公共管理 | 人工智能正塑造新治理范式

在人工智能與經濟社會各行業各領域廣泛深度融合的戰略語境下，“人工智能+”已不僅僅是科技創新和產業升級的助推器，更是關涉國家治理體系和治理能力現代化的革命性力量。人工智能以算法、算力與數據為核心要素，推動公共治理形成認知新模式、制度新邏輯和實踐新路徑的形成。在國家治理發展進程中，我們需要在路徑設計上把握智能化與制度化的耦合機制，在問題意識上直面算法黑箱、治理碎片化、智能鴻溝等潛在風險。

范式轉向的國家意涵

國務院出臺的《關于深入實施“人工智能+”行動的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出，到2035年，我國全面步入智能經濟和智能社會發展新階段，為基本實現社會主義現代化提供有力支撐。“人工智能+”的提出意味著人工智能正式從產業政策的技術維度上升為國家戰略的制度議題。這一宣示的背后，是對人工智能“元技術”屬性的深刻認知。人工智能不僅推動了新質生產力的躍遷，更是改造了治理邏輯與制度形態。它不再是某一領域的賦能工具，而是廣泛嵌入社會運轉的“新制度性基礎設施”。

在治理理路上，人工智能推動的轉向體現為三重邏輯的疊加。首先，治理認知逐步從經驗理性轉向算法理性。算法對風險的實時研判和對社會趨勢的預測，使治理的科學化、前瞻性顯著增強。其次，治理過程從傳統部門流程導向轉向數據驅動。政策執行不再僅依賴于預設程序，而是通過實時數據流的動態更新，實現調度、調整與預測的閉環。最后，治理主體形態從科層體系走向人機共生。政務服務智能體、公共安全數字人、生態環境智能監測系統等逐漸嵌入治理流程，使治理不再是官僚制的單一執行，而成為人機協作的復合結構。

這種范式轉向的深遠意義在于，它改變了治理的價值基礎。傳統治理強調制度執行與秩序維護，而智能治理更強調響應速度、動態適應與精準干預。然而，如果治理僅僅以效率為核心，可能帶來制度有效性的削弱。因此，范式轉向不僅是技術革命，更是制度與價值的重構過程。這要求我們在國家戰略設計中兼顧效率邏輯與制度有效性邏輯，推動人工智能真正成為中國式現代化的治理支點。

治理路徑的制度耦合邏輯

在范式轉向的背景下，治理路徑的塑造顯得尤為重要。治理智能化不是簡單的“工具疊加”，而是需要算法、數據與制度的系統耦合。算法提供了認知的躍遷，使治理決策能夠超越有限理性，進入預測性和前瞻性階段。但算法并非天然中立，它所依賴的數據與模型可能包含偏見和局限。如果缺乏制度化的可解釋機制，算法的治理價值將被削弱。因此，推動可解釋性人工智能發展成為治理工具的內在要求，建立第三方評估體系、透明算法邏輯，已成為治理智能化的基礎前提。

作為新的治理要素，數據的地位甚至比算法更為根本。高質量的數據是人工智能運行的燃料，而數據產權、數據安全與數據流通的制度安排，則決定了治理資源能否公平配置。國家層面提出要持續加強人工智能高質量數據集建設，這實際上強調了國家在數據供給側改革中的主導角色。未來，治理若要在教育、醫療、社會保障等領域實現智能化優化，必須以跨部門、跨層級的數據共享機制為基礎，通過公共財政、法律法規保障弱勢群體在數據利用中的權益，從而防止“數據鴻溝”成為新的治理難題。

制度保障則是治理路徑的最后一道關口。法律法規、倫理準則、容錯機制和責任追究制度，為人工智能嵌入治理提供制度護航。沒有制度化的規制，人工智能的治理實踐可能陷入效率至上的單維邏輯，忽視公平與倫理約束。《意見》強調要完善人工智能法律法規、倫理準則，正是為智能治理劃定邊界。可以說，算法、數據與制度三位一體的耦合關系，決定了人工智能能否真正成為治理的助推器，而不是新的風險制造者。未來，中國的治理體系必須在此三要素之間實現動態平衡，才能形成穩定而有韌性的智能治理生態。

問題意識與善治導向

任何新范式的生成都伴隨風險與張力，“人工智能+”所塑造的治理邏輯同樣面臨諸多挑戰。首先，算法黑箱對治理透明性的沖擊。當前，大規模人工智能模型往往具有高度復雜性與不可解釋性，政策執行一旦過度依賴算法輸出，可能使治理過程失去公眾可理解性。這不僅削弱了政策的公信力，也可能動搖治理的合法性基礎。因此，如何在技術設計與制度安排中推動算法的透明化與可解釋化，是邁向“智治”而不喪失“善治”的關鍵。

其次，智能鴻溝問題日益凸顯。人工智能應用在不同地區、不同社會群體間的普及程度差異明顯。如果治理智能化只在發達地區或高收入群體中快速擴展，而欠發達地區與弱勢群體無法獲得同等機會，社會不平等將進一步加劇。這種差異不僅表現為硬件設施的不均衡，更體現為算法偏見、教育水平差距與應用場景缺失。因此，國家必須通過財政轉移支付、智能基礎設施普及以及人工智能素養培訓來彌合智能鴻溝，實現治理智能化真正普惠共享。

最后，亟須正視人機共生治理中的責任界定問題。隨著智能代理和數字助手越來越多地參與到公共事務中，責任邊界日益模糊。如果人工智能系統在醫療、司法或公共安全中出現錯誤，后果由誰承擔？是系統開發者、政府監管者，還是使用者？這種模糊化不僅可能削弱治理的責任感，還可能帶來信任危機。因此，需要在制度層面設計責任拓撲擴散機制，確保責任在算法、人類和組織之間得到合理分配。只有在清晰的責任鏈條下，治理合法性才能獲得持久的社會認同。

總的來看，問題意識并不是對人工智能治理的否定，而是推動其走向成熟的前提。唯有在透明性、公平性與合法性三大維度上建立制度回應，才能實現從“智治”向“善治”的躍遷。換言之，人工智能不僅要帶來治理效能的提升，更要支撐治理秩序與價值體系之間的再平衡。

“人工智能+”的國家戰略不僅推動科技革命和產業轉型，更在重塑國家治理的制度邏輯。從范式轉向的戰略意涵，到制度耦合的治理路徑，再到問題意識的善治導向，我們看到人工智能正在成為治理現代化的重要支點。然而，治理智能化不能僅僅依賴效率邏輯，而必須與合法性邏輯相結合。唯有在制度設計、政策執行與社會認同之間實現平衡，人工智能才能真正成為服務人民、造福社會的善治工具。作為面向未來的戰略部署，“人工智能+”不僅承載著中國式現代化的制度使命，也蘊含著中國為全球治理貢獻新方案的可能性。

（作者系北京郵電大學經濟管理學院教授）