地方政府專項債券用途政策發(fā)展脈絡梳理

近日，中央經濟工作會議在北京召開，明確了2026年經濟工作要點，在推動明年投資止跌回升的部署中，特別提出“優(yōu)化地方政府專項債券用途管理”的要求。同時，國家發(fā)改委固定資產投資司發(fā)表署名文章《著力擴大有效投資》，提出研究調整地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點范圍，進一步優(yōu)化專項債券項目和資金管理機制。

一、2014-2017年：基本規(guī)則構建與用途界定

2014年9月，國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），首次明確“地方政府舉債采取政府債券方式，分為一般債券和專項債券兩類”，其中專項債券定位為“為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以對應的政府性基金或專項收入還本付息”，確立了“項目收益自平衡”的核心屬性。文件提出“開前門、堵后門”思路，“通過專項債等合法渠道滿足地方公益性項目融資需求，同時嚴禁地方政府通過融資平臺等違規(guī)舉債”。

2015年1月1日，經修正的《中華人民共和國預算法》正式施行，從法律層面賦予地方政府自發(fā)自還債券的權力，明確專項債的發(fā)行主體、資金用途與償還機制，為專項債制度落地提供法律保障。

2015年3月，財政部印發(fā)《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕83號），從操作層面明確“專項債資金用于省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行”，要求“項目對應的政府性基金或專項收入需能覆蓋債券本息”，強化“專款專用、收益自平衡”原則，規(guī)定“債券與項目一一對應，嚴禁資金挪作他用”，此時用途聚焦交通、市政等傳統(tǒng)基礎設施領域。

2017年6月，財政部印發(fā)《項目收益專項債券管理暫行辦法》（財預〔2017〕89號），首次提出“項目收益專項債”概念，要求“項目收益需與債券期限、本息規(guī)模精準匹配”，明確“禁止資金挪作他用，尤其嚴禁用于基金、股權投資等領域”，形成“正面清單+嚴格限制”的用途管理模式。

二、2018-2020年：用途范圍拓寬與規(guī)模躍升

2018年3月，財政部印發(fā)《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號），明確提出“合理擴大專項債券使用范圍，鼓勵地方創(chuàng)新和豐富債券品種”，打破此前用途的嚴格限制。

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號），推出兩項重大創(chuàng)新：一是“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金”；二是明確專項債資金重點用于“交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施等七大領域”。同時提出“六不得”要求，其中包括“不得將專項債券作為政府投資基金、產業(yè)投資基金等各類股權基金的資金來源”。

2020年7月，財政部發(fā)布《關于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號），要求“優(yōu)化新增專項債券資金投向，重點支持疫情防控相關的公共衛(wèi)生和防疫體系建設，以及七大領域的重大項目”，同時重申“嚴禁將專項債資金用于違規(guī)領域，開展‘穿透式’核查”。

三、2021-2023年：全生命周期監(jiān)管與結構優(yōu)化

2021年9月，國務院常務會議提出“合理擴大專項債支持范圍，首次將股權投資納入研究口徑”，同時財政部明確“禁止專項債資金用于樓堂館所、形象工程等領域”。

2022年，政策聚焦“支持在建項目續(xù)建完工和國家重大戰(zhàn)略項目落地，加大對保障性安居工程、教育、醫(yī)療等民生領域的支持力度”。

2023年，專項債用途領域從9個擴大到11個，將“新能源項目和新型基礎設施納入支持范圍”，同時安排部分額度用于化解地方政府債務危機，新增特殊再融資債券額度。

2021年，財政部密集出臺三項核心文件：一是《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號），明確“將績效管理貫穿于專項債項目的事前、事中、事后全流程，要求項目收益與融資自求平衡”；二是《地方政府專項債券用途調整操作指引》（財預〔2021〕110號），規(guī)范資金用途調整的程序和要求；三是《地方政府專項債券資金投向領域禁止類項目清單》（財預〔2021〕115號），明確各類禁止性用途。

2023年，財政部要求“地方政府在信息公開平臺詳細披露專項債項目的收益測算、資金使用、償債計劃等信息，提升制度透明度，強化市場約束”。

四、2024年至今：負面清單管理與制度創(chuàng)新

2024年12月，國務院辦公廳印發(fā)《關于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號），將專項債用途管理從“正面清單”調整為“負面清單”，列明六類禁止投向領域：①完全無收益的公益性項目；②樓堂館所；③形象工程；④房地產開發(fā)；⑤主題公園；⑥一般競爭性產業(yè)，“未納入負面清單的項目均可申請專項債資金”。同時恢復土地儲備專項債發(fā)行，將“存量商品房收購納入專項債支持范圍”。

2024年52號文廢止“不得將專項債作為股權基金資金來源”的禁令，明確“政府投資基金、產業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資引導基金不在負面清單內”。2025年1月，財政部配套通知明確基金注資需滿足四項要求：一是投向“戰(zhàn)略性新興產業(yè)、未來產業(yè)、城市更新、綠色低碳等領域”；二是“穿透式管理確保項目收益覆蓋本息”；三是實行“省級財政、人大常委會雙備案”；四是建立“專賬管理、封閉運行、到期退出”機制。

其他關鍵調整包括：擴大專項債券可用作項目資本金的行業(yè)范圍從17個至22個，資本金比例上限由25%提高至30%；在10個省份和雄安新區(qū)開展專項債項目“自審自發(fā)”試點；允許地方政府“在專項收入和政府性基金收入之外，安排財政補助資金用于償還專項債券本息”。

2025年3月，國務院總理李強在十四屆全國人大三次會議上作政府工作報告時，明確提出要加力推進清理拖欠企業(yè)賬款工作，強化源頭治理和失信懲戒，落實解決拖欠企業(yè)賬款問題的長效機制，具體措施包括安排地方政府專項債券，2025年擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，比上年增加5000億元，其中“消化地方政府拖欠企業(yè)賬款”是重點用途之一。

2025年5月，中辦、國辦印發(fā)《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》,在債務風險可控前提下，通過發(fā)行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以提出支持。

2025年8月，國務院辦公廳轉發(fā)財政部《關于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》，針對政府和社會資本合作（PPP）存量項目，提出一系列新的細化措施，對符合條件的在建項目，地方政府可統(tǒng)籌運用一般債券、專項債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。

2025年，各地紛紛落地首批“專項債注資政府投資基金”案例，標志著這一創(chuàng)新模式正式進入實踐階段。1月，北京市發(fā)行10年期專項債，利率1.79%，資金全部用于北京市政府投資引導基金（母基金規(guī)模2500億元），重點投向人工智能、機器人、商業(yè)航天、低空經濟等七大未來產業(yè)領域，預計可帶動社會資本投入規(guī)模超千億元，顯著放大了財政資金效能。8月，江蘇省人大常委會批準預算調整，安排90億元專項債出資省級創(chuàng)業(yè)投資類基金，期限15年、利率2.05%，投向半導體、新能源、生物醫(yī)藥早期項目，預計撬動社會資本3-5倍。此外，廣州、成都等地也相繼推出專項債注資政府投資基金的方案，重點支持數(shù)字經濟、先進制造、未來產業(yè)等領域發(fā)展。

近日，中央經濟工作會議在北京召開，明確了2026年經濟工作要點，在推動明年投資止跌回升的部署中，特別提出“優(yōu)化地方政府專項債券用途管理”的要求。同時，國家發(fā)改委固定資產投資司發(fā)表署名文章《著力擴大有效投資》，提出研究調整地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點范圍，進一步優(yōu)化專項債券項目和資金管理機制。

專項債的用途拓展始終服務于不同時期的經濟發(fā)展需求，不同階段則聚焦于支持新質生產力發(fā)展、緩解地方財政壓力等多重目標，堅持“在規(guī)范中擴張、在擴張中規(guī)范”的原則，通過建立“項目收益自平衡”機制、強化全生命周期監(jiān)管、設立負面清單等方式，有效防范了債務風險的蔓延。同時，通過合理擴大用途范圍、提升發(fā)行規(guī)模，充分發(fā)揮了其政策效能。