhàn)火中成為凝聚人心、戰(zhàn)勝敵人的武器？

人民法院報2025年8月15日特刊報道

《淮海區(qū)法規(guī)匯編》：

戰(zhàn)時治理的全景圖

在江蘇省沭陽縣檔案館的恒溫恒濕庫房中，一本巴掌大小、看起來十分脆弱的泛黃冊頁靜靜陳列在展柜中。檔案館工作人員小心翼翼翻開封面：“這就是1943年版《淮海區(qū)暫行法規(guī)》原件，是《淮海區(qū)法規(guī)匯編》中最為核心的法規(guī)文件。”

《淮海區(qū)暫行法規(guī)》江蘇省沭陽縣檔案館 供圖

記者了解到，《淮海區(qū)法規(guī)匯編》是1940年至1945年中國共產(chǎn)黨在蘇北淮海抗日民主根據(jù)地制定和頒布的地方性法規(guī)文件集成，涵蓋土地、婚姻、財政、教育、建設(shè)、動員等12個領(lǐng)域40余部重要法規(guī)。該匯編反映了中國共產(chǎn)黨在敵后根據(jù)地建設(shè)中的法制實踐，是新民主主義法制建設(shè)的重要組成部分，為新中國初期立法提供了直接經(jīng)驗。

8月初，記者走訪了解并查閱相關(guān)書籍，通過這部法規(guī)匯編，探尋根據(jù)地立法如何實現(xiàn)“抗戰(zhàn)形勢、社會需求、人民意愿”的有機統(tǒng)一。

以“抗戰(zhàn)優(yōu)先”為立法導(dǎo)向

翻開法規(guī)匯編目錄，土地、婚姻、動員等關(guān)鍵詞構(gòu)成了一幅戰(zhàn)時治理全景圖。

1942年，出于抗戰(zhàn)需要，種植農(nóng)作物的田地上有挖交通壕的情況，影響糧食生產(chǎn)，還有其他一些問題迫使征收公糧基本無法進行。為保證抗戰(zhàn)部隊供給，根據(jù)地制定了《淮海區(qū)救國公糧公草征集條例》。該條例規(guī)定“按實際產(chǎn)量累進征收”公糧公草，既保障了軍需，又不竭澤而漁；配套的《淮海清查田畝實施綱要》旨在徹底厘清土地占有狀況。

《淮海清查田畝實施綱要》的主要設(shè)計者，曾任中共蘇北區(qū)委副書記、蘇北行政公署主任、淮海高等法院院長的李一氓在回憶錄中寫道：“這樣就形成了一個完整的征收公糧原則和詳細的規(guī)定。它體現(xiàn)了負擔(dān)合理的要求，從而能夠促進農(nóng)村生產(chǎn)，能夠保障部隊供給。”

將應(yīng)急性與長效性效果注入到立法中，可以說不是個例。

1943年《淮海區(qū)抗日自衛(wèi)隊組織條例》明確自衛(wèi)隊“平時生產(chǎn)、戰(zhàn)時參戰(zhàn)”的雙重職能，規(guī)定“隊員可免服勞役30天/年”，既保障了兵源，又兼顧了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

以“民生為本”回應(yīng)社會需求

淮海根據(jù)地位于蘇北平原，戰(zhàn)前是封建土地所有制的“重災(zāi)區(qū)”，同時，包辦婚姻、買賣婚姻導(dǎo)致“童養(yǎng)媳”“等郎媳”現(xiàn)象普遍。這是民生痛點，也是根據(jù)地凝聚人心必須破解的難題。

1943年，《淮海區(qū)婚姻暫行條例》頒布出臺。條例明確“婚姻自由”“一夫一妻”“禁止童養(yǎng)媳”，并規(guī)定“離婚后女方可分得土地”。

為解決土地矛盾糾紛，1942年《淮海區(qū)減租減息條例》出臺，規(guī)定三七五減租，地主“合法土地所有權(quán)”“收租但不得額外加租”，有理有利有節(jié)推進改革，既減輕了佃農(nóng)負擔(dān)，又爭取了中等地主支持，避免了統(tǒng)一戰(zhàn)線破裂。

除此之外，淮海區(qū)行政公署還出臺《淮海區(qū)墾荒條例》，針對根據(jù)地“荒地多、勞力少”的矛盾，條例規(guī)定“開墾荒地5年內(nèi)免交公糧，地主不得收回熟地”，吸引了大量從敵占區(qū)逃來的難民墾荒。到1945年，淮海根據(jù)地開墾荒地達到12萬畝，糧食產(chǎn)量較1940年大幅增長，徹底打破了日偽的“經(jīng)濟封鎖”。

以“民主參與”體現(xiàn)人民意愿

淮海區(qū)的立法實踐不僅是對抗戰(zhàn)形勢的戰(zhàn)術(shù)響應(yīng)，更是中國共產(chǎn)黨貫徹“從群眾中來，到群眾中去”工作方法的制度性創(chuàng)新。

1942年，淮海區(qū)行政公署設(shè)立“法規(guī)審議委員會”，為了充分聽取人民群眾意見建議，委員中農(nóng)民、婦女、商人等代表占有一定比例。1943年《淮海區(qū)土地租佃條例》制定前，行政公署在沭陽、泗陽等地召開專題聽證會，收集佃農(nóng)對減租比例、災(zāi)年免租訴求的意見，最終將“二五減租”原則擴展為“豐年減租25%，災(zāi)年依收成協(xié)商減免”，形成彈性條款。

同時，建立巡回審判制度，重大案件在案發(fā)地公開審理；推行人民陪審制，邀請農(nóng)救會、婦救會代表參與陪審，從而構(gòu)建起多維度民意表達機制。

根據(jù)地通過自下而上的立法參與，將群眾訴求轉(zhuǎn)化為法律條款，這正是人民司法的溫度所在。

以司法實踐傳承

《淮海區(qū)法規(guī)匯編》精神

“80余年后的今天，當我們再次翻開《淮海區(qū)法規(guī)匯編》，看到的不僅是一部戰(zhàn)時法規(guī)集，更是一套環(huán)環(huán)相扣的治理邏輯。”沭陽縣人民法院院長孫泳看著辦公桌上攤開的匯編復(fù)印件說道，“《淮海區(qū)法規(guī)匯編》始終貫穿著‘人民至上’的精神和原則，激勵著法院干警始終傳承和弘揚‘不甘人后、勇爭一流’的精神。”

從《淮海區(qū)暫行法規(guī)》中“調(diào)解為主、審判為輔”的法治理念到新時代“楓橋經(jīng)驗”，無不體現(xiàn)調(diào)解這一糾紛化解方式所蘊含的東方智慧。如沭陽法院整合調(diào)解力量，干警帶著小馬扎深入農(nóng)家小院、田間地頭，面對面分析糾紛成因、提出化解對策；宿遷兩級法院強化與住建、交通、婦聯(lián)等單位協(xié)調(diào)聯(lián)動，促進類型化矛盾糾紛前端化解，扎實開展“千場庭審進基層”活動，真正把法治送到群眾身邊。

陳列在展柜中的文件紙張已脆弱泛黃，但其內(nèi)核依然強韌。那些寫在粗麻紙上的條文，不僅是硝煙中的秩序基石，更是穿越時空的法治火種。

來源：宿遷市中級人民法院微信公眾號

作者：朱 旻（省法院新聞辦公室）

耿亞中（宿遷中院新聞處）