從 2015—2025 年重大政策措施出臺看科技成果轉移轉化

從2015年10月1日起，新修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（以下簡稱《促進科技成果轉化法》）開始施行，至今已經十年了。從十年來出臺的國家法律法規及重大政策措施，以及有關重大事件，可以看到我國科技成果轉移轉化的階段特點及變化。

一、基于重大文件及重大事件的階段劃分

從出臺的法律法規、規范性文件或相關事件看，可將這十年大致分為以下三個階段：

（一）2015—2017是制度框架構建期：搭建“三部曲”和技術轉移體系建設方案的核心框架

本階段以修訂的《促進科技成果轉化法》施行為起點，重點解決“權責下放”“收益分配”“環境營造”“體系構建”四大基礎問題，確立科技成果轉移轉化的核心制度體系。

2015年8月29日，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉的決定》由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過，自2015年10月1日起施行。該修改決定將科技成果使用權、轉讓權和收益權下放給國家設立的高校科研機構，并實行市場化定價，暢通科技成果轉化收益分配的渠道，即科技成果完成單位以工資薪金向科技人員發放科技成果轉化收益，且國有企業、事業單位不受工資總額限制，不納入工資總額基數。

2016年2月26日，國務院以國發〔2016〕16號印發《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定的通知》，提出“促進研究開發機構、高等院校技術轉移”“激勵科技人員創新創業”和“營造科技成果轉移轉化良好環境”三部分16條規定。

2016年4月21日，國務院辦公廳以國辦發〔2016〕28號印發《關于印發促進科技成果轉移轉化行動方案的通知》，提出“促進科技成果轉移轉化是實施創新驅動發展戰略的重要任務，是加強科技與經濟緊密結合的關鍵環節，對于推進結構性改革尤其是供給側結構性改革、支撐經濟轉型升級和產業結構調整，促進大眾創業、萬眾創新，打造經濟發展新引擎具有重要意義”，確立了科技成果轉移轉化的戰略地位，并提出了八個方面26項任務。《促進科技成果轉化法》《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規定的通知》《關于印發促進科技成果轉移轉化行動方案的通知》被稱為科技成果轉化“三部曲”。為貫徹落實“三部曲”，2016年教育部、中國科學院、財政部、國家衛健委等部門會同科技部分別印發了貫徹落實的意見、辦法或細則。

2016年9月20日，財政部、國家稅務總局以財稅〔2016〕101號印發《關于完善股權激勵和技術入股有關所得稅政策的通知》，提出“企業或個人以技術成果投資入股到境內居民企業，被投資企業支付的對價全部為股票（權）的，企業或個人可選擇繼續按現行有關稅收政策執行，也可選擇適用遞延納稅優惠政策”，即技術成果投資入股可享受遞延納稅優惠，掃除了技術成果作價投資的政策障礙。

2016年10月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳以廳字〔2016〕35號印發了《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，構建以增加知識價值為導向，實行穩定提高基本工資、加大績效工資分配力度、落實科技成果轉化獎勵激勵措施的“三元”薪酬結構，并首次提出“探索賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權”。

2017年3月10日，人力資源社會保障部以人社部規〔2017〕4號印發了《關于支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業的指導意見》，就支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業提出了六條指導意見，包括支持和鼓勵事業單位專業技術人員兼職創新或者在職創辦企業，離崗創新創業，暢通科技人員以創業方式實施科技成果轉化的通道。

2017年3月27日，財政部、科技部以財科教〔2017〕22號印發《關于研究開發機構和高等院校報送科技成果轉化年度報告工作有關事項的通知》，開展科技成果轉化年度報告報送工作，自那以后形成了年度報告制度，并自2018年起由科技部指導、國家科技評估中心等單位編制《中國科技成果轉化年度報告》（高等院校與科研院所篇），全面反映上一年度高校與科研機構的科技成果轉移轉化情況。

2017年7月21日，國務院以國發〔2017〕37號印發《關于強化實施創新驅動發展戰略進一步推進大眾創業萬眾創新深入發展的意見》，將科技成果轉移轉化納入大眾創業萬眾創新的重要內容，并提出“推動科技成果、專利等無形資產價值市場化”“探索在戰略性新興產業相關領域率先建立利用財政資金形成的科技成果限時轉化制度”和“提高科研院所成果轉化效率”等，確立了科技成果轉化是大眾創業萬眾創新的重要內容。

2017年9月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國中小企業促進法（修訂）》，支持中小企業開展科技成果轉化。

2017年9月15日，國務院以國發〔2017〕44號印發《國家技術轉移體系建設方案》，從技術轉移的全過程、全鏈條、全要素出發，從基礎架構、轉移通道、支撐保障三個方面對國家技術轉移體系進行系統布局。基礎架構包括發揮企業、高校、科研院所等創新主體的重要作用，以統一開放的技術市場為紐帶，以技術轉移機構和人才為支撐，構建技術轉移體系的“四梁八柱”。轉移通道是指通過科研人員創新創業以及跨軍民、跨區域、跨國界技術轉移，增強技術轉移體系的輻射和擴散功能。支撐保障是指強化投融資、知識產權等服務，營造有利于技術轉移的政策環境，確保技術轉移體系高效運轉。“三部曲”與國家技術轉移體系共同構成科技成果轉移轉化的基本制度。

2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂的《中華人民共和國反不正當競爭法》對商業秘密的表述作了調整，商業秘密“指不為公眾所知悉、具有商業價值并經權利人采取相應保密措施的技術信息和經營信息。”

（二）2018—2020年是制度建設深化期：通過放權松綁完善制度并深化落實

本階段以深化改革為動力，以“制度落地”為核心，重點解決“操作流程”“稅收優惠”“產權激勵試點”等實操問題，推動科技成果轉化從“框架搭建”向“落地”轉化。

2018年3月18日，國務院辦公廳以國辦發〔2018〕19號印發《知識產權對外轉讓有關工作辦法（試行）》，規定技術出口、外國投資者并購境內企業等活動中涉及專利權、集成電路布圖設計專有權、計算機軟件著作權、植物新品種權等知識產權（包括申請權）對外轉讓的，需要審查對我國國家安全及我國重要領域核心關鍵技術創新發展能力的影響。

2018年5月28日，科技部以國科發創〔2018〕48號印發《關于技術市場發展的若干意見》。為加快發展技術市場，健全技術轉移機制，促進科技成果資本化和產業化，該文件提出“優化技術市場分類布局”“提升技術交易市場服務功能和發展水平”等九條意見。

2018年5月29日，財政部、稅務總局、科技部以財稅〔2018〕58號印發《關于科技人員取得職務科技成果轉化現金獎勵有關個人所得稅政策的通知》規定，科技人員從職務科技成果轉化收入中取得的現金獎勵，可減按50%計入科技人員當月工資、薪金所得，依法繳納個人所得稅。這一優惠政策大大提高了科技人員的獲得感。

2018年9月18日，國務院以國發〔2018〕32號印發《關于推動創新創業高質量發展打造“雙創”升級版的意見》，提出“推動高校、科研院所與企業共同建立概念驗證、孵化 育 成 等 面 向 基 礎 研 究 成 果 轉 化 的 服 務 平臺”和“健全科技成果轉化的體制機制”，升級國發〔2017〕37號提出的通過推動科技成果轉化來推動大眾創業萬眾創新的舉措。

2018年12月26日，國務院辦公廳以國辦發〔2018〕127號印發《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》，提出“明確科研人員兼職的操作辦法”“明確科研人員獲得科技成果轉化收益的具體辦法”和“明確科技成果作為國有資產的管理程序”。之后，財政部、人力資源社會保障部等先后出臺了具體辦法。

2019年3月29日，財政部以財政部令第100號作出修改《事業單位國有資產管理暫行辦法》的決定，主要是增加了“國家設立的研究開發機構、高等院校對其持有的科技成果，可以自主決定轉讓、許可或者作價投資，不需報主管部門、財政部門審批或者備案，并通過協議定價、在技術交易市場掛牌交易、拍賣等方式確定價格。通過協議定價的，應當在本單位公示科技成果名稱和擬交易價格。”“國家設立的研究開發機構、高等院校轉化科技成果所獲得的收入全部留歸本單位”，并規定單位可以自主決定是否進行科技成果資產評估。這一修改旨在更好地落實科技成果轉化“三部曲”。

2019年7月30日，科技部等六部門以國科發政〔2019〕260號印發《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》，提出改革科技成果管理制度，明確了職務科技成果賦權的管理部門是財政部和科技部等。

2019年9月12日，科技部以國科發政〔2019〕313號印發了《關于促進新型研發機構發展的指導意見》，明確新型研發機構是科技成果轉化的重要載體。

2019年12月31日，科技部公布了《技術轉移服務規范》（GB/T 39086—2019），首次以國家標準形式明確技術轉移服務的流程、要求、評價體系，推動技術轉移機構專業化發展。

2020年2月3日，教育部、國家知識產權局、科技部以教科技〔2020〕1號印發《關于提升高等學校專利質量促進轉化運用的若干意見》，提出“全面提升高校專利質量，強化高價值專利的創造、運用和管理”的完善知識產權管理體系、加強技術轉移機構和人才隊伍建設等四個方面10項主要任務。

2020年5月9日，科技部等9部門以國科發區〔2020〕128號印發《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》，決定選擇一批改革動力足、創新能力強、轉化成效顯著以及示范作用突出的單位開展試點，試點期3年。2020年10月12日，公布了40家試點單位。

2020年5月11日，中共中央、國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，提出“加快全國技術交易平臺建設，積極發展科技成果、專利等資產評估服務，促進技術要素有序流動和價格合理形成。”

2020年5月28日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國民法典》合同編第二十章“技術合同”，規定了當事人就技術開發、轉讓、許可、咨詢或者服務訂立的確立相互之間權利和義務關系，將技術許可從技術轉讓中獨立出來，成為一類新的技術合同，實現與《促進科技成果轉化法》銜接。

2020年6月4日，科技部辦公廳以國科辦區〔2020〕50號印發《關于加快推動國家科技成果轉移轉化示范區建設發展的通知》，批復建設江蘇蘇南、四川成德綿等9家示范區。

2020年7月23日，國務院辦公廳以國辦發〔2020〕26號印發了《關于提升大眾創業萬眾創新示范基地帶動作用進一步促改革穩就業強動能的實施意見》，提出“創新促進科技成果轉化機制。支持高校和科研院所示范基地在建設現代科研院所、推動高校創新創業與科技成果轉化相結合、推進職務科技成果所有權或長期使用權改革、優化科技成果轉化決策流程、完善產學研深度融合的新機制、建立專業化技術轉移機構等方面開展試點，為加快科技成果轉移轉化提供制度保障。”這一規定列舉了科技成果轉化機制的主要內容。

2020年10月17日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過《關于修改〈中華人民共和國專利法〉的決定》第四次修正，規定單位“可以依法處置其職務發明創造申請專利的權利和專利權，促進相關發明創造的實施和運用”，且“國家鼓勵被授予專利權的單位實行產權激勵，采取股權、期權、分紅等方式，使發明人或者設計人合理分享創新收益”。這一修改確立了職務科技成果賦權的法律地位。

（三）2021以來是高質量發展期：完善全鏈條轉移轉化體系促進價值實現

本階段以“高質量轉化”為核心，從“評價機制”“要素融合”“區域協同”“隊伍建設”等維度，推動成果轉化從“量的積累”向“質的提升”跨越。

2021年1月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建設高標準市場體系行動方案》提出“創新促進科技成果轉化機制”和“健全職務科技成果產權制度”兩項行動，即以機制制度改革創新推動高標準技術要素市場建設。

2021年2月28日，人力資源社會保障部、財政部、科技部以人社部發〔2021〕14號印發《關于事業單位科研人員職務科技成果轉化現金獎勵納入績效工資管理有關問題的通知》，以更好地落實《促進科技成果轉化法》及其實施規定和實行以增加知識價值為導向分配政策等規定。

2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“創新科技成果轉化機制，鼓勵將符合條件的由財政資金支持形成的科技成果許可給中小企業使用”“建設專業化市場化技術轉移機構和技術經理人隊伍”“開展科技成果轉化貸款風險補償試點”等。

2021年3月19日，財政部、國家知識產權局以財辦建〔2021〕23號印發了《關于實施專利轉化專項計劃 助力中小企業創新發展的通知》，啟動三年期專利轉化專項計劃，通過獎補機制推動高校院所專利向中小企業轉移，并提出3年帶動超10萬件專利轉化的目標。

2021年7月16日，國務院辦公廳以國辦發〔2021〕26號印發《關于完善科技成果評價機制的指導意見》，提出“堅持正確的科技成果評價導向，創新科技成果評價方式，通過評價激發科技人員積極性，推動產出高質量成果、營造良好創新生態，促進創新鏈、產業鏈、價值鏈深度融合”，并提出了十項工作舉措，包括以評價促轉化，強化成果高質量供給與轉化應用，推動科技成果價值早發現、早實現。

2021年12月21日，國務院辦公廳以國辦發〔2021〕51號印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，提出“大力促進技術要素向現實生產力轉化”，包括“健全職務科技成果產權制度”“完善科技創新資源配置方式”“推進技術和資本要素融合發展”3項，并提出“完善技術要素交易與監管體系，推進科技成果進場交易。完善職務科技成果轉移轉化容錯糾錯機制。”通過推進上述改革，推進技術要素市場綜合改革。

2021年12月24日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過第二次修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》。該法第三章“應用研究與成果轉化”第三十條至第三十八條規定了成果轉化的基本制度。該法與《促進科技成果轉化法》構成了更完善的科技成果轉化制度體系。

2022年3月25日，中共中央、國務院印發《關于加快建設全國統一大市場的意見》，提出“建立健全全國性技術交易市場，完善知識產權評估與交易機制，推動各地技術交易市場互聯互通”。

2022年4月24日，國家知識產權局以國知發運函字〔2022〕63號印發了《關于組織開展2022年“知識產權服務萬里行”活動的通知》，以“供需對接+開放許可試點”為核心，明確專利轉化專項計劃的落地路徑，覆蓋全國知識產權宣傳周至10月的全周期行動。

2022年9月4日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于新時代進一步加強科學技術普及工作的意見》，提出“發揮科普對科技成果轉化的促進作用”，“推動建設科技成果轉移轉化示范區、高新技術產業開發區等，搭建科技成果科普宣介平臺，促進科技成果轉化”，這一規定將科普與科技成果轉化有機結合起來，予以協同推進。

2022年9月30日，科技部以國科發區〔2022〕263號印發《“十四五”技術要素市場專項規劃》，提出“健全科技成果產權制度”“強化高質量科技成果供給”等六個方面的重點任務。2023年3月10日，科技部火炬中心以國科火字〔2023〕70號印發《高質量培養科技成果轉移轉化人才行動方案》，提出2025年培養10萬+轉化人才、1萬+職業技術經理人和建立50個以上人才培養基地的目標，首次明確人才隊伍建設的量化指標。

2023年12月29日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議第二次修訂了《中華人民共和國公司法》，規定股東可以用貨幣估價并可以依法轉讓的知識產權作價出資，并應當依法辦理其財產權的轉移手續。并規定，實際出資的非貨幣財產的實際價額顯著低于所認繳的出資額的，設立時的其他股東與該股東在出資不足的范圍內承擔連帶責任。

2024年7月18日，中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》涉及技術轉移和科技成果轉化的內容比較多，主要包括“提高成果轉化效能”“鼓勵和引導高校、科研院所按照先使用后付費方式把科技成果許可給中小微企業使用”“深化科技成果轉化機制改革，加強國家技術轉移體系建設，加快布局建設一批概念驗證、中試驗證平臺，完善首臺（套）、首批次、首版次應用政策，加大政府采購自主創新產品力度。加強技術經理人隊伍建設。”等。該決定涉及科技成果轉移轉化的內容非常豐富，成為科技體制改革的核心內容之一。

2025年5月，經國務院同意，工業和信息化部等八部門聯合印發《關于加快推進科技服務業高質量發展的實施意見》，提出強化技術轉移機構市場化運營、完善技術經理人職業發展通道，將科技服務業與成果轉化生態深度綁定。

二、科技成果轉化十年來制度演進的特點

綜合十年來科技成果轉化法律法規與規范性文件的演化發展，以及相關措施的出臺，可以概括出以下三個特點。

（一）貫通從“權責下放”到“價值實現”的邏輯主線

科技成果轉化制度的演進主線呈現出“法律突破（2015年《促進科技成果轉化法》的修訂）—制度深化細化（2016‘三部曲’）—國家技術轉移體系建設（2017）—改革探索（2018至2020年擴大高校院所自主權、職務科技成果賦權試點）—高質量轉化（2021至2025年技術要素市場建設、科技成果轉化載體建設、技術與資本要素融合等）”的清晰脈絡，核心目標從“解決‘能不能轉’”向“解決‘轉得好、轉得值’”的升級，體現了“問題導向”與“戰略導向”的有機結合。

（二）深化從“單一激勵”到“全鏈條全要素生態構建”的制度改革

從科技成果轉化收入分配的“收益激勵”（如不受工資總額限制、股權遞延納稅、現金獎勵個稅優惠），逐步擴展至體制機制改革（容錯糾錯）與科技成果“產權改革”（賦予科技成果所有權/長期使用權）、技術+資本+人才的“要素融合”、“生態支撐”（概念驗證、中試平臺、新型研發機構），形成“激勵—保障—服務”三位一體的全鏈條科技成果轉移轉化體系，覆蓋“從基礎研究到產業化”的價值實現體系全流程。

（三）強化從“國家主導”到“多元主體聯動”的體系協同

從2015年的“國家頂層設計”，逐步轉向“部門協同（科技部+財政部+人力資源和社會保障部+國家知識產權局+教育部等）”“央地聯動（全國性市場+區域試點）”“主體賦能（高校科研機構+企業+技術轉移機構）”的體系協同，特別是強化中小企業、技術經理人等“末端主體”的作用，推動科技成果轉移轉化生態從“自上而下”向“多元主體共治”轉變。

三、不足與挑戰

回顧十年來科技成果轉移轉化重大制度、重大活動、重大事項的演化過程，還存在以下不足與挑戰。

（一）政策與改革措施的落實機制不健全

從2015年《促進科技成果轉化法》規定的使用權、轉讓權和收益權下放，2016年實行以知識價值為導向的分配政策，2019年修改事業單位國有資產管理暫行辦法和擴大高校科研機構自主權，2020年職務科技成果賦權改革試點及修訂專利法，2021年修訂科技進步法，到2024年二十屆三中全會作出推進科技成果轉移轉化的一系列措施，政策與改革措施始終處于宏觀層面，中觀與微觀的落實機制不健全，絕大多數單位仍存在“不敢轉、不會轉”的顧慮，以及“不會轉”的能力欠缺問題。

（二）概念驗證與中試等環節依然是“短板”

盡管自2017年提出概念驗證，2018年推進概念驗證服務平臺建設，2024年提出“布局概念驗證、中試驗證平臺”，但當前概念驗證依然存在“重數量輕質量”和“數量不足、運營機制不活、資金投入有限、能力不強”等突出問題。中試平臺建設也存在同樣的問題。這些問題導致大量成果處于實驗室階段，因“成熟度不高、無法放大、風險過高”而難以進入轉化與產業化環節，陷入成果轉化的“死亡谷”。

（三）技術轉移機構與技術經理人隊伍“量質雙缺”

盡管2017年出臺技術轉移體系建設方案、2020年教育部等提出建設技術轉移機構和技術轉移人才隊伍、2023年出臺技術經理人建設指導意見，高校院所建立了一批技術轉移機構，全國培訓持證技術經理人近5萬人，但多數集中在高校院所，且有能力開展科技成果轉移轉化服務的技術轉移機構和技術經理人，特別是“懂技術、懂市場、懂法律、懂資本”的復合型人才十分缺乏；同時，技術經理人薪酬激勵尚不到位，職業發展通道尚未完全打通，人才留存與發展面臨較大挑戰。

（四）容錯糾錯機制不健全

盡管2016年提出免責機制、2018年提出政策澄清機制、2021年提出“完善容錯糾錯機制”，但中央層面還沒出臺操作指引或細則，地方層面大多尚未出臺具體細則，即使出臺了細則，其操作性也不夠強，導致高校科研機構負責人與相關人員因“國有資產流失”顧慮，對成果的轉化、許可、作價投資等仍持謹慎態度，經評估的科技成果數占交易項目總數的比例不降反而有較大幅度提升，進一步說明一些改革舉措難以充分落地。

總體而言，要著力解決上述四個方面的不足或挑戰，促進科技成果轉移轉化要從宏觀的布局向中觀、微觀層次的落地轉變，從注重出臺文件向抓落實轉變，從注重體系建設向補短板、強弱項轉變，從粗線條推動向抓典型引領（包括復制推廣先進經驗做法、培育一批高質量科技成果轉移轉化載體、大力支持高素質技術經理人隊伍建設等）轉變，推進科技成果轉移轉化走深走實。

本文來源于《科技中國》2025年第11期。吳壽仁，上海市科學學研究所學術委員會主任、教授級高工。文章觀點不代表主辦機構立場。

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