金融學(xué)術(shù)前沿：國務(wù)院“13條”解讀

2025年11月18日晚，第231期“金融學(xué)術(shù)前沿”報告會在復(fù)旦大學(xué)智庫樓209會議室舉行。本次時事報告主題是“國務(wù)院“13條”解讀”，由復(fù)旦發(fā)展研究院金融研究中心（FDFRC）組織舉辦，中心主任孫立堅(jiān)教授主持，報告人為孫教授研究團(tuán)隊(duì)成員黃義琪。本文根據(jù)報告內(nèi)容、公開材料以及現(xiàn)場討論，從熱點(diǎn)背景、內(nèi)容分析、專家解讀以及思考與提問等幾方面展開。

01

熱點(diǎn)背景

1.1

民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈絡(luò)

圖表1：民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈絡(luò)

資料來源：自主整理

圖表2：民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈絡(luò)（續(xù)）

資料來源：自主整理

1.1.1 1988年《中華人民共和國憲法修正案》

修正前，《憲法》第十一條原文為：

“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動者個體經(jīng)濟(jì)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)個體經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。”

“國家通過行政管理，指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個體經(jīng)濟(jì)。”

修正后，《憲法》第十一條變?yōu)椋?/p>

“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動者個體經(jīng)濟(jì)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)個體經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。”

“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”

“國家通過行政管理，指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個體經(jīng)濟(jì)。”

同年6月，《中華人民共和國私營企業(yè)暫行條例》頒布（第一部專門針對私營經(jīng)濟(jì)的行政法規(guī)），明確了私營企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、種類、權(quán)利和義務(wù)。

1.1.2 1993年《關(guān)于大力發(fā)展民營科技型企業(yè)若干問題的決定》

“民營科技型企業(yè)是相對國有國營而言的，它不僅包括以科技人員為主體創(chuàng)辦的實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)和個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的民辦科技機(jī)構(gòu)，而且包括由國有科研院所、大專院校、大中型企業(yè)創(chuàng)辦的國有民營的科技型企業(yè)。”這是改革開放后“民營企業(yè)”的最早提出。

《決定》首次在國家政策層面，系統(tǒng)性地為“民營”與“科技”的結(jié)合進(jìn)行了 “正名”和制度賦能，明確了國家鼓勵民營力量進(jìn)入科技創(chuàng)新領(lǐng)域的態(tài)度。

此外，《決定》確立了民營科技型企業(yè)“自籌資金、自愿組合、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的“四自”原則，這從經(jīng)營機(jī)制上保障了其區(qū)別于傳統(tǒng)國有單位的市場化主體地位。

1995 年 5 月在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》中正式使用了民營企業(yè)的概念。

圖表3：民營科技企業(yè)數(shù)量

資料來源：

1.1.3 “非公經(jīng)濟(jì)36條”和“新36條”

圖表4：“非公經(jīng)濟(jì)36條”和“新36條”核心內(nèi)容

資料來源：

1.1.4 十八屆三中全會

“新 36 條”出臺后，從制度和政策上解決了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“準(zhǔn)入”問題。但是在實(shí)際發(fā)展過程中仍面臨著各種“玻璃門”障礙。

一方面，政府部門對于民營經(jīng)濟(jì)仍存有偏見，對國企和民企仍實(shí)行著差別待遇。

另一方面，民營企業(yè)進(jìn)入原來由國企壟斷的部門和行業(yè)，必然與國企構(gòu)成一定程度的競爭，國企會采取各種“競爭措施”來阻撓民企進(jìn)入。

民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“市場準(zhǔn)入”問題，除了頒發(fā)一些政策性文件，更需要具體的實(shí)施手段。

十八大報告指出，要毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)。

提出堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘。

鼓勵非公有資本參與國企混改，有序吸引外資參與國企混改，鼓勵國有資本多種方式入股非國有企業(yè)。

1.1.5 中國聯(lián)通混改

2017年8月，中國聯(lián)通發(fā)布了關(guān)于混合所有制改革有關(guān)情況的專項(xiàng)公告，以中國聯(lián)通A股為平臺，通過“發(fā)行新股+轉(zhuǎn)讓老股”等形式，向戰(zhàn)略股東非公開發(fā)行不超過約90.37億股股份，募集資金不超過約617.25億元，用于優(yōu)化4G網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)以及實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新業(yè)務(wù)規(guī)模突破。

在混合所有制改革過程中，民營企業(yè)打破了傳統(tǒng)的行業(yè)壟斷，引進(jìn)了競爭，提高了行業(yè)效率。另一方面，國有企業(yè)也從壟斷角色轉(zhuǎn)換為競爭角色，吸收了民營企業(yè)的經(jīng)營理念和管理模式，提高了經(jīng)營效率。

圖表5：中國聯(lián)通混改

資料來源：

互聯(lián)網(wǎng)公司：聚焦零售體系、渠道、內(nèi)容、家庭互聯(lián)網(wǎng)、支付金融、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域開展進(jìn)一步合作。

垂直行業(yè)公司：在包括物聯(lián)網(wǎng)、系統(tǒng)集成、綜合信息服務(wù)方面展開合作。

對金融企業(yè)及產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，會在產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、支付金融等方面加強(qiáng)合作，利用產(chǎn)業(yè)基金的方式拓展合作機(jī)會。

混改為聯(lián)通注入多元化的市場活力，同時國有控股確保其堅(jiān)定執(zhí)行國家戰(zhàn)略，承擔(dān)社會公益屬性。

02

內(nèi)容分析

2.1

政策背景

圖表6：2015-2024年各類型投資年度數(shù)據(jù)（單位：億元）

資料來源：

民間固定資產(chǎn)投資連續(xù)兩年負(fù)增長；而國有部門投資增速高達(dá)5.7%。民間固定資產(chǎn)投資占全國固定資產(chǎn)投資比例僅為50.1%，已降至2012年公布民間投資數(shù)據(jù)以來的最低點(diǎn)。

近十年，民間投資、國有投資及全國固定資產(chǎn)總投資增速均呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢，且民間投資增速下降幅度最大。2017至2021年，民間及國有投資增速此消彼長，但2022年后，民間和國有投資增速出現(xiàn)較大分化，民間投資增速顯著低于國有投資增速，民營經(jīng)濟(jì)活力下降。

圖表7：2015-2024年各類型投資累計(jì)增長

資料來源：

民間投資占社會固定資產(chǎn)總投資的比重從2015年的56.2%下降至2024年的50.1%，在民間投資小幅負(fù)增長的不利情況下，國有投資帶動全國固定資產(chǎn)投資增長3.2%，成為當(dāng)前支撐經(jīng)濟(jì)增速的重要因素。

分產(chǎn)業(yè)看，2024年第一產(chǎn)業(yè)民間投資+3.2%；第二產(chǎn)業(yè)民間投資+12.4%；第三產(chǎn)業(yè)民間投資降幅為8.3%。民間投資下降主要受到房地產(chǎn)開發(fā)投資下降的拖累。

分行業(yè)看，基建、制造業(yè)、房地產(chǎn)是固定資產(chǎn)投資的主要領(lǐng)域，國有部門投資主要集中在基建；民間投資則主要集中在制造業(yè)、房地產(chǎn)。2024年房地產(chǎn)開發(fā)投資繼續(xù)下滑，同比下降10.6%，房地產(chǎn)開發(fā)投資下滑導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)投資下降1.1%。

2024年，民間制造業(yè)投資實(shí)現(xiàn)10.8%的增速，是拉動制造業(yè)投資增長的主要力量。在鋰電池、光伏、新能源汽車、機(jī)械制造、計(jì)算機(jī)通信等行業(yè)的帶動下，民間制造業(yè)投資自2021年以來連續(xù)四年保持較高增速，四年復(fù)合增速12.6%。2024年3月，國務(wù)院印發(fā)《推動大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新行動方案》，超長期特別國債安排3000億元支持“兩新”，2024年設(shè)備工器具購置投資增長15.7%，拉動全部投資增長2.2個百分點(diǎn)，帶動了鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)等行業(yè)的民間投資。

圖表8：2015-2024年分產(chǎn)業(yè)民間投資累計(jì)增長

資料來源：

民企投資偏弱的原因：

（1）對經(jīng)濟(jì)信心不足，市場需求乏力，投資回報率低

（2）政策不確定性較強(qiáng)，行政干預(yù)過多，營商環(huán)境及市場制度仍需完善

（3）地方債問題嚴(yán)峻，地方政府投資能力下降導(dǎo)致民間投資下降

2025年5月20日起正式施行的《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確規(guī)定，國家實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，落實(shí)公平競爭審查制度，保障“非禁即入”。頂層設(shè)計(jì)下需要投資領(lǐng)域的具體落實(shí)和操作指南。

2.2

民企準(zhǔn)入范圍限制

市場份額分布：國家市場監(jiān)管總局2024年數(shù)據(jù)顯示，41種工業(yè)大類里，民營企業(yè)在23種行業(yè)的市場份額不足30%，在石油、電力、鐵路等關(guān)鍵領(lǐng)域占比低于 10%。

核電領(lǐng)域：該領(lǐng)域長期由央企控股，此前民資入股試點(diǎn)比例僅 2%。2024年8月核準(zhǔn)的5個核電項(xiàng)目中，民企參股比例提升至10%， 但這一比例仍遠(yuǎn)低于央企的控股比例，且項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)和核心運(yùn)營權(quán)仍由央企掌控。

油氣領(lǐng)域：當(dāng)前民企在儲氣設(shè)施、油氣管道支線等配套領(lǐng)域投資占比超 10%，中小民企托運(yùn)商的管輸資源占比為10.2%。而中石油、中石化等央企在油氣主干管道、核心開采領(lǐng)域占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，且民企在核心環(huán)節(jié)幾乎難以涉足。

重大項(xiàng)目招投標(biāo)方面：2025 年1-4月，民營企業(yè)參與招投標(biāo)的一億元以下的項(xiàng)目中，民企中標(biāo)數(shù)量占比超 80%；但億元以上的大型項(xiàng)目，尤其是鐵路、大型水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，央企中標(biāo)占比依舊超過70%，民企在大額項(xiàng)目中競爭力薄弱，準(zhǔn)入隱性壁壘明顯。

新興與高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域：截至2025年3月，全國“四新”經(jīng)濟(jì)民營企業(yè)達(dá) 2267.8 萬戶，占“四新”經(jīng)濟(jì)企業(yè)總量的多數(shù)，但多集中在應(yīng)用端和配套端。而在“四新”經(jīng)濟(jì)的核心技術(shù)研發(fā)、高端裝備制造等環(huán)節(jié)，央企國企憑借資金和政策優(yōu)勢占據(jù)主導(dǎo)。例如在高端芯片研發(fā)領(lǐng)域，央企下屬科研單位的研發(fā)投入占全行業(yè)核心研發(fā)資金的60%以上，民企多從事芯片封裝測試等中低端配套業(yè)務(wù)。另外在航空航天等高端制造領(lǐng)域的高新技術(shù)企業(yè)中，央企及下屬企業(yè)占比超 80%，民企準(zhǔn)入仍受技術(shù)和資質(zhì)隱性限制。

2.2.1 案例-山西興縣央企煤礦煤炭洗選及煤矸石處置項(xiàng)目

2025年8月，中煤集團(tuán)旗下關(guān)家崖、峁底、車家莊三家國企煤礦的洗選煤業(yè)務(wù)，通過招標(biāo)發(fā)包給同為中煤系的中煤建設(shè)集團(tuán)第七工程處。

由中煤招標(biāo)與采購網(wǎng)發(fā)布的該補(bǔ)充公告可見，三座煤礦的原煤短倒運(yùn)輸終點(diǎn)為民企的洗選場地：

但該工程處未依法尋找合規(guī)處置場地，而是將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包給和盛實(shí)業(yè)有限公司（民營企業(yè)），雙方直接利用黃河岸邊的黃土溝渠，大規(guī)模違規(guī)填埋煤矸石。

位于興縣的“和盛實(shí)業(yè)公司”，早已被爆出洗煤違規(guī)排矸石的污染問題。其選址于“只進(jìn)無出”的閉環(huán)溝渠口，數(shù)年來一直將洗選煤產(chǎn)生的煤矸石傾倒在后山租賃的林地溝渠內(nèi)，涉嫌毀林填埋等多項(xiàng)違規(guī)行為。

圖表9：山西興縣央企煤礦煤炭洗選及煤矸石處置項(xiàng)目公告

資料來源：

2.3

《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民間投資發(fā)展的若干措施》

政策不再停留在“鼓勵”層面，而是明確提出落地機(jī)制。

2.3.1 擴(kuò)大準(zhǔn)入范圍

一、對需報國家審批（核準(zhǔn)）的具有一定收益的鐵路、核電、水電、跨省跨區(qū)直流輸電通道、油氣管道、進(jìn)口液化天然氣接收和儲運(yùn)設(shè)施、供水等領(lǐng)域項(xiàng)目，應(yīng)專項(xiàng)論證民間資本參與的可行性，并在可行性研究報告（項(xiàng)目申請書）中專項(xiàng)說明。鼓勵支持民間資本參與，并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際、民營企業(yè)參與意愿、有關(guān)政策要求等確定具體項(xiàng)目持股比例。對具備條件的項(xiàng)目，民間資本持股比例可在10%以上。

擴(kuò)大準(zhǔn)入，鼓勵民間資本參與重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；保障電力并網(wǎng)、油氣管網(wǎng)公平使用。

10%傳遞出保障實(shí)質(zhì)性參與而非財(cái)務(wù)投資的信號。

重大基礎(chǔ)設(shè)施曾是民間資本的“高門檻區(qū)”，即便允許參與也多為“象征性參股”。本條從兩個層面實(shí)現(xiàn)突破：一是將民間資本參與可行性論證“法定化”，從項(xiàng)目源頭保障參與權(quán)；二是打破持股比例限制，賦予民間資本更大的話語權(quán)和收益權(quán)。

二、行業(yè)主管部門和各地方結(jié)合實(shí)際細(xì)化民間資本參與項(xiàng)目建設(shè)的具體要求，由項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）部門按權(quán)限審核民間資本參與情況、確定持股比例。對各地方規(guī)模較小、具有盈利空間的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新建項(xiàng)目，鼓勵民間資本參與建設(shè)運(yùn)營。

擴(kuò)大準(zhǔn)入，城市“小基建”開放，極大地?cái)U(kuò)展了民間資本的參與范圍。

三、引導(dǎo)民間資本有序參與低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在商業(yè)航天頻率許可、發(fā)射審批過程中，一視同仁對待民間投資項(xiàng)目，優(yōu)化衛(wèi)星通信業(yè)務(wù)準(zhǔn)入政策。加快公布向民營企業(yè)開放的國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施清單并動態(tài)更新，積極支持有能力的民營企業(yè)牽頭承擔(dān)國家重大技術(shù)攻關(guān)任務(wù)。

將準(zhǔn)入延伸到低空經(jīng)濟(jì)、商業(yè)航天等代表新質(zhì)生產(chǎn)力的全球前沿領(lǐng)域，相當(dāng)于把‘可選項(xiàng)’變成‘應(yīng)選項(xiàng)’，直接拓寬了民間投資的發(fā)展空間。

另外，開放領(lǐng)域從“重資產(chǎn)”基礎(chǔ)設(shè)施延伸到“高精尖”科研和創(chuàng)新領(lǐng)域，從實(shí)體經(jīng)濟(jì)到服務(wù)業(yè)，體現(xiàn)了在投資方面全方位多層次的開放思路，也是民間投資發(fā)展的利好。

2.3.2 打通市場堵點(diǎn)

市場準(zhǔn)入隱性壁壘典型案例:

（1）某市城管委承辦的“建設(shè)項(xiàng)目消納建筑垃圾回填基坑洼地備案事項(xiàng)”在申請表中設(shè)置“已取得相關(guān)項(xiàng)目許可”欄目，要求申請人提供《工程規(guī)劃許可證》《建筑施工許可證》等許可文書材料。經(jīng)核查，申請人關(guān)于《工程規(guī)劃許可證》《建筑施工許可證》等許可文書材料的獲取情況與辦理該備案業(yè)務(wù)無直接關(guān)系，且沒有相應(yīng)法律法規(guī)依據(jù)，給建設(shè)、施工單位增設(shè)了非必要的準(zhǔn)入門檻和環(huán)節(jié)。

（2）2024年2月22日，莆田市一從事二手車交易市場經(jīng)營公司計(jì)劃在一經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)運(yùn)營二手車市場，但由于當(dāng)?shù)貨]有出臺二手車交易市場相關(guān)管理規(guī)范，該企業(yè)無法掌握進(jìn)入市場的方式渠道和生產(chǎn)經(jīng)營管理要求，給企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動造成困難。

（3）2024年1月3日，經(jīng)營者申請開辦文化藝術(shù)類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的營業(yè)執(zhí)照，被當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門告知需持有文化和旅游行政管理部門審批同意的《福建省文化藝術(shù)類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立審批意見書》；經(jīng)營者在申請辦理《福建省文化藝術(shù)類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立審批意見書》的時候，被告知要先通過住建部門的消防驗(yàn)收；而經(jīng)營者在向住建部門申請辦理消防驗(yàn)收時，又被要求需要市場監(jiān)管部門提供的企業(yè)統(tǒng)一社會信用代碼。三個部門辦事條件互為前置，導(dǎo)致該經(jīng)營者無法申辦文化藝術(shù)類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)營業(yè)執(zhí)照。

（4）2024年1月31日，一經(jīng)營者想要開辦0—6歲的社會早教機(jī)構(gòu)，但咨詢相關(guān)部門審批標(biāo)準(zhǔn)時，部門以早教機(jī)構(gòu)等經(jīng)營主體經(jīng)常出現(xiàn)“卷款跑路”“退費(fèi)難”等問題，而各部門監(jiān)管職責(zé)暫未捋順，監(jiān)管工作無法及時跟上等原因，表示暫時無法給予審批。因部門監(jiān)管職責(zé)不清，監(jiān)管不到位，導(dǎo)致了市場主體準(zhǔn)入難。

《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民間投資發(fā)展的若干措施》針對打通市場堵點(diǎn)提出以下措施：

四、清理不合理的服務(wù)業(yè)經(jīng)營主體準(zhǔn)入限制，嚴(yán)禁在環(huán)保、衛(wèi)生、安保、質(zhì)檢、消防等方面的準(zhǔn)入條件之外違規(guī)設(shè)置障礙。支持民間資本更多投向工業(yè)設(shè)計(jì)、共性技術(shù)服務(wù)、檢驗(yàn)檢測、質(zhì)量認(rèn)證、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。

服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制，對于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的側(cè)重對應(yīng)當(dāng)前投資弱點(diǎn)。

五、規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制，修訂分類支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營項(xiàng)目清單，在特許經(jīng)營方案、招標(biāo)文件等材料中合理設(shè)置民間資本參與的要求和條件，嚴(yán)格特許經(jīng)營方案審核，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

政府和企業(yè)合作（PPP）建設(shè)一些公共項(xiàng)目，比如地鐵、污水處理廠等，由于合作規(guī)則不夠清晰，民企擔(dān)心自己的權(quán)益得不到保障。規(guī)范這種合作機(jī)制后，明確哪些項(xiàng)目可以合作、民企如何參與、收益如何分配等，會使得民企參與起來更有底氣和安全感，更愿意投資這些公共項(xiàng)目。

同時，強(qiáng)化民營企業(yè)參與新機(jī)制項(xiàng)目的實(shí)際落實(shí)，在招標(biāo)文件、實(shí)施方案等方面強(qiáng)化監(jiān)管，防止對民營企業(yè)設(shè)置不合理或過度要求，形成隱形壁壘，從而避免支持民營企業(yè)參與PPP新機(jī)制政策在實(shí)際執(zhí)行過程中變形。

六、嚴(yán)格落實(shí)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域相關(guān)制度規(guī)定，嚴(yán)禁對民營企業(yè)違規(guī)設(shè)置設(shè)立分公司或子公司、強(qiáng)制加入?yún)f(xié)會等附加條件，堅(jiān)決取消對民營企業(yè)單獨(dú)設(shè)置的歷史業(yè)績、資質(zhì)等不合理要求。

直擊招投標(biāo)中的“潛規(guī)則”，針對民企長期面臨的“看不見的門檻”進(jìn)行制度性糾偏。明確禁止，說明政策目標(biāo)不僅是開放領(lǐng)域，更是要確保民企能真正進(jìn)入、公平競爭、獲得項(xiàng)目。

七、進(jìn)一步加大政府采購支持中小企業(yè)力度。對超過400萬元的工程采購項(xiàng)目中適宜由中小企業(yè)提供的，嚴(yán)格按規(guī)定預(yù)留該部分采購項(xiàng)目預(yù)算總額的40%以上專門面向中小企業(yè)采購，鼓勵地方政府結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步提高預(yù)留份額。鼓勵采購單位將對民營企業(yè)的合同預(yù)付款比例提高至合同金額的30%以上。

加大政府采購對中小企業(yè)的支持，從項(xiàng)目金額到采購比例都作了具體規(guī)定，是從“訂單端”給予中小企業(yè)最直接的市場機(jī)會。以前政府采購時，中小企業(yè)特別是民企往往很難拿到大單。該措施可以改善這種狀況，直接為眾多中小民企提供了最穩(wěn)定的訂單和初始現(xiàn)金流，等于政府用國家信用為民企訂單背書，是提振信心的強(qiáng)心劑。這樣既解決了中小企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難的問題，又為它們提供了更多市場機(jī)會。

八、加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行調(diào)度的監(jiān)管，保障民營企業(yè)在電力并網(wǎng)運(yùn)行、油氣管網(wǎng)設(shè)施使用、運(yùn)力資源調(diào)配等方面的合法權(quán)益。加快制定出臺鐵路線路接軌管理辦法，規(guī)范簡化鐵路線路接軌手續(xù)并公開有關(guān)要求，支持有條件的鐵路項(xiàng)目實(shí)行管內(nèi)自主運(yùn)輸調(diào)度，完善鐵路線路路網(wǎng)使用費(fèi)等方面財(cái)務(wù)清算規(guī)則。深化基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域價格改革。

網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施保障：保障民營企業(yè)在電力、油氣、運(yùn)力使用與調(diào)配等方面的合法權(quán)益，解決了“最后一公里”的接入公平問題，共同構(gòu)筑了一道保護(hù)民企公平競爭的防線。

九、圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵支持民營企業(yè)加快建設(shè)一批具有較強(qiáng)行業(yè)帶動力的重大中試平臺，支持國有企業(yè)、高等院校、科研院所面向民營企業(yè)提供市場化中試服務(wù)，探索簡化優(yōu)化中試基地項(xiàng)目建設(shè)前置要件審批程序。

中試平臺建設(shè)。中試環(huán)節(jié)長期是制約民企科技成果轉(zhuǎn)化的細(xì)頸，而數(shù)字平臺則是推動工業(yè)鏈協(xié)同、供應(yīng)鏈透明化的關(guān)鍵工具。這兩條新規(guī)意味著未來的民間投資不僅是用來補(bǔ)短板，更是“能帶動技術(shù)突破、產(chǎn)業(yè)升級的戰(zhàn)略投資”，民企被引入技術(shù)創(chuàng)新體系，使其成為創(chuàng)新驅(qū)動的重要承載者。

十、支持民營龍頭企業(yè)、鏈主企業(yè)、第三方服務(wù)商建設(shè)綜合性數(shù)字賦能平臺，打通產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)堵點(diǎn)，開展跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，帶動上下游中小企業(yè)協(xié)同數(shù)字化轉(zhuǎn)型。加快培育一批面向民營中小企業(yè)的數(shù)字化服務(wù)商，深入實(shí)施中小企業(yè)數(shù)字化賦能專項(xiàng)行動，支持更多民營中小企業(yè)加快數(shù)字化升級改造。

中國產(chǎn)業(yè)數(shù)字化進(jìn)程中的結(jié)構(gòu)性矛盾：龍頭企業(yè)管理先進(jìn)、數(shù)字化程度高，而海量的上下游中小企業(yè)卻因規(guī)模小、資金少、管理落后而掉隊(duì)，導(dǎo)致整個產(chǎn)業(yè)鏈條數(shù)據(jù)割裂、協(xié)同效率低下。新規(guī)通過“平臺賦能”與“專項(xiàng)扶持”雙管齊下，構(gòu)建一個以市場力量為主導(dǎo)、政府引導(dǎo)為助推的數(shù)字化賦能體系。

2.3.3 資金支持，解決融資難、融資貴問題

民企融資難、融資貴問題——以債券市場為例

圖表10：2014年以來民營企業(yè)債券存量情況

資料來源：Wind

近10年間（2014-2024年），民營企業(yè)債券市場份額呈現(xiàn)“先升后降”的倒U型演變特征，2017年達(dá)到峰值10.32%后持續(xù)回落，至2024年占比已不足5%。

圖表11：2014年以來民營企業(yè)債券發(fā)行金額和占比（當(dāng)年民企債發(fā)行金額/信用債發(fā)行金額）

資料來源：Wind

圖表12：民營債券與國企債券的利差對比

資料來源：Wind

從期限來看，民企債存續(xù)債券期限偏短，90%以上的債券余額在3年以內(nèi)。1年內(nèi)的占比47.99%，1-3年的占比42.81%，3年以上的僅占9.19%。

從利差來看，民企債的利差顯著高于國企，且利差隨評級下沉呈非線性擴(kuò)大趨勢，AAA評級的民企利差較國企高約50-60BP，AA+即上升至100-130BP；國企3年與5年利差約20-30BP，曲線相對平緩，而民企3年與5年利差可達(dá)50-80BP，長端利差陡升。

可見，2024年民企債融資環(huán)境雖有所修復(fù)，但市場認(rèn)可度仍較低。

《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)民間投資發(fā)展的若干措施》針對民企融資難、融資貴問題提出以下措施：

十一、加大中央預(yù)算內(nèi)投資對符合條件民間投資項(xiàng)目的支持力度，積極發(fā)揮引導(dǎo)帶動作用。用好新型政策性金融工具，支持一批符合條件的重要行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域民間投資項(xiàng)目，補(bǔ)充項(xiàng)目資本金。

今年5000億元新型政策性金融工具，聚焦科技創(chuàng)新、消費(fèi)升級和外貿(mào)穩(wěn)定三大核心方向，兼顧傳統(tǒng)基建，全部用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金，其中支持了一批符合條件的重要行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域民間投資項(xiàng)目。以國家開發(fā)銀行為例，總共投放了2500億元，向民間投資和民間資本參與項(xiàng)目投放685.9億元，占比27.4%。

十二、用好支持小微企業(yè)融資協(xié)調(diào)工作機(jī)制。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)制定民營企業(yè)年度服務(wù)目標(biāo)，全面準(zhǔn)確落實(shí)普惠信貸盡職免責(zé)和不良容忍制度，完善內(nèi)部實(shí)施細(xì)則，滿足民營企業(yè)合理信貸需求。打造國家投融資綜合服務(wù)平臺，加強(qiáng)與全國融資信用服務(wù)等平臺互聯(lián)互通，更加精準(zhǔn)投放信貸資源。推廣“創(chuàng)新積分制”，引導(dǎo)金融資源精準(zhǔn)聚焦服務(wù)科技型企業(yè)。

十三、持續(xù)落實(shí)好突破關(guān)鍵核心技術(shù)科技型企業(yè)上市融資、并購重組“綠色通道”政策。積極支持更多符合條件的民間投資項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）。

為民資參與大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供了至關(guān)重要的退出渠道。

通過量化評價企業(yè)的創(chuàng)新能力，引導(dǎo)金融資源向科技型企業(yè)集聚。指標(biāo)體系不只看單一的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)（如營收、利潤），主要圍繞技術(shù)創(chuàng)新指標(biāo)、成長經(jīng)營指標(biāo)和輔助指標(biāo)，具體細(xì)分為18個二級指標(biāo)。

技術(shù)創(chuàng)新：如研發(fā)投入占比、科技人員數(shù)量占比、專利申請數(shù)量等。

成長經(jīng)營：如營業(yè)收入/增長率、營業(yè)收入增長率、研究生以上人員占比等。

輔助指標(biāo)：如吸納應(yīng)屆畢業(yè)生人數(shù)、獲得風(fēng)險投資金額等。

03

專家解讀

祁玉清（國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所副所長）：對民間資本通常難以進(jìn)入的鐵路、核電、水電等項(xiàng)目，《若干措施》明確要求專項(xiàng)論證民間資本參與的可行性，鼓勵支持民間資本參與，有效拓展了民間投資范圍。充分尊重市場規(guī)律，……，在符合政策要求的前提下，對具備條件的項(xiàng)目，允許民間資本持股比例高于10%，……，由行業(yè)主管部門細(xì)化民間資本參與的具體要求，由項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）部門審核民間資本參與情況、確定持股比例，為民間資本順暢參與重大項(xiàng)目提供扎實(shí)保障。2022年下半年起，將超過400萬元的工程采購項(xiàng)目中適宜由中小企業(yè)提供的預(yù)算總額預(yù)留比例階段性提高至40%。《若干措施》進(jìn)一步明確了這一財(cái)政政策的后續(xù)安排，要求嚴(yán)格按規(guī)定預(yù)留該部分采購項(xiàng)目預(yù)算總額的40%以上專門面向中小企業(yè)采購，并鼓勵地方政府因地制宜提高預(yù)留份額。這樣既延續(xù)了成熟的政策框架，穩(wěn)定了市場預(yù)期，又在實(shí)踐層面作了適度優(yōu)化。

梁彥（中國企業(yè)聯(lián)合會駐會副會長）：與以往類似政策相比，此次《若干措施》有三個突出特點(diǎn)：一是從“鼓勵”到“強(qiáng)制”的根本性突破。《若干措施》最大的亮點(diǎn)在于超越了以往文件中鼓勵、支持、引導(dǎo)、允許等原則性表述，采用列舉式明確了可參與的重點(diǎn)領(lǐng)域。二是從“宏觀”到“微觀”的精細(xì)化施策。《若干措施》不僅有原則要求，更給出了具體路徑和量化標(biāo)準(zhǔn)。三是從“投資”到“服務(wù)”的整體性思考。

李志起（中國民營經(jīng)濟(jì)研究會常務(wù)理事）：國家一直在鼓勵民間資本的發(fā)展，兩年前出臺“十七條”有非常強(qiáng)的背景，是在特定情況下為企業(yè)紓困解難提供政策支持。那個時候主要政策用意是推動民營企業(yè)更快復(fù)工達(dá)產(chǎn)，解決難題，當(dāng)時出臺了“十七條”。這一次出臺的“十三條”，跟過去相比最大的特點(diǎn)就是直接指向了制度破冰，把過去很多政策當(dāng)中口惠，但可能實(shí)不至的政策都變成了非常清楚的“十三條”。另外，還有一個區(qū)別，把過去模糊的政策清晰化了。在產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向上，像低空經(jīng)濟(jì)、商業(yè)航天，這些新興的新質(zhì)生產(chǎn)力領(lǐng)域都鼓勵民營企業(yè)來大膽進(jìn)入，可以說口開得更寬，民營企業(yè)的獲得感會更強(qiáng)。

這政策中具體的數(shù)字（持股10%、預(yù)付款30%），是大家討論最為熱烈的。過去可能有一些模糊的表達(dá)，大家覺得不解渴。現(xiàn)在提出10%以上的持股比例，意味著民間資本在參與重大項(xiàng)目的時候有一定的發(fā)言權(quán)，甚至還能進(jìn)入董事會，發(fā)揮決策參謀作用，這一點(diǎn)相對過去來講是重大突破。如果達(dá)不到10%的比例，可能就是個隱形股東，沒有太多的話語權(quán)，民營資本的優(yōu)勢反而發(fā)揮不出來。突破這個比例，是一個標(biāo)志性的信號。

劉典（復(fù)旦大學(xué)中國研究院副研究員）：這重新定義了民間資本的可投資范圍，將長期由國企主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域系統(tǒng)性向民企開放，通過“強(qiáng)制可行性論證+明確持股比例”把過去依賴地方意愿的開放，轉(zhuǎn)化為程序化的政策要求，增強(qiáng)了政策剛性。

鐘輝勇（上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、中國發(fā)展研究院副研究員）：這意味著對于有實(shí)力的民營能源企業(yè)，未來可能不再只是風(fēng)電、光伏項(xiàng)目的參與者，它將有機(jī)會作為股東（持股10%以上）參與投資建設(shè)新的核電站項(xiàng)目或跨省特高壓輸電通道，分享這些重大基礎(chǔ)設(shè)施的長期穩(wěn)定收益。

張燕生（中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心首席研究員）：雖然近兩年出臺了系列政策支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但民企信心仍待提振。……將這些舉措真正地落實(shí)才是關(guān)鍵。”

來源 | 金融研究中心

作者 | 熊浩文