中央經(jīng)濟(jì)工作會議“點(diǎn)名”長護(hù)險(xiǎn)，有望成為社保“第六險(xiǎn)”

在近日舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，提出實(shí)施康復(fù)護(hù)理擴(kuò)容提升工程，推行長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)對困難群體的關(guān)愛幫扶。推動建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，是黨中央、國務(wù)院為應(yīng)對人口老齡化、健全社會保障體系作出的重大決策部署。

事實(shí)上，自2016年國家組織開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，49個試點(diǎn)地區(qū)在長期護(hù)理保險(xiǎn)支付政策、保障范圍等方面進(jìn)行了有益探索。

據(jù)國家醫(yī)療保障局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2025年9月，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度覆蓋1.9億人，支出超過850億元。

目前，我國已有5項(xiàng)社會保險(xiǎn)，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育。

12月12日，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心副主任龍格向記者表示，長期護(hù)理保險(xiǎn)是為生活無法自理的失能人員，提供基本生活照料和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)或資金保障的社會保險(xiǎn)。它常被稱為社保“第六險(xiǎn)”，重點(diǎn)保障重度失能人員。

中國社會科學(xué)院中國式現(xiàn)代化研究院副研究員張盈華向記者表示，在已有的社會保險(xiǎn)制度中，醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)對急癥治療的資金保障，養(yǎng)老保險(xiǎn)提供老年時(shí)期的基本收入保障，長期護(hù)理保險(xiǎn)解決失能人員所需長期照護(hù)的服務(wù)和資金保障，可以看作是全生命周期的“終極安全網(wǎng)”。

為什么需要長期護(hù)理保險(xiǎn)？

我國在2000年已進(jìn)入老齡化社會，長期護(hù)理需求隨人口結(jié)構(gòu)變化不斷放大，逐步成為經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中必須回應(yīng)的問題。

全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國生活不能自理的60歲以上失能老人總數(shù)達(dá)59.81萬人（598118人），占60歲以上總?cè)丝诘?.34%。

老齡人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，失能群體數(shù)量也在增長。

據(jù)中國銀行研究院《我國長期護(hù)理保險(xiǎn)：意義、現(xiàn)狀與建議》的數(shù)據(jù)，2000年，中國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到7%，2021年該比例已達(dá)14.2%，中國從進(jìn)行老齡化社會到進(jìn)入深度老齡化社會僅用了21年的時(shí)間，2023 年，全國65歲及以上人口占全國總?cè)丝诘谋壤迅哌_(dá) 15.4%。2010年到2020年，全國60歲以上失能老年數(shù)量增長了14.97%。

長期護(hù)理屬于失能老人的剛性需求，既可以由家庭成員承擔(dān)，也可以通過專業(yè)護(hù)理機(jī)構(gòu)完成。

但現(xiàn)實(shí)情況是，我國家庭護(hù)理功能弱化，長期護(hù)理跟不上。城鎮(zhèn)化推進(jìn)、家庭規(guī)模縮小、空巢現(xiàn)象增加，使得家庭內(nèi)部可用于長期照護(hù)的時(shí)間和精力不斷壓縮。“421”“842”等家庭結(jié)構(gòu)下，年輕成員往往難以長期承擔(dān)照護(hù)責(zé)任。

“一人失能，全家失衡”龍格在接受記者采訪時(shí)這樣概括。他表示，在實(shí)際生活中，子女長期不在身邊已成為普遍狀態(tài)。家庭成員分散在不同城市，即便存在照護(hù)意愿，也很難在工作與長期照護(hù)之間維持穩(wěn)定平衡，而社會化、專業(yè)化護(hù)理服務(wù)在過去長期不足。

此外，在保障缺口尚未補(bǔ)齊的情況下，一些失能老人選擇長期住院來獲得照護(hù)，既推高了醫(yī)療支出，也占用了本應(yīng)用于急性治療的醫(yī)療資源。龍格表示，這是我國應(yīng)對人口老齡化的重要制度安排。它能填補(bǔ)社保在長期護(hù)理方面的空白，并減輕失能人員家庭的經(jīng)濟(jì)與照護(hù)負(fù)擔(dān)。

但在具體運(yùn)行層面，長期護(hù)理保險(xiǎn)并不意味著由醫(yī)保部門直接提供護(hù)理服務(wù)。龍格介紹，實(shí)際服務(wù)由取得相應(yīng)資質(zhì)的護(hù)理機(jī)構(gòu)和護(hù)理人員完成。服務(wù)機(jī)構(gòu)需要通過官方資質(zhì)審核，護(hù)理人員需持證上崗，機(jī)構(gòu)還需與當(dāng)?shù)蒯t(yī)保部門簽訂服務(wù)協(xié)議，納入統(tǒng)一管理體系。

他補(bǔ)充，實(shí)際運(yùn)行中采取的是派單制，而不是個人點(diǎn)單。同一地區(qū)往往有多家中標(biāo)機(jī)構(gòu)，系統(tǒng)根據(jù)規(guī)則派單，目的是避免尋租、避免腐敗，保證機(jī)構(gòu)之間的公平。

試點(diǎn)地區(qū)已探索出有益經(jīng)驗(yàn)

長期護(hù)理保險(xiǎn)并非在短期內(nèi)提出的制度安排，而是在持續(xù)探索中逐步成形。

張盈華向記者介紹，各地試點(diǎn)從創(chuàng)新突破逐漸走向統(tǒng)一規(guī)范，在制度覆蓋、籌資機(jī)制、待遇標(biāo)準(zhǔn)、失能評估、服務(wù)供給、經(jīng)辦管理等方面均做了有益嘗試并取得共識，目前我國長期護(hù)理保險(xiǎn)制度框架基本成型。

回溯制度起點(diǎn)，2016年起，國家層面圍繞應(yīng)對人口老齡化、保障失能人員基本生活權(quán)益，啟動了長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的探索。

2016年6月，人力資源和社會保障部印發(fā)了《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，提出按照“以人為本、基本保障、責(zé)任共擔(dān)、因地制宜、機(jī)制創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的基本原則在35個城市開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，其中吉林省和山東省是重點(diǎn)試點(diǎn)省份，分別有6個城市和12個城市開展試點(diǎn)。

此后，圍繞這一框架，各地在制度設(shè)計(jì)、政策標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行方式和管理模式上展開實(shí)踐，逐步積累經(jīng)驗(yàn)。

2020年9月，國家醫(yī)療保障局會同財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，在原有基礎(chǔ)上新增14個試點(diǎn)城市，提出力爭在“十四五”期間基本形成適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老齡化發(fā)展趨勢的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度政策框架，建立健全滿足群眾多元需求的多層次長期護(hù)理保障制度。

在兩輪試點(diǎn)中，籌資機(jī)制逐步成形。

張盈華介紹，試點(diǎn)探索過程中明確“統(tǒng)一費(fèi)率，不同費(fèi)基，多元渠道”的籌資機(jī)制，單位、個人、政府共同分擔(dān)籌資責(zé)任。

長期護(hù)理保險(xiǎn)制度依托現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保險(xiǎn)模式。各試點(diǎn)城市在資金籌集環(huán)節(jié)，普遍采用單位繳費(fèi)、個人繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)助、醫(yī)保基金、福彩公益金和社會捐贈等多渠道籌資方式。

制度設(shè)計(jì)上不設(shè)立個人賬戶，所有籌集資金統(tǒng)一進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶。在不增加用人單位額外負(fù)擔(dān)的前提下，單位繳費(fèi)多從職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金中劃轉(zhuǎn)，個人繳費(fèi)則通過醫(yī)保個人賬戶代扣代繳。居民參保資金主要來自個人繳費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)助或居民醫(yī)保統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)。

在待遇支付方面，各試點(diǎn)城市均將重度失能老人納入保障范圍，多數(shù)地區(qū)同時(shí)支持機(jī)構(gòu)護(hù)理和居家護(hù)理模式。

龍格補(bǔ)充，全國層面正在形成一個核心參考標(biāo)準(zhǔn)，即千分之三。不同地區(qū)、不同人群在執(zhí)行層面存在差異，但總體邏輯保持一致。由于各地社會平均工資水平不同，最終繳費(fèi)金額會出現(xiàn)差別。

失能評定標(biāo)準(zhǔn)逐漸也清晰。

張盈華介紹，試點(diǎn)探索過程中已出臺全國統(tǒng)一的長期護(hù)理失能等級評估標(biāo)準(zhǔn)，并配套明確了失能等級評估管理辦法，同時(shí)對失能等級評估機(jī)構(gòu)和長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的定點(diǎn)管理作出規(guī)范。

龍格解釋，失能評定是長期護(hù)理保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。評定工作由具備官方資質(zhì)的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)，失能狀態(tài)通常被劃分為多個等級，多數(shù)地區(qū)將享受待遇的門檻設(shè)定在三級及以上。評定結(jié)果直接關(guān)系到參保人能否獲得服務(wù)，以及對應(yīng)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)頻次和支付標(biāo)準(zhǔn)。

他補(bǔ)充，相關(guān)監(jiān)管主要依托信息系統(tǒng)、非現(xiàn)場監(jiān)測和投訴舉報(bào)等方式展開。對服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，最嚴(yán)厲的約束并罰款，而是資質(zhì)管理。一旦失去簽約資格，下一年度將無法繼續(xù)參與服務(wù)供給，對機(jī)構(gòu)運(yùn)營影響極大。

服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容同樣明確。

張盈華表示，試點(diǎn)探索過程中明確了長期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)項(xiàng)目目錄，包括20項(xiàng)基本生活照料和16項(xiàng)醫(yī)療護(hù)理項(xiàng)目。下一步，還將對長期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一。

今年9月，國家醫(yī)療保障局印發(fā)《國家長期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目目錄（試行）》，對長期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)內(nèi)容作出統(tǒng)一規(guī)范。

其中，生活照護(hù)類項(xiàng)目包括為長期護(hù)理保險(xiǎn)待遇享受對象提供的日常生活照料及幫助維持其基本生活能力的服務(wù)，有20項(xiàng)（含飲食照護(hù)、排泄照護(hù)、清潔照護(hù)、穿脫衣物、功能維護(hù)、對癥護(hù)理、生命體征監(jiān)測、安全護(hù)理8個項(xiàng)目類別）。

醫(yī)療護(hù)理類項(xiàng)目包括為長期護(hù)理保險(xiǎn)待遇享受對象提供的與基本生活照料密切相關(guān)的基礎(chǔ)醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，有16項(xiàng)（含一般檢查護(hù)理、基礎(chǔ)護(hù)理、專項(xiàng)護(hù)理、康復(fù)4個項(xiàng)目類別）。

龍格表示，長期護(hù)理保險(xiǎn)在保障邏輯上與基本醫(yī)保類似，采取分級保障模式。能否享受服務(wù)，首先取決于失能評定等級，不同等級對應(yīng)不同服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)頻次。在支付方式上，費(fèi)用由長期護(hù)理保險(xiǎn)基金和個人共同承擔(dān)，這樣的設(shè)計(jì)既有助于控制基金風(fēng)險(xiǎn)，也有利于防范過度使用和不當(dāng)行為。

仍有現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

制度輪廓逐步清晰的同時(shí)，長期護(hù)理保險(xiǎn)在推進(jìn)過程中仍面臨多現(xiàn)實(shí)約束。

籌資水平偏低被普遍認(rèn)為是當(dāng)前最突出的制約因素。

龍格表示，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，總體籌資規(guī)模仍難以完全覆蓋實(shí)際服務(wù)需求。長期護(hù)理保險(xiǎn)并非一次性給付，而是需要長期、持續(xù)提供服務(wù)，制度運(yùn)行對穩(wěn)定資金來源的依賴程度很高。

他以基本醫(yī)保作對比表示，基本醫(yī)保由個人和單位共同繳費(fèi)，資金體量較大。以月工資一萬元為例，個人和單位合計(jì)繳費(fèi)可能接近一千元，一年超過一萬元。長期護(hù)理保險(xiǎn)的籌資水平明顯不同，一個人一年繳費(fèi)不足一百元，資金規(guī)模無法與醫(yī)療保險(xiǎn)相提并論。

此外，參保意愿問題也導(dǎo)致水平偏低。龍格表示，連居民醫(yī)保一年幾百元的費(fèi)用，都有不少人不愿意繳納，長期護(hù)理保險(xiǎn)即便一年只需一百元左右，對部分人群來說依然是現(xiàn)實(shí)障礙。

長期護(hù)理保險(xiǎn)只能通過多元籌資方式推進(jìn)。龍格認(rèn)為，一種路徑是地方政府在財(cái)政條件允許的情況下，對中低收入人群給予適度補(bǔ)貼，降低個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大制度覆蓋面。另一種路徑是引入社會公益力量參與，由民政系統(tǒng)、公益基金會等對特定人群提供繳費(fèi)支持，幫助其完成參保。

張盈華也表示，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度采取多元籌資，按照單位和職工同比例、居民與財(cái)政同比例的籌資機(jī)制，按照“以收定支，收支平衡”的管理原則。在長期精算和基金收支預(yù)測基礎(chǔ)上，在籌資可負(fù)擔(dān)、待遇保適度的前提下，穩(wěn)妥調(diào)整籌資和待遇。

護(hù)理服務(wù)人才短缺也被視為緊迫的難題。

龍格表示，目前一線護(hù)理人員數(shù)量不足，人員結(jié)構(gòu)也不合理，難以支撐不斷增長的長期護(hù)理需求。從整體情況看，護(hù)理隊(duì)伍中年輕人占比偏低，人員平均年齡較高，學(xué)歷水平也普遍不高。

他表示，長期護(hù)理服務(wù)高度依賴人工，但收費(fèi)水平和支付能力相對有限，服務(wù)機(jī)構(gòu)很難為護(hù)理人員提供足夠有吸引力的收入。一些人對護(hù)理工作的認(rèn)知仍停留在“地位不高”的層面，甚至將其視為不如家政服務(wù)的選擇，這種觀念直接影響年輕人是否愿意進(jìn)入這一行業(yè)。

他補(bǔ)充，需求規(guī)模不穩(wěn)定，也是護(hù)理人才難以積累的重要原因。早期長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)覆蓋范圍較小，以北京為例，早期僅在個別區(qū)開展試點(diǎn)，參保人數(shù)有限，服務(wù)需求體量偏小，難以支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展，更難形成規(guī)模化的人才隊(duì)伍。

張盈華建議，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的可持續(xù)至少要從兩個方面做好未雨綢繆：一是做好基金收支預(yù)測，利用社會保險(xiǎn)精算技術(shù)，根據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)、制度運(yùn)行的參數(shù)變化趨勢，做好短則三五年、長則二三十年的基金收支預(yù)測，從而為調(diào)整籌資和待遇等政策提供科學(xué)依據(jù)。二是發(fā)展壯大服務(wù)力量，隨著老齡化趨勢，社會撫養(yǎng)比（老年人與勞動力年齡人口比例）必將持續(xù)上揚(yáng)，一方面要做好服務(wù)隊(duì)伍培訓(xùn)和人力資源儲備，另一方面發(fā)展智能化設(shè)備和輔具，減輕護(hù)理人員工作負(fù)荷。

作者 | 李科文

來源 | 界面新聞

編輯 | 劉瑩 高鵬飛

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