CCSC會議④｜世界旅游城市聯(lián)合會專家委員會副主任張輝：“十五五”中國旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展路徑

11月19日，世界運河歷史文化城市合作組織（WCCO）的品牌活動之一——2025運河城市精品景區(qū)合作機制（CCSC）會議在桂林興安召開。圍繞運河文化保護傳承、文旅產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)、市場資源共享等主題，專家學(xué)者們共同探索文旅產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展新路徑，攜手打造世界級運河文化旅游目的地。世界旅游城市聯(lián)合會專家委員會副主任、中國旅游發(fā)展與改革咨詢委員會委員、國家文化和旅游部“十四五”規(guī)劃專家委員會委員、北京交通大學(xué)現(xiàn)代旅游研究院院長張輝，分享了“十五五”中國旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展路徑。大運河傳媒現(xiàn)整理專家錄音，以饗讀者。

大運河傳媒訊 （董明 朱桂艷）在“十五五”開局之際，中國旅游產(chǎn)業(yè)正站在高質(zhì)量發(fā)展的新起點。張輝在CCSC會議上系統(tǒng)闡述了“守正創(chuàng)新、提質(zhì)增效、融合發(fā)展”三大原則，并提出十大發(fā)展路徑，涵蓋需求側(cè)改革、綠色旅游、體制機制創(chuàng)新、國土空間規(guī)劃等關(guān)鍵領(lǐng)域。張輝強調(diào)，旅游不僅是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，更是民生產(chǎn)業(yè)與文化載體，必須從“有意思”走向“有意義”，推動旅游與文化、生態(tài)、社會協(xié)同發(fā)展。

“十五五”旅游發(fā)展的目標與方向

根據(jù)2025年10月28日發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》及權(quán)威研究分析，“十五五”旅游規(guī)劃的核心方向?qū)@旅游強國建設(shè)展開，重點聚焦高質(zhì)量供給、文旅融合、國際競爭力提升等領(lǐng)域。 “十五五”中國旅游發(fā)展的目標和方向什么？習(xí)總書記在去年5月 17 號的重要批示上已經(jīng)說清楚，三個原則：守正創(chuàng)新、提質(zhì)增效、融合發(fā)展。

守正創(chuàng)新是旅游發(fā)展的方向問題。守什么正，創(chuàng)什么新？我認為守正就要守有意義的旅游，有文化目的的旅游，綠色的旅游，賦能的旅游。現(xiàn)在的很多旅游現(xiàn)象沒有守正，疫情后，中國旅游出現(xiàn)了很多熱點，貴州村超、淄博燒烤、特種兵、天水麻辣燙、開封王婆說媒等等，這種現(xiàn)象我總結(jié)一下是：有意思、無意義。如果中國旅游都朝著這個方向走，以文塑旅的目標怎么實現(xiàn)呢？旅游賦能社會經(jīng)濟發(fā)展怎么實現(xiàn)？所以中國旅游發(fā)展要有意義，在此基礎(chǔ)上圍繞制度、產(chǎn)品、模式、組織、管理進行創(chuàng)新。

提質(zhì)增效是旅游發(fā)展需要解決的核心問題 。中國現(xiàn)在有358 家5A 景區(qū)，有相當(dāng)一部分的5A 景區(qū)是沒有效益或者效益很低的，作為一個高品質(zhì)的或高等級的旅游景區(qū)，如果你沒有效益，怎么來體現(xiàn)你的品質(zhì)體現(xiàn)你的核心競爭力？提質(zhì)增效不僅是我們景區(qū)要做，旅游相關(guān)的各行各業(yè)，包括旅行社、酒店等等，都應(yīng)該在十五五期間放大它的經(jīng)濟效益和社會效益。

融合發(fā)展是中國旅游發(fā)展的路徑問題。目前整個旅游的新玩法、新空間、新地標都層出不窮，這些要通過旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的深度融合才能實現(xiàn)。

“十五五”旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展的路徑

那么十五五中國旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展的路徑是什么？怎樣實現(xiàn)守正創(chuàng)新、融合發(fā)展和提質(zhì)增效？今天主要從宏觀層面談一談。

（1）以民生產(chǎn)業(yè)的特點為出發(fā)點，解決旅游需求側(cè)的制約問題

如總書記所說，旅游是民生產(chǎn)業(yè)，從這個角度出發(fā)，要解決旅游需求側(cè)的自由。中國旅游發(fā)展了 45 年，我們推動旅游發(fā)展往往是從供給側(cè)來發(fā)力。市場有兩側(cè)，需求側(cè)和供給側(cè)。由于我們采取了政府主導(dǎo)性戰(zhàn)略，或者長期處在一個短缺經(jīng)濟下的思維，往往從供給側(cè)來發(fā)力。我們有一個這樣的邏輯，有供給就會有需求，通過供給側(cè)發(fā)力來帶動需求的發(fā)展。但隨著中國社會經(jīng)濟發(fā)展，不僅要從供給側(cè)發(fā)力，更重要從需求側(cè)發(fā)力。2023 年下半年以來，中國入境旅游發(fā)展非常快，怎么發(fā)展起來的呢？就是從需求側(cè)發(fā)力，從解決入境旅游的便利化問題入手，如簽證便利化、支付便利化、網(wǎng)絡(luò)便利化。

再看國內(nèi)旅游從哪來的？從1999年開始，我們采取上借下拉形成三個黃金周，結(jié)果我們國內(nèi)旅游井噴了，每年以 12% 的速度增長，達到了 2019 年的 60 億人次。再看中國出境旅游怎么發(fā)展，2007年我們采取兩個辦法，一是調(diào)整了中國公民每年換匯的額度，從2萬美金調(diào)整到5萬美金。二是公安部門和外交部門放寬了中國公民辦理護照的條件，結(jié)果中國的出境旅游開始每年以 20% 的速度增長， 2019 年出境旅游達到了1億人次。你看，無論近年的入境旅游發(fā)展，還是國內(nèi)旅游發(fā)展，出境旅游發(fā)展，都是從需求側(cè)推動。因此，十五五要想推動中國旅游發(fā)展，在保持供給側(cè)發(fā)力同時，要研究需求側(cè)的問題。

舉個例子，10 年前我們已經(jīng)意識到要通過帶薪休假來解決我們公共假期過于需求集中的淡旺季的問題，提出到2025 年全國實行帶薪休假。很好，但這里頭的靈魂在我們的教育，孩子不放假，大人能帶薪嗎？我們是兩假期制度，寒假和暑假。寒假基本上用不成，因為要過年了，放暑假的 7、8 兩個月，全國各個景區(qū)人滿為患，都是大人帶著孩子去旅游，主要是研學(xué)。能不能在需求側(cè)調(diào)整下，兩假期制度變成四假期制度，再配合我們帶薪休假，旅游需求就不會像暑期那樣過于集中。這方面浙江已經(jīng)開始實踐，增加了春假和秋假，但時間太短，只有一周時間。再比如大家知道我們現(xiàn)在進入度假旅游時代，度假旅游的一個最好的形式就是房車。我們在車輛管理中對應(yīng)的駕照，只有 a 本和 c 本，沒有房車概念。拿 c 本的人來講，你要想開房車，對不起，按照小轎車對待，不能超過 6 米。大家想一想，我們中國人出去度假，是一種家庭度假，兩個大人帶著自己的孩子，甚至帶著雙方老人， 6 米的房車，空間太逼仄了。所以我們要在需求側(cè)上做點文章，拿 c 本的人經(jīng)過一個特殊考試就可以開 6 米以上 10 米以下的房車，那像新疆、西藏、甘肅、內(nèi)蒙的旅游玩法將發(fā)生實質(zhì)性改變，通過這樣的需求側(cè)調(diào)整可以帶動旅游裝備制造業(yè)發(fā)展。所以十五五期間，需求側(cè)發(fā)力已經(jīng)成為推動中國旅游高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

（2）以綠色旅游方式為切入點，解決旅游的三大和諧問題

要以綠色旅游方式為切入點來解決和諧問題，這更是我們現(xiàn)在目前中國旅游高質(zhì)量發(fā)展的重點。綠色旅游核心表現(xiàn)在三個和諧，人與自然、人與人及人的自身和諧。人與自然的和諧，主要是通過景區(qū)賽道；人與人的和諧，是通過旅游街區(qū)賽道來完成；人的自身和諧要通過度假區(qū)賽道來完成。但這三個賽道都存在了很大的問題。我給你舉個例子，云南野象谷要沖5A級景區(qū)，野象谷是兩個主人，旅游者是一個主人，野象也是一個主人。所以國外為什么把旅游者不叫旅游者，叫到訪者，你是到人家訪問的。野象的生活習(xí)性和人的旅游方式必然有沖突。 5A 級景區(qū)強調(diào)的是以人為本，那 1000 分都站在以旅游者為本的基礎(chǔ)上來思考，包括標識體系、游覽體系、游客中心、游步道等等，但在野象谷，如果你以人為本以游客為本，來思考游線、燈光、標識、接待設(shè)施，那就肯定破壞了野象的生存的環(huán)境，這就是人與自然的和諧問題。人與人的和諧問題更多，特別是旅游進入到場景化以后，旅游街區(qū)既有原住民，也有旅游者，還有商鋪，就存在著三區(qū)合一，你既是景區(qū)又是街區(qū)，還是社區(qū)，在旅游發(fā)展中怎么處理人與人和諧問題啊？第三個是人的自身和諧的度假區(qū)。

我們做了 85 家國家級度假區(qū)，最近暫時停了。為什么要停呢？現(xiàn)在很多地方連度假區(qū)到底干什么都弄不清楚，實際上度假區(qū)第一個放空，第二個要賦能，度假區(qū)在放空的環(huán)境、放空的設(shè)施的共建方面我們做的還很差，在賦能方面更做的不夠。

（3）以機制與體制改革為突破點，解決旅游深度融合問題

要以體制與機制改革為突破點來解決旅游深度融合。我們提出文化和旅游的深度融合，但是文化和旅游是兩個不同的機理，文化是一個事業(yè)單位，旅游是一個企業(yè)單位，文化和旅游的融合必然發(fā)生機制碰撞，有些問題很難解決。比如暑期研學(xué)游，大量的游客沖著博物館去，所以博物館的預(yù)約就成了大問題影響到旅游的體驗和行程。開早場、開夜場就可以解決這個問題了，為什么開不了呢，人家是事業(yè)單位，朝九晚五，憑什么要加班呢？不改革這類問題，文化和旅游深度融合僅僅停留在表面上。再比如說旅游和航空公司，最近我看了一個資料，中國的二線城市、三線城市的航線減少率達到了 30% 多。因為這些地方要發(fā)展旅游，就要開航線，就要給航空公司補貼。最近經(jīng)濟下行，地方政府拿不出錢補貼，航空公司就把航線取消了。所以要解決深度融合問題，必須在機制上、體制上來形成新的創(chuàng)新、新的政策。

（4）以國土空間旅游功能新增為切入點，解決旅游空間形態(tài)構(gòu)建問題

要以國土空間旅游功能的新增為切入點，來解決旅游空間問題。發(fā)展旅游必須是要有空間的，發(fā)展觀光旅游要有景區(qū)空間，發(fā)展度假區(qū)度假旅游要有度假區(qū)，發(fā)展技能性旅游要有基地，發(fā)展研學(xué)旅游要有營地。不同的空間形態(tài)從哪來？原來觀光旅游是借窩下蛋，像5A級景區(qū)，要么是風(fēng)景名勝區(qū)，要么是文保單位，要么是宗教場所，要么是森林公園。

現(xiàn)在進入度假時代，我們要創(chuàng)造度假區(qū)、創(chuàng)造基地、創(chuàng)造營地，你就必須要有新的空間，涉及到功能區(qū)劃。旅游用地，一直是困擾中國旅游發(fā)展的問題。每一個國家都有國家度假地，連日本都有北海道國家度假地，我們 14 億人口，度假地在哪？旅游的高質(zhì)量發(fā)展和旅游強國建設(shè)，涉及到空間形態(tài)怎么去構(gòu)建。

（5）以國家區(qū)域戰(zhàn)略為支撐，解決地區(qū)旅游發(fā)展不平衡問題

要以國家區(qū)域戰(zhàn)略為支撐來解決我們旅游發(fā)展不平衡問題，就涉及到我們空間關(guān)系問題，我們有東北、西北、中部、沿海，受經(jīng)濟發(fā)展的階段性影響，每一個地區(qū)來講解決旅游重點問題是不一樣的，所以不能采取一刀切的辦法，要針對不同地區(qū)來進行施策。比如，新疆發(fā)展階段是觀光旅游階段，浙江江蘇已經(jīng)進入了度假時代，要根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略來進行調(diào)整。

（6）以功能和場景創(chuàng)新為立足點，盤活旅游資源與資產(chǎn)

要以功能與場景創(chuàng)新為利益點來盤活旅游資源。從 2012 年到2018 年，全國在旅游領(lǐng)域砸了8萬億資產(chǎn)，有相當(dāng)一部分資產(chǎn)是無效資產(chǎn)、低效資產(chǎn)，這些資產(chǎn)資源怎么去盤活？恐怕是 十五五必須要解決的問題，要通過功能和場景來盤活資源。目前的A級景區(qū)全國是 18000 家，除了少數(shù)頭部景區(qū)，其他景區(qū)為什么還要守著觀光旅游這條路？那你可以通過功能化的改造，朝度假區(qū)走、朝營地走、朝基地走，如盤活山水資源發(fā)展基地旅游。頭部景區(qū)要挖掘自己的文化內(nèi)涵，朝著世界級景區(qū)努力，這個也是推動旅游高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

（7）以打造世界級旅游城市和中國式旅游文化建設(shè)為切入點，解決入境旅游發(fā)展問題

要以打造世界級旅游城市和中式旅游文化建設(shè)為切口。一個國家的旅游發(fā)展，入境旅游是根本，但是我們把入境旅游這個根本丟了，地方一說發(fā)展旅游，從來沒有入境旅游概念，都是國內(nèi)旅游。2023 年來，總書記多次批示以后，把這個根本找出來了。發(fā)展入境旅游有兩個點，第一要打造世界級旅游城市。桂林是唯一一個世界旅游城市，未來來講，西安、成都、北京、上海這些都應(yīng)該成為世界級旅游城市，因為它是發(fā)展入境旅游的基本點。

第二是中式旅游文化。這 45 年來，我們重視硬件，但是對中式旅游文化建設(shè)是忽視了。比如山東提出了好客山東概念，但不能僅僅停留在口號上，怎么樣落實接待方式，怎么樣落實禮儀？實際上從中華民族的傳統(tǒng)來講，有朋自遠方來，不亦樂乎，是最高的待客禮節(jié)。但是我們在這塊沒做好。要解決入境旅游發(fā)展問題，一定要把中式旅游文化高高舉起，來形成全世界認同的文化體系。特別是從度假區(qū)旅游來講，把山水文化、國學(xué)文化、傳統(tǒng)文化、中醫(yī)藥文化結(jié)合在一起，打造最牛的中式度假文化，當(dāng)然還有中式的觀光文化等等，很多很多。大家想想，韓國做了一個醫(yī)美，就成為世界的重要旅游目的地，那中國可挖掘的文化太深太深了。

（8）以縣域旅游發(fā)展為著眼點，解決旅游城鄉(xiāng)一體化問題

要以縣域旅游發(fā)展為著眼點，解決城鄉(xiāng)一體化。縣域旅游的發(fā)展是我們中國旅游的很重要的一個空間，把縣這一塊抓好，那我們的國內(nèi)旅游發(fā)展，我們?nèi)刖陈糜伟l(fā)展就有基點了。我們最早搞全域旅游發(fā)展，就是要把縣域旅游做起來。縣域是連接城市旅游和鄉(xiāng)村旅游的一個節(jié)點，把它做好了，對整個城市旅游，對鄉(xiāng)村旅游是做了貢獻。特別是鄉(xiāng)村旅游可以說是中國旅游形態(tài)中對社會發(fā)展貢獻率最高的一個。最早鄉(xiāng)村旅游的 1.0 版的農(nóng)家樂，現(xiàn)在我們發(fā)展 3.0 版民宿，原來我們認為農(nóng)家樂是低檔次，現(xiàn)在誰敢說民宿是低檔次旅游？它代表了一種身份。一方面旅游者的愿意去住民宿，第二個一大批有知識的青年，一大批企業(yè)家回鄉(xiāng)搞民宿，為我們鄉(xiāng)村振興奠定了很深厚人才基礎(chǔ)。

（9）以支柱產(chǎn)業(yè)培育為切入點，解決旅游便利化問題

要以支柱產(chǎn)業(yè)培育解決旅游便利化問題。十五五部門要思考怎么樣通過政策調(diào)整，創(chuàng)新路徑來解決旅游便利。不僅是旅游者的便利化，還有旅游經(jīng)營主體的便利化。發(fā)展旅游市場，一邊是需求，一邊是供給。現(xiàn)在旅游大部分民營企業(yè)家在這創(chuàng)業(yè)，那你還必須要解決他的便利化問題。我們不能讓企業(yè)家只講情懷，要實現(xiàn)旅游者的便利化，同時也要為旅游經(jīng)營者提供便利化，這是政府的責(zé)任。

（10）以構(gòu)建新型旅游治理體系為基本點，解決旅游高質(zhì)量發(fā)展問題

要以構(gòu)建新型旅游治理體系為基本點。我們怎么樣把政府力量、企業(yè)的力量調(diào)動起來？關(guān)鍵一點就是我們中間的協(xié)會、商會。這些年，旅游主要是政府重視，政府主導(dǎo)，但是我們忽視了主體，所以要構(gòu)建政府、企業(yè)、協(xié)會，形成合力的治理體系。這對下一步中國旅游高質(zhì)量發(fā)展起著關(guān)鍵作用。

（大運河新聞熱線：18611735190）

制作 曹宇

編校 延晨 徐蓉

一審 桂艷 張莉

二審 肖東 董明

三審 暉軍