桂華 | “小事不出村”與“將矛盾化解在基層”

桂華

（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授）

一、 “小事不出村”與“小事不能出村”

創(chuàng)新和運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”提升基層社會(huì)治理水平的基本方法。將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”運(yùn)用于基層工作，關(guān)鍵是做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，將矛盾化解在基層”。運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，及時(shí)有效解決廣大群眾的身邊難事，打造平安穩(wěn)定的社會(huì)局面，既是服務(wù)群眾的直接體現(xiàn)，也是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局提供基礎(chǔ)護(hù)航。

近年來(lái)，基層工作形勢(shì)發(fā)生較大的變化，包括經(jīng)歷疫情防控、整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)調(diào)整、地方財(cái)力緊縮等。隨著為基層減負(fù)和治理形式主義的推進(jìn)，早幾年出現(xiàn)的基層過(guò)熱現(xiàn)象有所緩解，鄉(xiāng)村大拆大建、整村推動(dòng)、創(chuàng)新創(chuàng)建等行為明顯減少。在這種背景下，一些地區(qū)的基層工作考核重新變得簡(jiǎn)化，考核內(nèi)容主要集中在兩個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與社會(huì)治理。

所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)匯總起來(lái)是全縣的指標(biāo)，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才能維持財(cái)政，關(guān)系到保運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著一些軟指標(biāo)考核的壓力變小，經(jīng)濟(jì)考核變得更加重要。另外，社會(huì)治理在基層工作中也十分重要，甚至占到“一票否決”的位置。

社會(huì)治理目標(biāo)是減少矛盾。不少地方運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，推廣各種治理手段，希望預(yù)先排查和發(fā)現(xiàn)矛盾，提早干預(yù)，將矛盾消除在萌芽狀態(tài)，或者發(fā)生矛盾后及時(shí)處置，避免擴(kuò)散。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)治理變得復(fù)雜，基層工作既要面對(duì)老問(wèn)題、老矛盾，也要面臨新問(wèn)題、新情況。在基層考核中，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)問(wèn)題的處理狀況匯總起來(lái)是全縣的情況。因而，縣市傾向于提高工作要求，對(duì)排查矛盾、發(fā)現(xiàn)矛盾、處置問(wèn)題提出更嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)加碼來(lái)消除可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在考核壓力下，以處理客觀問(wèn)題為目標(biāo)的社會(huì)治理，變成了以“不出事”為標(biāo)準(zhǔn)。為了追求“不出事”，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的“小事不出村”在實(shí)踐中變成了“小事不能出村”，“將矛盾化解在基層”變成了“基層必須化解矛盾”。

社會(huì)運(yùn)行總是存在各種客觀矛盾、日常摩擦和不可預(yù)知的意外因素，將高效處理矛盾、及時(shí)回應(yīng)群眾急難愁盼的工作目標(biāo)，變成硬性指標(biāo)上的“不出事”，表面上是發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，實(shí)則是失去“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為基層工作方法的精髓。由硬性考核推動(dòng)基層化解矛盾，會(huì)帶來(lái)各種意外后果。

二、“小事不能出村”的悖論

運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，實(shí)現(xiàn)“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，將矛盾化解在基層”，是充分發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級(jí)在基層事務(wù)處置中的主動(dòng)性、能動(dòng)性。基層是國(guó)家治理的基石，國(guó)家治理以億萬(wàn)群眾為對(duì)象，基層包括農(nóng)村、城市、機(jī)關(guān)、單位，凡是與群眾密切接觸、以群眾為直接對(duì)象的工作都屬于基層工作。國(guó)家開(kāi)展“三農(nóng)”工作，執(zhí)行惠農(nóng)政策，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)，面對(duì)千家萬(wàn)戶的農(nóng)民和千差萬(wàn)別的村莊，必須依靠鄉(xiāng)村兩級(jí)積極作為，基層是社會(huì)治理的主戰(zhàn)場(chǎng)。

之所以要發(fā)揮鄉(xiāng)村的主動(dòng)性、能動(dòng)性，進(jìn)而做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”，是因?yàn)猷l(xiāng)村兩級(jí)直接與群眾打交道，屬于本鄉(xiāng)本土，熟悉群眾、了解群眾，也被群眾所熟悉和了解。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期互動(dòng)，基層干部知道群眾的所思所想，廣大群眾也聽(tīng)得懂基層干部對(duì)政策的解釋，雙方容易溝通、將心比心，做工作的效率高。

實(shí)踐中如果做到通過(guò)基層干部的積極作為，將大部分事務(wù)都在村內(nèi)解決，少部分事務(wù)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，還有極少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決不了的事情上升到更高層級(jí)，甚至走司法渠道，則整個(gè)社會(huì)治理成本低，群眾訴求被及時(shí)答復(fù)，國(guó)家治理的成本也低。因而，在新形勢(shì)、新條件下，創(chuàng)新和運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”十分重要。

不過(guò)，基層干部積極作為，通過(guò)主動(dòng)性和能動(dòng)性發(fā)揮，所能解決的是部分事務(wù)，還有很多事務(wù)超出基層能力，甚至有一些“歷史遺留”問(wèn)題超出了政策范圍。因而，“小事不出村”不是“小事不能出村”，“大事不出鎮(zhèn)”不是“大事不能出鎮(zhèn)”，“將矛盾化解在基層”也不是“基層必須化解矛盾”。

“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，將矛盾化解在基層”是一種工作機(jī)制，屬于對(duì)基層主動(dòng)性、能動(dòng)性的強(qiáng)調(diào)，它刻畫(huà)的是一種工作理念和工作方式。對(duì)比來(lái)看，“小事不能出村，大事不能出鎮(zhèn)，基層必須化解矛盾”則是一種考核標(biāo)準(zhǔn)，屬于不講條件下的工作指令。如果地方用考核標(biāo)準(zhǔn)、工作指令替代工作方法，就會(huì)變得刻舟求劍、削足適履、緣木求魚(yú)。

在實(shí)際工作中，如果將“小事不出村”變成“小事不能出村”，則村一級(jí)變成以完成考核標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，而不是結(jié)合情況、實(shí)事求是、考慮總體影響后精細(xì)處理個(gè)別問(wèn)題；如果將“小事不出鎮(zhèn)”變成“小事不能出鎮(zhèn)”，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)也變成了以不被上級(jí)扣分為工作指南，而不是采取具體問(wèn)題分析；如果將“將矛盾化解在基層”變成“基層必須化解矛盾”，則基層為了達(dá)成“必須化解矛盾”的考核目標(biāo)，就會(huì)變成以追求考核通過(guò)為導(dǎo)向而不是全盤(pán)考慮工作成本。

因此，有兩點(diǎn)需要注意：

第一，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層處理問(wèn)題的能力是有限的。長(zhǎng)期接觸群眾的鄉(xiāng)村，所積累的基層工作能力、群眾工作能力、群眾工作資源，是其他所有人和其他部門(mén)都不具備的。在浙江某地調(diào)研，一位從事過(guò)信訪、應(yīng)急、包村等工作的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”說(shuō)，全鎮(zhèn)的農(nóng)民到他那里反映問(wèn)題，不超過(guò)五分鐘的交談，他就能夠很有把握地判斷這個(gè)群眾反映問(wèn)題背后的動(dòng)機(jī)、訴求、矛盾點(diǎn)等。得到這些信息之后，就很容易找到解決問(wèn)題的突破口。這位“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”并不“老”，才30歲出頭，2013年考到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在任副鎮(zhèn)長(zhǎng)，基層工作經(jīng)驗(yàn)十分豐富，處理群眾工作得心應(yīng)手，他工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過(guò)6萬(wàn)人。他回憶說(shuō)，剛到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，碰到群眾來(lái)反映問(wèn)題，不敢輕易說(shuō)話，生怕解釋政策不清楚，被抓住漏洞。

這說(shuō)明，群眾工作能力要在實(shí)踐中鍛煉，并且獲得群眾工作能力也不難。鄉(xiāng)村干部長(zhǎng)期與群眾接觸，在服務(wù)群眾的過(guò)程中，被群眾教育，工作能力得到提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)所掌握和擁有的最大的治理資源，不是物質(zhì)上的，也不是酷炫的技術(shù)，而是對(duì)轄區(qū)內(nèi)村情民情的“了如指掌”，以及通過(guò)努力工作所取得的群眾信任。

一方面，鄉(xiāng)村兩級(jí)擁有群眾工作經(jīng)驗(yàn)、群眾工作能力的治理優(yōu)勢(shì)，另一方面，鄉(xiāng)村作為治理體系的末端，屬于執(zhí)行政策而不制定政策、接受考核而不決定標(biāo)準(zhǔn)、掌握有限資源而承擔(dān)屬地責(zé)任。鄉(xiāng)村兩級(jí)作為基層，在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的運(yùn)用中，發(fā)揮的是前一方面的能力，是扮演著群眾工作的角色，這些高度依賴干部的積極性、能動(dòng)性和主動(dòng)性。反過(guò)來(lái)，從客觀條件上看，基層存在天然的短板：人手不夠、資源不足、責(zé)任兜底、被問(wèn)責(zé)被考核等。

“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，將矛盾化解在基層”如果變成“小事不能出村，大事不能出鎮(zhèn)，矛盾必須化解在基層”，就會(huì)將基層積極接觸群眾，通過(guò)細(xì)致的群眾工作方法解決具體問(wèn)題，變成基層必須承擔(dān)兜底責(zé)任，動(dòng)輒問(wèn)責(zé)，其后果是在消磨基層工作優(yōu)勢(shì)，徒增基層壓力。

第二，群眾訴求的復(fù)雜性。基層工作要處理群眾提出的各種各樣訴求，有時(shí)同一個(gè)問(wèn)題背后的動(dòng)機(jī)不同，有時(shí)不同人對(duì)同一個(gè)政策的期待不同，有時(shí)不同時(shí)間點(diǎn)發(fā)生問(wèn)題的處理政策不同。所有這些都需要一一分析，具體問(wèn)題具體解決。以非糧化整治為例，有些與土地撂荒有關(guān)，有些涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還有些是大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)造成的，每一個(gè)案例所牽扯的利益都十分復(fù)雜，要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，需要基層干部做很多具體工作。群眾訴求的復(fù)雜性還表現(xiàn)為村莊中個(gè)別利益與公共利益的矛盾。比如，國(guó)家投入惠農(nóng)項(xiàng)目為村莊拓寬道路，不屬于土地征用，卻要占用個(gè)別人的土地，如何處理？甚至還存在個(gè)別群眾訴求缺乏依據(jù)的情況，如何處理？比如，村莊選舉中出現(xiàn)了矛盾，被選掉的農(nóng)民在所有的公共事務(wù)中都不配合，如何處理？

基層工作涉及利益調(diào)整，實(shí)施惠農(nóng)政策讓每個(gè)村民都享受好處，但是有的受益多、有的受益少，農(nóng)民之間會(huì)相互比較并引發(fā)矛盾。基層工作不同于辦公室工作，不一定風(fēng)平浪靜，“剪不斷、理還亂”是基層工作的常態(tài)，也是鄉(xiāng)村干部的工作日常。如果在考核壓力下，將“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，將矛盾化解在基層”變成“小事不能出村，大事不能出鎮(zhèn)，矛盾必須化解在基層”，則使得鄉(xiāng)村干部不能做到具體問(wèn)題具體分析，就會(huì)突破工作要求，甚至出現(xiàn)所謂的“花錢(qián)買(mǎi)平安”。由于基層工作具有示范效應(yīng)，一個(gè)問(wèn)題被策略化地解決，就會(huì)誘發(fā)更多類似的訴求，讓工作陷入被動(dòng)。

三、如何做到“將矛盾化解在基層”

越是隨著社會(huì)復(fù)雜程度提高、流動(dòng)性變強(qiáng)，就越需要通過(guò)提升基層治理水平來(lái)增加國(guó)家治理能力。作為社會(huì)治理對(duì)象的群眾主體越是多元、訴求差異化越是明顯，基層治理的難度就越大，用行政管理手段、標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)工具解決問(wèn)題所產(chǎn)生的偏差越大，也因此就越需要運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，發(fā)揮黨員干部緊密聯(lián)系群眾、熟悉群眾、服務(wù)群眾、依靠群眾的基層工作優(yōu)勢(shì)。

只有做到“將矛盾化解在基層”，才能夠有效應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的挑戰(zhàn)，締造出國(guó)家有為、社會(huì)富有活力的基層工作局面。如何做到“將矛盾化解在基層”？

第一、科學(xué)理解“將矛盾化解在基層”。“將矛盾化解在基層”是指基層發(fā)生的大部分矛盾是日常性的與廣大群眾密切相關(guān)的矛盾，也即凡是在人群密集的地方都會(huì)發(fā)生的利益糾葛或行為沖突，這些矛盾細(xì)小瑣碎、無(wú)時(shí)無(wú)處不在，需要基層承擔(dān)責(zé)任、發(fā)揮能動(dòng)性才能夠解決。“將矛盾化解在基層”也是指，這些矛盾不僅適合由基層解決，而且契合基層工作優(yōu)勢(shì)，只有靠基層才能夠有效解決。如果行政直接介入這些細(xì)小瑣碎的日常矛盾，不僅效率低，而且成本很高。“將矛盾化解在基層”是指鼓勵(lì)基層發(fā)揮解決社會(huì)矛盾的能動(dòng)性，當(dāng)群眾出現(xiàn)訴求后，引導(dǎo)他們首先向處在身邊的鄉(xiāng)村干部反映并尋求解決，當(dāng)基層解決不了時(shí)，再向更高層級(jí)反映。因此，“將矛盾化解在基層”屬于工作理念，不是工作指令，更不是考核就能夠達(dá)到的。如果“將矛盾化解在基層”變成了“矛盾必須化解在基層”，就是將這種靈活的、依靠基層主動(dòng)性的工作方式變成了基層迫于考核而完成行政任務(wù)，基層治理便是從能動(dòng)狀態(tài)變?yōu)楸粍?dòng)狀態(tài)。

并且，基層雖然90%以上是日常矛盾，卻依然有一部分問(wèn)題是村里無(wú)法解決、鄉(xiāng)鎮(zhèn)也無(wú)法解決的。“將矛盾化解在基層”是指基層在資源有限、能力有限的情況下，發(fā)揮主動(dòng)性解決大部分矛盾，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”，在此之外，還有一部分是基層解決不了的矛盾，則必須上交。所以，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的另一面是，基層能解決和能不上交的矛盾盡量不上交，而基層不能解決的矛盾則要及時(shí)上交，由上級(jí)研究甚至承擔(dān)主要責(zé)任。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”要做到：無(wú)需上交的矛盾要就地解決，基層解決不了的矛盾則要立刻上交；不該上交的不上交，該上交的則上交。通過(guò)“不上交”和“上交”這兩個(gè)方面，發(fā)揮基層與上級(jí)的“兩個(gè)積極性”，由基層和上級(jí)協(xié)作共同解決問(wèn)題并構(gòu)建良好的社會(huì)秩序。

如果“將矛盾化解在基層”片面地理解為“基層必須解決矛盾”，則突破了基層權(quán)限，也違背了工作規(guī)律。基層為了滿足“必須解決矛盾”的考核要求，委曲求全，用“開(kāi)口子”的方式去解決基層解決不了或不應(yīng)該由基層解決的事情，反而會(huì)鼓勵(lì)越來(lái)越多的群眾提出超出基層責(zé)任的訴求，破壞社會(huì)治理平衡。

第二，提升基層在社會(huì)治理中的主體性。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”依賴基層做群眾工作，采用的是群眾工作方法。做好群眾工作的關(guān)鍵是鄉(xiāng)村干部具有內(nèi)在積極性，且熟練掌握群眾工作方法。目前，基層為了滿足自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化要求，對(duì)干部提出客觀標(biāo)準(zhǔn)要求。但是，這些并不能替代做群眾工作能力。做好群眾工作，發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗(yàn)”關(guān)鍵是鄉(xiāng)村干部走出辦公室，沉到群眾中去。鄉(xiāng)村干部距離群眾越近，群眾就越是可以依靠的力量，鄉(xiāng)村干部凡是真正沉入到群眾中去，很多問(wèn)題就迎刃而解。

第三，社會(huì)治理要采取短鏈條邏輯。目前，隨著國(guó)家治理能力增強(qiáng)，國(guó)家介入社會(huì)事務(wù)的范圍越來(lái)越廣，在很多方面，國(guó)家可以發(fā)揮“集中力量辦大事”優(yōu)勢(shì)。但是社會(huì)治理領(lǐng)域常常面對(duì)的是群眾之間的瑣事，很多統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的規(guī)章制度，不一定適用于解決這些問(wèn)題。在社會(huì)平安穩(wěn)定的大局面下，基層主要的精力是接觸群眾、組織群眾和引導(dǎo)群眾解決身邊小事，密切黨員干部與群眾的聯(lián)系。很多群眾身邊的小事具有發(fā)生的場(chǎng)景，屬于面對(duì)面糾紛，解決問(wèn)題的辦法因而需要靈活多變，相關(guān)部門(mén)不宜采取長(zhǎng)距離監(jiān)督、遠(yuǎn)距離考核的工作方法，而是要鼓勵(lì)和支持基層因地制宜、因時(shí)制宜地就地解決問(wèn)題，避免“一把尺子到底”，適宜由基層探索從當(dāng)?shù)厍闆r出發(fā)行之有效的百花齊放的工作辦法。

第四，為社會(huì)秩序留下冗余。首先，科學(xué)分析“小概率事件”。矛盾發(fā)生之后，要深入研判，區(qū)分普遍性問(wèn)題與個(gè)案問(wèn)題，偶發(fā)事件與苗頭性問(wèn)題，區(qū)分特殊與一般，進(jìn)而采取不同的工作方法。對(duì)于偶發(fā)的問(wèn)題，要留有一定冗余，避免為了消除偶然而投入主要精力，要將工作重點(diǎn)放在絕大多數(shù)群眾最迫切的需求上。其次，區(qū)分“底線”思維與“不出事”要求。在涉及群眾切身利益和群眾普遍訴求的事情上，要堅(jiān)持“底線”思維，將回應(yīng)群眾利益作為工作根本。由指標(biāo)考核所造成的基層“不出事”思維，有時(shí)不是從解決問(wèn)題出發(fā)，而是回避問(wèn)題，反而讓群眾的切實(shí)利益得不到重視。

第五，總的來(lái)說(shuō)，在惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策導(dǎo)向下，當(dāng)前基層社會(huì)治理面對(duì)的矛盾以日常性為主，群眾反映的多是生產(chǎn)生活上“補(bǔ)短板”訴求，在這種總體格局下，基層社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)更重視群眾和基層干部?jī)?nèi)在力量的發(fā)揮，減少因?yàn)榭己嘶蛞黄狈駴Q而造成的干部消極，讓鄉(xiāng)村干部沉入群眾，與群眾打成一片，把蘊(yùn)含在群眾中的力量激活，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X(jué)行動(dòng)，不斷走向共建共治共享。

2025.12.19