構建財政可持續運行機制 增強地方財政可持續性

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（下稱《建議》）強調，“發揮積極財政政策作用，增強財政可持續性”“增加地方自主財力”“注重在發展中保障和改善民生”，這為財政改革發展明確了新方向。

財政作為國家治理的基礎和重要支柱，其健康運行直接關系到經濟社會發展的質量與效率。

當前，我國地方財政運行正處于深刻的轉型與承壓期。在外部環境復雜多變、經濟增長放緩、產業轉型升級壓力大、房地產市場深度調整等多重因素疊加影響下，地方財政收支矛盾日益凸顯，風險壓力積聚，亟待落實二十屆四中全會精神，深化改革，多措并舉構建地方財政可持續運行機制，以地方財政可持續助力經濟持續健康發展。

一、地方財政運行困境的原因

經濟結構轉型期的陣痛、征管體系的適應性滯后以及省以下財政管理體制不完善等是造成困境的深層次原因。

第一，經濟轉型期的結構性矛盾制約財政增收基礎。傳統產業增長動能減弱與新興產業培育不足并存。房地產、建筑業等傳統產業增長放緩、稅收貢獻顯著下滑，而新能源、人工智能等新興產業規模相對較小，短期內難以形成有效稅收替代。

第二，傳統稅收征管模式難以有效覆蓋新經濟業態。比如，對直播帶貨、微商等跨區域、隱匿性強的經營行為，稅務機關難以準確掌握稅源信息，存在稅收流失風險。同時，部分地區產業結構單一加劇財政收入波動。部分地區經濟增長和財政收入對房地產、資源等行業依賴度過高，當面臨市場需求結構性調整、環保政策收緊等外部沖擊時，財政收入容易出現大幅波動。

第三，省以下財稅體制改革未到位影響收支平衡。

一是省以下事權與支出責任劃分有待深化。盡管中央已經推進教育、醫療衛生、交通運輸等領域事權和支出責任劃分改革方案，但省與市縣在事權歸屬、支出責任主體、保障標準與調整機制等方面的劃分方案有待進一步落實。

二是支出結構固化特征明顯。民生支出和債務付息等剛性支出持續攀升，地方財政自主支配空間明顯收窄。

三是預算績效管理機制尚不健全。部分支出項目決策科學性不足，資金使用效益不高，有的績效低下支出難以及時削減。

二、增強地方財政可持續性的對策建議

面對當前地方財政運行中收支矛盾凸顯、風險壓力持續積聚的嚴峻形勢，以及稅源結構單一、支出剛性固化等深層次體制矛盾，亟待構建以培育經濟發展內生動力為核心、以優化制度環境和創新政策工具運用為保障、以盤活存量資產資源和優化稅收征管為補充的地方財政可持續運行機制，以地方財政可持續助力經濟持續健康發展。

（一）培育高質量稅源，夯實財政增收的微觀基礎

解決財政增收問題，關鍵在于培育富有活力、結構多元的稅源基礎，實現從“招商引資”向“育商強企”的戰略轉變。

一是提高產業發展韌性，構建稅源“護城河”。地方政府開展基于本地比較優勢的產業鏈精準培育，形成基于深度分工與協作集群發展的產業生態，提升產業競爭力，進而形成抗風險能力強的穩定稅基。

二是激發市場主體創新活力，提升稅源“附加值”。財政增收的可持續性最終依賴于企業盈利能力的增強。地方政府應結合本地發展戰略要求，精準落實研發費用加計扣除、高新技術企業稅收優惠等政策，引導企業加大技術創新和工藝改造投入。要致力于營造市場化、法治化、國際化的營商環境，加強知識產權保護，維護公平競爭秩序，杜絕選擇性執法和不當干預。通過激發民營經濟和中小企業的發展活力，推動企業向價值鏈高端攀升，實現從“量的擴張”到“質的提升”轉變，有效提升企業所得稅、個人所得稅等直接稅的比重，優化地方稅收收入結構。

（二）穩步推進省以下財稅體制改革。

一是優化預算管理體制。建立省市縣“一盤棋”整體推進零基預算改革的格局，并與財政科學管理改革有機融合，持續提升財政管理系統化、精細化、標準化、法治化水平。強化預算績效評價結果剛性約束與激勵，建立健全科學合理的績效評價等級與預算安排系數的量化聯動機制，對績效優良的項目優先保障，削減或取消低效無效支出項目。完善績效信息報告制度，強化績效約束和責任追究，確保財政資金使用效益持續提升。

二是以強化預算統一分配權為核心，針對制約相關領域發展的頑瘴痼疾精準攻堅，加強財政改革與其他改革系統集成，推動政府治理效能提升。

三是構建和完善政府債務管理長效機制。加強項目可行性論證和收益測算，確保債券資金投向有收益、有回報的優質項目。建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉型。

（三）創新政策工具運用，拓展財政增收的戰略空間。在現有體制框架下，地方政府應充分創新政策工具運用，積極爭取和創造新的財力來源。

一是轉變傳統思路，將爭取上級支持的重點從單一的轉移支付資金，轉向能夠帶來長期制度優勢的重大改革試點和戰略平臺。積極申報國家級自由貿易試驗區、綠色發展示范區、要素市場化配置改革試點等，通過制度創新、要素集聚效應和品牌價值，吸引高端要素和高質量投資，營造有利于提升長期稅收效益和推動經濟增長的環境。

二是創新投融資模式，有效撬動社會資本。在嚴控隱性債務的前提下，規范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，完善項目篩選、論證和監管機制。科學運用政府產業引導基金，通過市場化運作方式，引導社會資本投向重點發展的產業和科技創新領域。推廣“項目+資源”綜合開發模式，將公益性項目與相關資源開發權捆綁實施，實現項目綜合平衡。建立健全投資風險防控機制，確保財政資金安全高效運行。

（四）加強財政資源統籌，提升資源配置效率和稅收征管效能。

一是全面盤活存量資產資源，實現價值提升。采取公開招租、處置變現、作價入股等方式，將沉淀資產資源轉化為財政收入。建立資產共享共用制度，提高使用效率。

二是規范政府收入管理體系，降低非稅收入依賴。規范稅收優惠政策，完善對重點領域和發展關鍵環節支持機制。加強財政、稅務、銀行等部門協作，形成稅收共治格局。建立健全非稅收入項目清單管理和定期評估退出機制，堅決取消不合理、不合規的收費項目，建立收費標準科學測算調整機制。推動非稅收入管理從“重征收”向“重規范”轉變，切實減輕市場主體負擔，優化營商環境。

三是構建“以數治稅”現代稅收征管體系，確保應收盡收。構建跨部門涉稅數據共享與智能分析平臺，實現財政、稅務、市場監管、社保、銀行等部門數據互聯互通，完善稅收保障體系。運用大數據和人工智能等技術精準識別平臺經濟、共享經濟等新興產業稅收風險，堵塞征管漏洞。

（作者系中國財政科學研究院副研究員）

（作者 劉薇）

免責聲明：本文觀點僅代表作者本人，供參考、交流，不構成任何建議。