張雪原、劉強(qiáng)、許景權(quán)、徐昊：以評估調(diào)整銜接驅(qū)動發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃動態(tài)校準(zhǔn)

摘要

黨的二十屆三中全會明確指出要強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制，評估調(diào)整銜接是促進(jìn)發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃動態(tài)校準(zhǔn)的有效手段。本研究構(gòu)建內(nèi)容-時(shí)序-制度三維整合理論框架，系統(tǒng)破解發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃評估調(diào)整銜接的系統(tǒng)性梗阻。研究表明：我國發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)建立了年度監(jiān)測評估-中期評估-總結(jié)評估的評估調(diào)整機(jī)制，國土空間規(guī)劃的評估調(diào)整則處于起步階段。通過不同維度的診斷發(fā)現(xiàn)，兩大規(guī)劃評估調(diào)整的核心梗阻在于周期不同步、內(nèi)容缺聯(lián)動、指標(biāo)無互證、程序無交集。建議結(jié)合發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性和國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性，進(jìn)行年度、中期和五年全周期動態(tài)校準(zhǔn)，全面加強(qiáng)指標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、工程項(xiàng)目等內(nèi)容的系統(tǒng)性耦合，在工作組織、制定標(biāo)準(zhǔn)、信息共享等方面進(jìn)行協(xié)同再造。研究成果填補(bǔ)了當(dāng)前在發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整銜接上的研究空白，為強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制提供了現(xiàn)實(shí)可行的解決方案。

以評估調(diào)整銜接驅(qū)動發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃動態(tài)校準(zhǔn)

——時(shí)序-內(nèi)容-制度三維整合的路徑設(shè)計(jì)

本文刊發(fā)于《城市發(fā)展研究》2025年第八期

作者：張雪原劉強(qiáng)許景權(quán)徐昊

引言

規(guī)劃是我國科學(xué)宏觀調(diào)控和有效政府治理不可或缺的一環(huán)，黨的二十屆三中全會明確指出，要健全國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制①。作為國家規(guī)劃制度體系的兩大核心組成部分，發(fā)展規(guī)劃制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，國土空間規(guī)劃為各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動明確空間依據(jù)，兩者本就相互依存、密切聯(lián)系，強(qiáng)化兩者的銜接落實(shí)機(jī)制是健全規(guī)劃制度體系、強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制的重中之重。自2018年《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（以下簡稱《意見》）和《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）發(fā)布以來，我國明確了以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系框架。然而，由于長期以來各自相對獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制，發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃在銜接進(jìn)展并不理想，“十四五”時(shí)期，各地發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃雖是基本同期編制，但在規(guī)劃銜接實(shí)踐上虛多實(shí)少。當(dāng)前“十五五”發(fā)展規(guī)劃編制工作已經(jīng)啟動，國土空間規(guī)劃也將同步進(jìn)行評估調(diào)整，探究兩者的評估調(diào)整銜接機(jī)制，在當(dāng)下具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2018年機(jī)構(gòu)改革前，我國國家規(guī)劃體系逐步形成了以五年規(guī)劃為代表的發(fā)展規(guī)劃體系，和以土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為代表的空間性規(guī)劃體系，由于空間性規(guī)劃間的協(xié)調(diào)矛盾最為突出，因此對于各類空間規(guī)劃銜接協(xié)同的研究較為廣泛，對于發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的銜接討論不僅時(shí)間較晚且成果不多[1]。在五年計(jì)劃向五年規(guī)劃轉(zhuǎn)變之際，有學(xué)者在完善規(guī)劃體系的研究中提出要通過宏觀調(diào)控目標(biāo)、重大基礎(chǔ)設(shè)施等投資項(xiàng)目、政策手段等方式加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃與空間性規(guī)劃的銜接[2]。2010年，國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，主體功能區(qū)規(guī)劃被部分學(xué)者寄望銜接發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，市縣層面可將發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃合為一本規(guī)劃[3]。亦有學(xué)者認(rèn)為近期發(fā)展規(guī)劃和空間性規(guī)劃并行協(xié)調(diào)，遠(yuǎn)期考慮兩大規(guī)劃合并[4]。2014年，國家發(fā)展改革委、原國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出要推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”②。部分學(xué)者探討了如何將四類規(guī)劃合并為一本規(guī)劃，如楊偉民認(rèn)為縣級五年規(guī)劃可以納入空間規(guī)劃試點(diǎn)[5]。顧朝林[6][7]認(rèn)為由于政府管理體制不同、規(guī)劃編制的法律依據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，無法通過規(guī)劃體系的合并來解決，應(yīng)增加一個(gè)區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃推動“多規(guī)合一”。董祚繼[8]認(rèn)為“多規(guī)合一”應(yīng)當(dāng)推動空間性規(guī)劃融合，形成新的國土空間規(guī)劃體系，并通過五年一次的評估調(diào)整做好與發(fā)展規(guī)劃的銜接。王向東[9]等認(rèn)為近期整合為發(fā)展和空間兩個(gè)規(guī)劃，遠(yuǎn)期將發(fā)展和空間融合為一個(gè)規(guī)劃。試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)，發(fā)展規(guī)劃和空間性規(guī)劃整合有難度，此后，發(fā)展規(guī)劃便不再納入“多規(guī)合一”改革范疇[10]。機(jī)構(gòu)改革以后，伴隨著《意見》和《若干意見》的出臺，發(fā)展規(guī)劃發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用、國土空間規(guī)劃發(fā)揮基礎(chǔ)作用的規(guī)劃關(guān)系明確下來，理論界開始在國家統(tǒng)一規(guī)劃體系的語境下開展研究。在銜接內(nèi)容編制方面，屠啟宇認(rèn)為空間部署領(lǐng)域的協(xié)同至關(guān)重要，兩大規(guī)劃在空間部署上可以理解為寫意畫和工筆畫的區(qū)別[11]，方辰昊等[12]認(rèn)為兩大規(guī)劃要協(xié)同編制規(guī)劃目標(biāo)。在銜接制度設(shè)計(jì)方面，歐陽鵬等[13]提出要以國土空間近期建設(shè)規(guī)劃為協(xié)同抓手，推動兩大規(guī)劃協(xié)同；黃征學(xué)[14]提出國土空間規(guī)劃要按照發(fā)展規(guī)劃評估成果進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，協(xié)調(diào)好兩大規(guī)劃之間期限不一致問題。在銜接技術(shù)支撐方面，李強(qiáng)等[15]提出要建立發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃信息共享平臺。在銜接保障措施方面，趙坤等[16]提出要通過立法和建立實(shí)施細(xì)則來推動兩大規(guī)劃全環(huán)節(jié)銜接；黃征學(xué)[17]提出可由發(fā)展改革、自然資源兩個(gè)部門聯(lián)合組織攻關(guān)空間相關(guān)課題，以在編制環(huán)節(jié)消除矛盾。既有研究多聚焦于規(guī)劃體系的整體設(shè)計(jì)，對兩大規(guī)劃如何在編制審批、實(shí)施監(jiān)督、評估調(diào)整等具體操作環(huán)節(jié)銜接深入探討不多，為數(shù)不多的深入研究也是更多關(guān)注編制審批環(huán)節(jié)的銜接，對后續(xù)環(huán)節(jié)的深入研究不多。

作為重要的現(xiàn)代治理手段，好的規(guī)劃應(yīng)具有動態(tài)性和適應(yīng)性。《馬丘比丘憲章》強(qiáng)調(diào)規(guī)劃是一個(gè)動態(tài)的過程，《華沙宣言》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃應(yīng)包括連續(xù)不斷的協(xié)調(diào)，對實(shí)施進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督和評價(jià)。西方許多國家已將評估調(diào)整工作貫穿規(guī)劃生命周期各個(gè)階段，發(fā)揮了連續(xù)協(xié)調(diào)規(guī)劃實(shí)施建設(shè)的作用[18]。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國土空間動態(tài)適配，需建立發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的動態(tài)校準(zhǔn)機(jī)制，兩大規(guī)劃評估調(diào)整銜接對保持兩大規(guī)劃實(shí)施過程銜接落實(shí)的重要性不言而喻。同時(shí)，規(guī)劃期限不一致是兩大規(guī)劃銜接的難點(diǎn)，通過評估調(diào)整銜接來解決期限不一致問題也已經(jīng)成為政府和學(xué)界的共識。當(dāng)前，規(guī)劃期為2021—2035年的各級國土空間規(guī)劃已經(jīng)陸續(xù)審批通過，規(guī)劃期為2026—2030年的新一輪五年規(guī)劃已經(jīng)開始啟動，亟需對兩大規(guī)劃的評估調(diào)整銜接技術(shù)要點(diǎn)和程序制度進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。本文以推動發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃動態(tài)校準(zhǔn)為目標(biāo)，以兩大規(guī)劃的評估調(diào)整銜接為核心議題，梳理兩大規(guī)劃評估調(diào)整的現(xiàn)狀進(jìn)展，分析兩大規(guī)劃評估調(diào)整銜接的梗阻與脫節(jié)之處，提出強(qiáng)化銜接的內(nèi)容-時(shí)序-制度三維整合的路徑響應(yīng)框架與對策。

發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整的演進(jìn)與實(shí)踐

1.1發(fā)展規(guī)劃評估調(diào)整體系日趨成熟

我國發(fā)展規(guī)劃的評估調(diào)整始于“十五”時(shí)期的五年計(jì)劃中期評估，“十二五”時(shí)期又啟動了發(fā)展規(guī)劃的總結(jié)評估，“十三五”時(shí)期確定了發(fā)展規(guī)劃的年度監(jiān)測評估制度，發(fā)展規(guī)劃的評估調(diào)整制度體系至此基本形成[19]。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看，發(fā)展規(guī)劃的評估調(diào)整分為三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，包括年度動態(tài)監(jiān)測、中期評估和總結(jié)評估，分別為規(guī)劃實(shí)施的每年一次、實(shí)施2.5年時(shí)一次、實(shí)施滿5年一次③。從程序環(huán)節(jié)來看，規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)即各級人民政府負(fù)責(zé)組織開展評估，國家發(fā)展規(guī)劃中期評估和總結(jié)評估報(bào)告要按程序提請中央政治局常委會審議，并依法向全國人大常務(wù)委員會報(bào)告④；需要對規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整時(shí)，由國務(wù)院提出調(diào)整方案，報(bào)全國人大常務(wù)委員會批準(zhǔn)。從評估內(nèi)容來看，發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)評估主要目標(biāo)指標(biāo)、重大戰(zhàn)略任務(wù)、重大工程項(xiàng)目等內(nèi)容⑤。從調(diào)整內(nèi)容來看，根據(jù)各地公布的發(fā)展規(guī)劃評估報(bào)告，目前的發(fā)展規(guī)劃調(diào)整集中表現(xiàn)在指標(biāo)的修正，包含對于指標(biāo)名稱的修改、指標(biāo)的添加與刪除、指標(biāo)數(shù)值調(diào)整等。

1.2國土空間規(guī)劃評估調(diào)整體系正在形成

“多規(guī)合一”改革前，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃具有較為成熟的評估調(diào)整制度，但改革后的國土空間規(guī)劃由于仍處初創(chuàng)階段，評估調(diào)整制度尚不完善，《若干意見》提出要建立國土空間規(guī)劃定期評估制度，結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際和規(guī)劃定期評估結(jié)果，對國土空間規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)調(diào)整完善，更加具體的制度設(shè)計(jì)目前僅有適用于全國設(shè)市城市的國土空間規(guī)劃城市體檢評估⑥。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看，國土空間規(guī)劃評估的執(zhí)行時(shí)間為“一年一體檢、五年一評估”。從程序環(huán)節(jié)來看，國土空間規(guī)劃城市體檢評估由城市人民政府組織，體檢評估成果經(jīng)省級自然資源主管部門匯總后匯交到全國統(tǒng)一國土空間基礎(chǔ)信息平臺。從評估內(nèi)容來看，體檢評估要圍繞戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障六個(gè)方面進(jìn)行評估，成果主要包括總體結(jié)論、規(guī)劃實(shí)施成效、存在問題及原因分析、對策建議等。

發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整銜接的系統(tǒng)性梗阻診斷

從周期、流程、內(nèi)容、指標(biāo)等四個(gè)方面對發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整現(xiàn)狀予以考察，從而識別出兩大規(guī)劃評估調(diào)整銜接的梗阻與脫節(jié)問題，為制定優(yōu)化策略奠定基礎(chǔ)（表 1）。

2.1評估調(diào)整周期相位失配

發(fā)展規(guī)劃目前實(shí)行的是年度監(jiān)測、中期評估機(jī)制和總結(jié)評估機(jī)制，分別對應(yīng)1年、2.5年、5年的時(shí)間周期。而國土空間規(guī)劃實(shí)行的是“一年一體檢、五年一評估”，分別對應(yīng)1年、5年的時(shí)間周期，缺少了2.5年也就是發(fā)展規(guī)劃中期評估的國土空間規(guī)劃評估對應(yīng)。發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期限為5年，本輪國土空間規(guī)劃的規(guī)劃期限為15年，目前雖然通過五年一次評估，達(dá)到國土空間規(guī)劃調(diào)整與發(fā)展規(guī)劃編制周期的適配，但實(shí)際上發(fā)展規(guī)劃在中期評估后極有可能進(jìn)行調(diào)整，而國土空間規(guī)劃卻沒有對應(yīng)的評估調(diào)整時(shí)間節(jié)點(diǎn)，導(dǎo)致《若干意見》提出的結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際對國土空間規(guī)劃進(jìn)行動態(tài)調(diào)整完善這一制度設(shè)計(jì)有遺漏。

2.2評估調(diào)整內(nèi)容缺乏聯(lián)動

將《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃《綱要》）實(shí)施中期評估報(bào)告與《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱《體檢評估規(guī)程》）的評估內(nèi)容進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn)，發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估的內(nèi)容存在很大程度的交叉關(guān)聯(lián)（圖 1）。從相關(guān)內(nèi)容來看，國土空間規(guī)劃評估中的戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系等內(nèi)容均與發(fā)展規(guī)劃評估中的目標(biāo)指標(biāo)以及各重大戰(zhàn)略任務(wù)緊密關(guān)聯(lián)，如國土空間規(guī)劃評估中的底線管控內(nèi)容，涉及的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線保護(hù)情況與發(fā)展規(guī)劃評估中的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)展情況密切相關(guān)，而生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)情況則與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)展情況密切相關(guān)；再如國土空間規(guī)劃對支撐體系的評估與發(fā)展規(guī)劃對于現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的評估也是同樣密切相關(guān)。同時(shí)也可以看到，發(fā)展規(guī)劃評估中的重大工程項(xiàng)目評估在國土空間規(guī)劃評估中的對應(yīng)性較弱，但重大工程項(xiàng)目往往需要大量空間資源保障，且要與現(xiàn)有和規(guī)劃國土空間布局密切相關(guān)，應(yīng)在評估內(nèi)容上予以進(jìn)行對應(yīng)關(guān)聯(lián)。

圖1 發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整內(nèi)容關(guān)聯(lián)度分析 來源：課題組自制。

2.3評估調(diào)整指標(biāo)缺乏相互印證

“十四五”規(guī)劃《綱要》中期評估主要指標(biāo)包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、民生福祉、綠色生態(tài)、安全保障5類20個(gè)指標(biāo)，《體檢評估規(guī)程》包含安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享6類33項(xiàng)基本指標(biāo)和89項(xiàng)推薦指標(biāo)。將“十四五”規(guī)劃《綱要》中期評估的20個(gè)指標(biāo)與《體檢評估規(guī)程》的33個(gè)基本指標(biāo)對比發(fā)現(xiàn)，除了森林覆蓋率是兩大規(guī)劃評估重復(fù)設(shè)置的指標(biāo)，發(fā)展規(guī)劃評估還有8個(gè)指標(biāo)和國土空間規(guī)劃的10個(gè)指標(biāo)有關(guān)聯(lián)。例如，發(fā)展規(guī)劃評估中的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長、全員勞動生產(chǎn)率增長代表了經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量和質(zhì)量，而國土空間規(guī)劃評估中的每萬元GDP地耗、土地出讓收入占政府預(yù)算收入比例、城鄉(xiāng)工業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例等指標(biāo)則與經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)構(gòu)特征有關(guān)。再如，發(fā)展規(guī)劃評估中的每千人口擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、人均預(yù)期壽命三個(gè)指標(biāo)與國土空間規(guī)劃的每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)，每千名老年人養(yǎng)老床位數(shù)指標(biāo)也是密切相關(guān)。這些指標(biāo)可以在兩大規(guī)劃評估中相互印證和借鑒，從而更好評估經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國土空間兩者的協(xié)同作用。

2.4評估調(diào)整程序缺少交集

發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃城市體檢評估的評估調(diào)整雖然均由各級人民政府組織，但實(shí)際承擔(dān)具體工作的是發(fā)展改革部門和自然資源部門，雖有征求意見等環(huán)節(jié)，但基本都是各自獨(dú)立開展，缺乏有效互動，目前尚未建立兩大規(guī)劃評估調(diào)整銜接的政府部門層面溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，兩大規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和內(nèi)容共享平臺，這導(dǎo)致評估的基礎(chǔ)信息缺乏共享機(jī)制。《意見》提出，要建設(shè)國家規(guī)劃綜合管理信息平臺，將各類規(guī)劃納入統(tǒng)一管理，跟蹤監(jiān)測規(guī)劃編制和實(shí)施進(jìn)程，推動規(guī)劃基礎(chǔ)信息互聯(lián)互通和歸集共享。但從現(xiàn)狀來看，國土空間規(guī)劃尚未接入平臺，國土空間基礎(chǔ)信息平臺由于涉密、調(diào)用復(fù)雜等原因，尚未與發(fā)展規(guī)劃的信息平臺形成互聯(lián)互通。

基于三維整合的規(guī)劃評估銜接機(jī)制創(chuàng)新

從眾多學(xué)者的研究來看，內(nèi)容與程序是規(guī)劃研究的關(guān)注重點(diǎn)，也是評估調(diào)整的核心要素[20]。規(guī)劃是在一定規(guī)劃期內(nèi)的統(tǒng)籌安排，是動態(tài)的過程。可見，規(guī)劃的時(shí)間屬性不可忽視，時(shí)序的銜接也是兩大規(guī)劃銜接的重點(diǎn)。推動兩大規(guī)劃的動態(tài)校準(zhǔn)，需在內(nèi)容、程序上進(jìn)行動態(tài)校準(zhǔn)。因此，兩大規(guī)劃評估調(diào)整應(yīng)結(jié)合發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性和國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性，從時(shí)序、內(nèi)容、制度三個(gè)維度進(jìn)行銜接整合，在時(shí)序維度上，推動兩大規(guī)劃評估調(diào)整在年度、中期和五年等周期進(jìn)行銜接；在內(nèi)容維度上，對指標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、重大工程項(xiàng)目等進(jìn)行銜接；在制度維度上，推動組織機(jī)制、技術(shù)規(guī)程、信息共享等方面加強(qiáng)保障，構(gòu)建兩大規(guī)劃評估調(diào)整的有效反饋互動體系（圖 2）。

圖2 發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整的三維整合框架

3.1時(shí)序維度：全周期動態(tài)校準(zhǔn)

3.1.1推動發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃年度動態(tài)監(jiān)測統(tǒng)籌

年度動態(tài)監(jiān)測的目的在于及時(shí)掌握規(guī)劃實(shí)施情況，了解規(guī)劃的落實(shí)狀態(tài)，從而使規(guī)劃實(shí)施處于可控狀態(tài)，推動規(guī)劃更好實(shí)施。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國土空間保護(hù)利用相互相成，推動發(fā)展規(guī)劃年度監(jiān)測（1年一次）與國土空間規(guī)劃的年度體檢在時(shí)間上進(jìn)行銜接，能夠更好地給予兩大規(guī)劃實(shí)踐者有效反饋信息。應(yīng)同時(shí)啟動兩大規(guī)劃的年度動態(tài)監(jiān)測，在方案階段及時(shí)溝通，對動態(tài)監(jiān)測內(nèi)容互提需求，并及時(shí)共享過程性成果和最終成果。

3.1.2強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對發(fā)展規(guī)劃中期評估的支撐和響應(yīng)

建立國土空間規(guī)劃修編后2年半周期的評估調(diào)整機(jī)制，以更好對應(yīng)發(fā)展規(guī)劃的中期評估。國土空間規(guī)劃2年半評估應(yīng)與發(fā)展規(guī)劃中期評估同時(shí)啟動開展，對應(yīng)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)、重大戰(zhàn)略任務(wù)和重大工程項(xiàng)目，對國土空間演變情況和支撐保障情況進(jìn)行評估，及時(shí)共享相關(guān)信息和成果給發(fā)展改革部門。發(fā)展規(guī)劃依據(jù)評估成果判斷是否需要調(diào)整，及調(diào)整哪些內(nèi)容。發(fā)展規(guī)劃如有調(diào)整，調(diào)整經(jīng)批準(zhǔn)后，需根據(jù)發(fā)展規(guī)劃調(diào)整內(nèi)容，核查國土空間規(guī)劃是否需要對應(yīng)性調(diào)整，如需調(diào)整按程序報(bào)批。

3.1.3健全國土空間規(guī)劃五年周期的彈性調(diào)整機(jī)制

當(dāng)前城市國土空間規(guī)劃已有五年評估的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)盡快健全覆蓋各個(gè)行政等級的評估制度，并建立五年調(diào)整的具體制度。應(yīng)同時(shí)開展發(fā)展規(guī)劃的總結(jié)評估和國土空間規(guī)劃的五年評估。同時(shí)依據(jù)發(fā)展規(guī)劃總結(jié)評估和國土空間規(guī)劃五年評估成果，開展新一輪發(fā)展規(guī)劃編制。發(fā)展規(guī)劃編制完成后，國土空間規(guī)劃應(yīng)在調(diào)整完善中，在戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系等方面，對新一輪發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)、重大戰(zhàn)略任務(wù)和重大工程項(xiàng)目予以充分響應(yīng)，以保障新一輪發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略意圖落地見效。

3.2內(nèi)容維度：經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展-國土空間的系統(tǒng)性耦合

3.2.1指標(biāo)銜接

對于兩大規(guī)劃同時(shí)開展評估的森林覆蓋率等重復(fù)設(shè)置指標(biāo)，應(yīng)統(tǒng)一口徑，并避免重復(fù)評價(jià)和相互沖突。對于兩大規(guī)劃開展的雖不重復(fù)但互有關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行共享，根據(jù)指標(biāo)互譯對應(yīng)關(guān)系，互相佐證。例如發(fā)展規(guī)劃中期評估調(diào)整中的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長應(yīng)與國土空間規(guī)劃評估中的每萬元GDP地耗進(jìn)行對比，以評估經(jīng)濟(jì)增長是依賴土地等資源投入還是通過轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否可持續(xù)。發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估重復(fù)設(shè)置或者關(guān)聯(lián)式設(shè)置的指標(biāo)如在其中一部進(jìn)行了調(diào)整，另一部規(guī)劃應(yīng)同時(shí)進(jìn)行對應(yīng)性評估是否需要聯(lián)動調(diào)整。

3.2.2重大任務(wù)銜接

對于兩大規(guī)劃評估中互有關(guān)聯(lián)的重大戰(zhàn)略任務(wù)明確對應(yīng)關(guān)系，互相提供評估資料，交叉印證，一部規(guī)劃評估后如發(fā)生內(nèi)容調(diào)整，則聯(lián)動修訂另一部規(guī)劃。例如建立發(fā)展規(guī)劃評估調(diào)整中鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)分解為空間管控要素，與國土空間規(guī)劃評估調(diào)整中的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、村莊空間規(guī)劃等評估調(diào)整的映射關(guān)系，進(jìn)行雙向校驗(yàn)，對相互矛盾的要素論證相互間是促進(jìn)還是制約關(guān)系，并制定對應(yīng)下一步任務(wù)推進(jìn)策略，如發(fā)現(xiàn)是規(guī)劃本身問題而非執(zhí)行問題，在需要修改規(guī)劃相應(yīng)內(nèi)容。

3.2.3重大工程項(xiàng)目銜接

針對發(fā)展規(guī)劃的重大工程項(xiàng)目評估，國土空間規(guī)劃設(shè)置相應(yīng)內(nèi)容板塊，建立“重大工程項(xiàng)目—空間坐標(biāo)”的映射矩陣，重大工程項(xiàng)目相關(guān)年度監(jiān)測數(shù)據(jù)通過國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)實(shí)時(shí)共享，中期評估和五年評估對重大工程項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行支撐性驗(yàn)證和空間保障存在問題梳理。例如發(fā)展規(guī)劃評估中發(fā)現(xiàn)的由于用地問題進(jìn)展緩慢的工程項(xiàng)目，應(yīng)在國土空間規(guī)劃評估中予以充分論證，是空間布局不合理，還是規(guī)劃用地安排不合理，找出癥結(jié)所在，進(jìn)而制定推動重大工程項(xiàng)目盡快落地實(shí)施的對應(yīng)策略，以及對是否需要對規(guī)劃調(diào)整進(jìn)行論證。

3.3制度維度：權(quán)責(zé)-標(biāo)準(zhǔn)-技術(shù)的協(xié)同再造

3.3.1建立部門間評估調(diào)整工作協(xié)同機(jī)制

為確保發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整銜接的有效實(shí)施，需建立發(fā)展改革部門、自然資源等部門的不同層級部門間協(xié)同機(jī)制，以確保各部門在評估和調(diào)整規(guī)劃過程中相互配合和高效推進(jìn)。一是要協(xié)同制定工作計(jì)劃，發(fā)展改革和自然資源兩個(gè)部門需共同制定詳細(xì)的工作計(jì)劃，明確各自的責(zé)任和任務(wù)，對時(shí)間節(jié)點(diǎn)、程序步驟等協(xié)同要點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一安排；二是要建立定期溝通協(xié)商機(jī)制，包括定期的進(jìn)度報(bào)告、會商溝通、共享信息、征求意見等，適時(shí)召開聯(lián)席會議對重大事項(xiàng)進(jìn)行研究，協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題；三是明確部門職責(zé)，通過印發(fā)文件，充分發(fā)揮發(fā)展改革部門與自然資源部門各自優(yōu)勢，明確各部門作用，合理分配工作任務(wù)。

3.3.2研制規(guī)劃評估調(diào)整銜接技術(shù)規(guī)程

為讓發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的評估調(diào)整銜接更具有操作性，建議發(fā)展改革部門和自然資源部門聯(lián)合編制發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整銜接技術(shù)規(guī)程。具體形式既可以編制獨(dú)立的評估調(diào)整銜接技術(shù)規(guī)程，也可以選擇編制統(tǒng)一的兩大規(guī)劃銜接技術(shù)規(guī)程，將評估調(diào)整銜接作為其中的一部分進(jìn)行規(guī)定。在技術(shù)規(guī)程中，應(yīng)明確兩大規(guī)劃評估調(diào)整銜接的范圍、定義、原則，以明確內(nèi)涵、統(tǒng)一認(rèn)識；明確兩大規(guī)劃評估調(diào)整銜接的組織方式和工作流程，包括工作啟動、信息共享、成果互用、調(diào)整協(xié)同等具體環(huán)節(jié)（圖 3）；明確兩大規(guī)劃評估調(diào)整銜接的工作內(nèi)容，包括對目標(biāo)指標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、重大工程項(xiàng)目等的銜接要求。

圖3 強(qiáng)化銜接后的發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整流程再造

3.3.3建立智能化的評估調(diào)整信息共享機(jī)制

信息共享是兩大規(guī)劃評估調(diào)整銜接的基礎(chǔ)，要充分運(yùn)用數(shù)字化、智能化技術(shù)推動兩大規(guī)劃信息融合。一是建立發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，建立統(tǒng)一的指標(biāo)數(shù)據(jù)收集表，將兩大規(guī)劃評估中收集的數(shù)據(jù)匯入統(tǒng)一的信息平臺，并將分析評價(jià)結(jié)果通過可視化方式匯入數(shù)據(jù)庫中，方便相關(guān)部門進(jìn)行查詢調(diào)用。二是加快國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)共享和信息交互，推動各級自然資源主管部門按照“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，加快實(shí)現(xiàn)各級“一張圖”信息平臺數(shù)據(jù)交換與共享，橫向上與各級電子政務(wù)網(wǎng)互聯(lián)互通，與發(fā)展改革、交通、能源、水利等有關(guān)部門共享國土空間規(guī)劃“一張圖”。

結(jié)語

發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃銜接是強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制，健全國家規(guī)劃制度體系的重要議題，發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整銜接是促進(jìn)兩大規(guī)劃動態(tài)校準(zhǔn)的有效手段。本研究通過梳理發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃評估調(diào)整的演進(jìn)與實(shí)踐，構(gòu)建時(shí)序-內(nèi)容-制度三維整合分析框架，為破解規(guī)劃評估調(diào)整銜接的系統(tǒng)梗阻提供創(chuàng)新性解決方案。研究表明：當(dāng)前兩大規(guī)劃評估調(diào)整目前多為各自建立體系，缺乏有效互動，在周期設(shè)置、內(nèi)容聯(lián)動、指標(biāo)互證、程序設(shè)計(jì)方面仍有較大的銜接優(yōu)化空間，應(yīng)在時(shí)序維度，進(jìn)行年度、中期和五年全周期動態(tài)校準(zhǔn)；在內(nèi)容維度，全面加強(qiáng)指標(biāo)、戰(zhàn)略任務(wù)、工程項(xiàng)目等要點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展—國土空間系統(tǒng)性耦合；在制度維度，在工作組織、制定標(biāo)準(zhǔn)、信息共享等方面進(jìn)行協(xié)同再造，全面加強(qiáng)兩大規(guī)劃評估調(diào)整的有效反饋互動。這些發(fā)現(xiàn)填補(bǔ)了當(dāng)前在發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調(diào)整銜接上的研究空白，在當(dāng)前“十五五”發(fā)展規(guī)劃編制有序推進(jìn)、各級國土空間規(guī)劃全面審批實(shí)施之際，對于推動兩大規(guī)劃銜接落實(shí)、完善國家規(guī)劃體系提供了可操作的實(shí)施工具。

注釋

①參見《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（2024年7月18日中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過）。②參見《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號）。③參見《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第十九篇。④參見中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全國家“十三五”規(guī)劃綱要實(shí)施機(jī)制的意見》。⑤參見《國家發(fā)展改革委關(guān)于組織開展2016年度“十三五”規(guī)劃實(shí)施情況監(jiān)測工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2016]1995號）。⑥參見《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（TD/T 1063-2021）。

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來源：城市發(fā)展研究2025年第八期

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