沒有一線城市，也沒有衢州黃山宣城，杭州都市圈為何能進(jìn)全國前五？

近日，浙江柯橋至諸暨高速公路工程順利通過交工驗(yàn)收，具備通車條件。

柯諸高速建成了，杭州“二繞”也就全線貫通了，這是一條杭州都市圈高速公路大環(huán)線，串聯(lián)起德清、柯橋、諸暨、桐鄉(xiāng)等多個杭州都市圈節(jié)點(diǎn)縣市。

杭州都市圈，正式成“環(huán)”。

此前，杭州都市圈因?yàn)椤笆萆怼保欢纫l(fā)大范圍討論。

2023年1月，杭州都市圈獲批成為國家級都市圈。不過具體范圍于2024年發(fā)布的《紹興市融杭發(fā)展規(guī)劃》才首次透露。

此前的規(guī)劃中，杭州都市圈的范圍包括杭州、湖州、嘉興、紹興、衢州和安徽省黃山6市。躋身“國家級”后，杭州都市圈的范圍從“杭嘉湖紹衢黃”縮小為“杭嘉湖紹”，總面積從5萬平方公里“縮水”到約2.2萬平方公里。

這樣的變化被不少房地產(chǎn)自媒體解讀，許多人認(rèn)為，都市圈內(nèi)將承接更多發(fā)展資源，被“踢”出杭州都市圈的區(qū)域享受不了政策紅利，地塊價(jià)值將下降，房價(jià)也會錯失上漲機(jī)會。

顯然，這是對都市圈價(jià)值的一種誤讀。“被納入都市圈有什么實(shí)際的好處？幾乎沒有資金支持、政策扶持，更多是市場要素順暢流動和多主體共識帶來的區(qū)域提升。”清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院城市群與都市圈研究中心主任盧慶強(qiáng)說，他經(jīng)手了不少都市圈規(guī)劃編制、評估、調(diào)研等工作。

即便如此，“入圈”對于城市發(fā)展而言仍然是關(guān)鍵一步，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、人才交流、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等，都將在“圈”內(nèi)更加密集、緊湊，也就意味著更加高效。

前不久，清華大學(xué)發(fā)布《中國都市圈發(fā)展報(bào)告2024》，杭州都市圈與深圳都市圈、廣州都市圈、上海都市圈、北京都市圈一起，位列成熟型都市圈前五位。

沒有一線城市的都市圈，為何能進(jìn)入全國都市圈發(fā)展的第一梯隊(duì)？

杭州“二繞”串聯(lián)起了德清、柯橋、諸暨、桐鄉(xiāng)等多個杭州都市圈節(jié)點(diǎn)縣市

“縮圈”與“擴(kuò)圈”

2023年1月，《杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃》獲國家發(fā)改委批復(fù)。以1小時通勤圈為核心，杭州都市圈范圍包括杭州、嘉興、湖州、紹興的大部分地區(qū)，共計(jì)2.2萬平方公里。

從歷史上看，杭州都市圈的具體范圍始終處于動態(tài)調(diào)整中。

2007年5月，杭州都市經(jīng)濟(jì)圈第一次市長聯(lián)席會議召開，杭州、嘉興、湖州、紹興四市在列。2010年10月，浙江省政府正式批復(fù)《杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃》，范圍同樣是“杭嘉湖紹”四市。2018年，杭州都市圈第九次市長聯(lián)席會議上，衢州、黃山兩市加入杭州都市圈，2020年又吸納安徽宣城加入，杭州都市圈從一省四市擴(kuò)展到兩省七市。

而新一輪杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃中，國家發(fā)改委批復(fù)的范圍明顯縮小了——回歸到“杭嘉湖紹”，安徽黃山、宣城和浙江衢州被劃出杭州都市圈范圍，杭州的淳安縣和建德市也未被納入杭州都市圈。

實(shí)際上，杭州都市圈在開始進(jìn)行規(guī)劃編制時，范圍仍然包括“杭嘉湖紹衢黃”六地。規(guī)劃上報(bào)國家發(fā)改委后，得到了“范圍過大”的反饋。“我們想了很多調(diào)整的辦法，比如僅吸納黃山和衢州的個別區(qū)縣，經(jīng)過多輪修改，各種方案都被駁回了。”浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院區(qū)域發(fā)展研究所柯敏介紹，她具體承接了規(guī)劃編制工作。

黃山等地對于加入杭州都市圈的態(tài)度也十分積極，始終在盡力爭取，甚至主動聯(lián)系國家相關(guān)部門提出申請、表達(dá)意愿，不過最終未能如愿。

雖然幾乎沒有直接“福利”政策，加入都市圈的好處，更與政策預(yù)期管理和民眾心理距離相關(guān)，盧慶強(qiáng)解釋：“有時候‘帽子’很重要，公眾和市場對都市圈內(nèi)外的認(rèn)知會有較為顯著的不同。”區(qū)域合作更多體現(xiàn)的是地方的發(fā)展智慧和方法策略，正如安徽加入長三角后，各方面與滬蘇浙對標(biāo)學(xué)習(xí)，市場對安徽營商環(huán)境、公共配套等方面的水平判斷也會提升。

但從規(guī)劃的角度考慮，都市圈的空間單元核心是人口和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。基于此，盧慶強(qiáng)介紹：“國家從規(guī)劃治理邏輯方面對都市圈規(guī)劃建設(shè)有三個基本要求：一是總體范圍不超過2.5萬平方公里；二是以城市主體功能為主，承擔(dān)都市功能；三是以一小時通勤圈為基本范圍。”

城市距離在一小時交通圈內(nèi)，才能滿足市民跨市域每日通勤需求，人口和經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系才會進(jìn)一步緊密，這也是中心城市能夠輻射到的范圍，從而產(chǎn)生同城化需求。以黃山為例，杭黃間高鐵約1.5小時、單程花費(fèi)約120元，遠(yuǎn)超規(guī)劃領(lǐng)域的1小時“極端通勤”時間，其承接到的輻射自然非常有限，顯然難言同城化。

杭州都市圈的范圍劃定了，但連接不會僅限圈內(nèi)。尤其隨著交通條件改善，都市圈的現(xiàn)實(shí)范圍逐漸擴(kuò)大，城市間各領(lǐng)域合作會越來越廣泛。目前，黃山、衢州仍作為杭州都市圈協(xié)調(diào)會辦公室成員單位開展相關(guān)合作。

“超出國家批復(fù)范圍的城市就不合作了？肯定不是這樣，平時我們辦活動都會邀請。”杭州市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，尤其在公共服務(wù)、基礎(chǔ)交通等領(lǐng)域，都市圈工作的推進(jìn)不會只限于批復(fù)范圍內(nèi)。

前不久，黃山市相關(guān)區(qū)縣負(fù)責(zé)人接受記者采訪時表示，黃山未被納入杭州都市圈，市民一時有些失望，但與周邊城市的合作、聯(lián)動依然在推進(jìn)，“講到底還是要做好自己的事”。

比如，今年9月，杭州都市圈數(shù)字外貿(mào)服務(wù)聯(lián)盟成立暨“穩(wěn)外貿(mào)·拓市場”助企服務(wù)活動在杭州舉行，杭州、湖州、嘉興、紹興、衢州、黃山、宣城七城市的發(fā)改、商務(wù)、貿(mào)促等政府部門共謀抱團(tuán)出海新路徑。

“成圈”后再“擴(kuò)圈”，實(shí)際上，都市圈的合作一直都未曾拘泥于規(guī)劃范圍和具體界限。

從安徽省黃山市開往浙江省杭州市的列車從黃山北站駛出。2018年，杭黃高鐵開通運(yùn)營。 新華社發(fā)（樊成柱 攝）

“有圈”與“無圈”

這段時間，盧慶強(qiáng)帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)正在對杭州都市圈發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行中期評估。他們初步得出結(jié)論，“市場主導(dǎo)型都市圈是杭州都市圈的特色模式，具備在全國范圍內(nèi)引領(lǐng)示范和推廣價(jià)值”。

杭州是“彗星城市”，城市的經(jīng)濟(jì)重心在東北一角，毗鄰嘉興的桐鄉(xiāng)、海寧等地。當(dāng)企業(yè)出于發(fā)展需求選擇外遷時，第一選擇一般不是杭州市中心，而會就近選擇毗鄰區(qū)縣。所以，在城市東北側(cè)的城市邊界上，雖然跨越行政區(qū)劃，但經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系的繁忙程度更高，人員往來更頻繁，打通斷頭路、開通跨省公交等需求自然產(chǎn)生。

一開始，杭州與周邊城市的合作便由此促成，杭州都市圈的誕生便基于市場要素流動的需求。都市圈各城市達(dá)成共識，在合作機(jī)制和協(xié)作框架下，進(jìn)一步解決人才資質(zhì)互認(rèn)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不同等由行政區(qū)劃壁壘造成的系列難題。

與此同時，中心城市的“城市病”急需通過都市圈“治療”。杭州核心區(qū)人口過于擁擠，工廠聚集度過高，可能導(dǎo)致交通擁堵、大氣污染、水污染等一系列問題，需要主動向外疏解。都市圈內(nèi)城市因?yàn)榈乩砦恢孟嘟⒔煌l件便捷等，能夠順暢承接。

盧慶強(qiáng)及團(tuán)隊(duì)對全國都市圈的發(fā)展情況進(jìn)行摸底調(diào)研，根據(jù)不同發(fā)展階段，將都市圈分為培育期、發(fā)展期和成熟期。

處于培育期的都市圈，仍在解決交通互聯(lián)互通等硬件設(shè)施問題，以鄰為壑的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。而正在發(fā)展期的都市圈中，人口和經(jīng)濟(jì)要素都往中心城市聚集，在做大中心城市的同時，周邊城市被虹吸，這就需要提前進(jìn)行規(guī)劃干預(yù)。進(jìn)入成熟期的都市圈，中心城市之外已形成培育承接產(chǎn)業(yè)功能的平臺和要素集聚條件，各方實(shí)力相對穩(wěn)定均衡，中心城市與周邊城市共同成長，發(fā)展差距不斷縮小，特色化功能組團(tuán)不斷成型。

目前，杭州都市圈已經(jīng)進(jìn)入成熟期。“生活在不同的城市中，但感覺不到城市的邊界。”盧慶強(qiáng)說，硬件設(shè)施配備齊全，產(chǎn)業(yè)集群共同培育，產(chǎn)業(yè)分工與產(chǎn)業(yè)協(xié)作市場配置自然形成，正在從“有圈”到“無圈”的高階階段，居民感受度顯著提升。

在杭州都市圈，在杭州這一中心城市之外，以產(chǎn)業(yè)協(xié)作與特色發(fā)展為路徑，已經(jīng)形成特色縣市的功能節(jié)點(diǎn)。這是杭州都市圈作為市場主導(dǎo)型的又一鮮明特征。

比如，以地理信息產(chǎn)業(yè)為特色，德清在杭州都市圈內(nèi)孕育出二級節(jié)點(diǎn)。今年10月底，第二屆聯(lián)合國地理空間知識與創(chuàng)新周在德清拉開帷幕，來自聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)及60多個國家的千余名代表齊聚一堂，一場圍繞地理信息產(chǎn)業(yè)的“莫干山對話”即將展開。

“按照一般思路，這類國際活動應(yīng)該放在中心城市，但在杭州都市圈內(nèi)，一座縣城也能承接世界性功能。”柯敏說。從2016年開始，德清“無中生有”培育地理信息產(chǎn)業(yè)，不少資源從杭州引入。而杭州對此秉持開放態(tài)度，市場要素流動與否的決策僅需考慮成本開銷、要素配套、營商環(huán)境等。

德清以“交鑰匙”的方式為浙江工業(yè)大學(xué)建莫干山校區(qū)，并配套大學(xué)科技城，專門為大學(xué)教師準(zhǔn)備的創(chuàng)業(yè)空間，年租金甚至只需幾百元。德清為減免經(jīng)常往返杭州、德清人員的通勤費(fèi)用，推出高速免過路費(fèi)的相關(guān)政策，僅這一筆開銷每年補(bǔ)貼上億元。杭州的學(xué)校、醫(yī)院等，一些在德清扎根，作為當(dāng)?shù)馗叨巳瞬诺纳钆涮住?/p>

前不久，在調(diào)研中，盧慶強(qiáng)聽說，一家杭州的腦機(jī)接口企業(yè)準(zhǔn)備落戶德清，這令他十分驚訝：“腦機(jī)接口行業(yè)對高端人才的要求非常高，這樣的企業(yè)愿意去德清，說明當(dāng)?shù)丨h(huán)境的確成熟了，吸引力很大。”

在杭州都市圈，湖州、嘉興、紹興等地承接了80%的杭州外遷企業(yè)，以莫干智谷、諸暨島等科創(chuàng)飛地為代表的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)孵化平臺就近承接杭州人才和創(chuàng)新紅利，探索形成“總部+基地”“研發(fā)+生產(chǎn)”“生產(chǎn)+服務(wù)”等跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式。

另外，優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源初步實(shí)現(xiàn)互惠共享，浙江大學(xué)等在杭省屬高校、浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬兒童醫(yī)院等省級三甲醫(yī)院在湖州、嘉興、紹興等城市設(shè)立分校分院，杭州都市圈異地就醫(yī)直接結(jié)算率達(dá)99%以上。

11月20日，試運(yùn)行列車G55612次行駛在杭衢高鐵駱村特大橋上（無人機(jī)照片），杭衢高鐵建設(shè)進(jìn)入試運(yùn)行階段，預(yù)計(jì)12月底具備開通運(yùn)營條件。 新華社記者 黃宗治 攝

“小圈”與“大圈”

采訪中，一位發(fā)改領(lǐng)域的政府工作人員告訴記者，曾有幾年，大家對于城市間合作事項(xiàng)的積極性有所下降，在日常業(yè)務(wù)完成后才會推進(jìn)跨域事項(xiàng)。

“好談的能談的，都已經(jīng)談過了，之后要去做的合作事項(xiàng)都在改革深水區(qū)。”另一位從事都市圈相關(guān)工作的政府工作人員一語中的，眼下工作的推進(jìn)任務(wù)艱巨，涉及“真金白銀”，會觸碰不同城市間利益分配問題。

因?yàn)橛凶韵露系暮献餍枨螅贾荻际腥ψ匀欢怀尚汀０l(fā)展到今天，更需要建立成熟機(jī)制規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，需要直面瓶頸問題改革突破，需要上位政策有效賦能。

“在長三角一體化戰(zhàn)略下，杭州都市圈以次區(qū)域中心為主導(dǎo)，嘉興、湖州同時納入了上海都市圈協(xié)同范圍，嘉興更是浙江接軌上海的橋頭堡。”杭州發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，總體來看，杭州都市圈人流網(wǎng)絡(luò)集中在周邊40公里范圍內(nèi)，總體腹地空間偏小，面臨的區(qū)域競爭加劇。這是杭州都市圈的個性問題。

而都市圈同城化發(fā)展步入新階段，面臨產(chǎn)業(yè)合作區(qū)共同開發(fā)與利益分配、公共服務(wù)共享與財(cái)政補(bǔ)貼、創(chuàng)新人才柔性引領(lǐng)與政策共享、數(shù)據(jù)要素開放與協(xié)同治理等更深層次的跨市域協(xié)同制度和利益分擔(dān)機(jī)制的規(guī)則制定。這是長三角都市圈發(fā)展的共性問題。

與此同時，都市圈發(fā)展的重要性被置于前所未有的高度。

近些年，外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化。過去發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最關(guān)注兩個關(guān)鍵詞：規(guī)模和效率。全球化背景下，通過國際分工實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，通過降低要素流動成本提升效率。但現(xiàn)在情況變了。中美戰(zhàn)略博弈進(jìn)行了幾年，現(xiàn)在必須在規(guī)模和效率之外加入第三個關(guān)鍵詞：安全。

“有一個指標(biāo)叫‘本地配套率’。”盧慶強(qiáng)說，本地配套率越高，產(chǎn)業(yè)鏈安全越有保障。浙江一家新能源整車企業(yè)，在市場上銷售價(jià)格能壓得很低，因?yàn)槠湎嚓P(guān)零配件都由浙江省內(nèi)供給，大部分產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)集中在同一個都市圈內(nèi)。這是規(guī)模經(jīng)濟(jì)的2.0版本——集群化，靠核心企業(yè)串聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈上下游，從而形成產(chǎn)業(yè)集群。

杭州都市圈的未來在何方？最新出爐的浙江省“十五五”規(guī)劃建議提出，加快杭州都市圈同城化發(fā)展，爭當(dāng)全國現(xiàn)代化都市圈建設(shè)樣板。

長三角一體化發(fā)展也將為杭州都市圈帶來新的機(jī)遇。前不久，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于《長三角國土空間規(guī)劃（2023—2035年）》的批復(fù)，明確優(yōu)化以都市圈為引領(lǐng)的空間格局，加強(qiáng)上海大都市圈與蘇錫常都市圈空間融合，以及與南京、杭州、合肥、寧波都市圈空間統(tǒng)籌。

今年10月，《建立健全都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制提升長三角城市群一體化發(fā)展水平行動方案》正式印發(fā)，上海大都市圈、南京都市圈、蘇錫常都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈、合肥都市圈等開始“抱團(tuán)”發(fā)展。

從杭州都市圈的“小圈”到長三角一體化的“大圈”，各地凝聚共識、攥指成拳，共同參與國際競爭，底氣更足、信心更堅(jiān)定。

原標(biāo)題：《沒有一線城市，也沒有衢州黃山宣城，杭州都市圈為何能進(jìn)全國前五？》

欄目主編：陳抒怡

本文作者：解放日報(bào) 鞏持平