基建從業者的“黃金時代”，和政策共舞｜我們的四分之一世紀

編者按：2025年，經濟觀察報以“我們的四分之一世紀”為年終特刊主題，旨在通過數十位時代親歷者的故事，共繪一幅屬于這段歲月的集體記憶圖譜。

2025年冬，北京金融街通泰大廈的辦公室里，52歲的大岳咨詢CEO姜衛東回憶著自己的職業生涯。從1996年蘭州大學畢業進入中鐵建、1999年借調至中咨公司到2004年年末入職大岳咨詢，他經歷和參與了幾乎中國基礎設施建設的各個階段。

姜衛東說：“有意思的是，回頭看我這些年職業生涯的變化，基本跟基礎設施投融資的節奏變動一致。”

姜衛東的經歷，是一代基建人在市場化轉型中的縮影。在過去四分之一世紀，中國掀起了前所未有的基礎設施建設浪潮。地鐵、高鐵、高速公路……動輒以十億計的項目在全國鋪開。基建投資模式從政府投資主導到“土地財政”再到PPP模式，經歷了數次變動。

這些工程項目的建設也讓從業者獲益頗豐，成為不少人成家立業的根基所在。但紅利期總會過去，姜衛東說：“政策紅利，一輩子可能就遇到一次，幸運的是，我們正好趕上了。”

畢業季

1992年，姜衛東從江蘇農村考入蘭州大學經濟系。1996年，姜衛東本科畢業。不幸的是，當時高校畢業生就業開始進入“雙軌制”這一過渡期，即從國家分配為主轉變到在市場中自主擇業。“前幾年的經濟系畢業生，不少進入令人羨慕的銀行、外貿部門或高校，到我們這一屆就突然要開始自己找工作了。”

姜衛東的同學們各尋出路：大部分進入了體制內單位，個別進入市場化企業。姜衛東，靠著一個親戚介紹，進入中國鐵道建筑集團（下稱“中鐵建”）。對他而言，這不僅是一份工作，更是擺脫農村命運的“鐵飯碗”。

1996年9月，姜衛東背著簡單的行囊，開啟了在中鐵建的職業生涯。彼時，中鐵建的項目多數在偏僻的地方，不少在山區荒漠。姜衛東還算幸運的，當時他參與的項目主要是高速公路，項目地位于蘇北老家和山東青島。

大部分時候，他都住在項目部搭建的臨時指揮部，“好在當時我負責驗工計價和合同管理，比風吹日曬，好天一身灰、雨天一身泥、沒白天沒晚上的技術人員要好多了”。當時，姜衛東每月一千多元的工資，這在當時已是令人羨慕的收入。

90年代末期，為了對沖亞洲金融危機的影響，中國開始加大基礎設施投入，高速公路、鐵路等基礎設施建設逐步提速。

1999年，一個偶然的機會改變了姜衛東的職業軌跡。當時，中國國際工程咨詢有限公司（下稱“中咨公司”）承接了深圳地鐵一號線的監理業務，由于缺乏專業人才，從中鐵建、中鐵工等原鐵道部下屬工程局、設計院等單位“借調”人員。姜衛東成為借調團隊的一員。

2000年前后，隨著深圳、廣州等沿海城市經濟快速發展，城市軌道交通建設開始起步，除了北京、天津、上海等老牌地鐵城市，廣州、深圳也開始地鐵建設。由于當時市場化機制尚未成熟，項目投資主體仍是政府。

在深圳地鐵的三年，姜衛東主要負責投資管理，每天對著厚厚的圖紙和核算表，核對工程量和費用。“地鐵預算比高速公路復雜，工作量要大。”他說。

深圳地鐵一號線由中咨公司承擔總監辦職能，“當時地鐵還是比較新的領域，各方對地鐵的管理經驗也不多，客觀說，來自中咨公司和鐵道部借調的總監辦專家們做了很多工作。”

這一段經歷讓他對基建項目的全流程管理有了更深刻地理解。

2002年，中咨公司在深圳正式成立分公司，邀請姜衛東入職，但他猶豫了。“那時候還是想回中鐵建，但是發現回去沒有合適的崗位”。最終，他選擇離開深圳，轉戰天津地鐵，繼續從事監理管理工作。

姜衛東年輕時

第二次轉折

2004年，姜衛東的職業生涯迎來了第二次重要轉折。這一年，住建部出臺《市政基礎設施特許經營管理辦法》，明確鼓勵社會資本參與污水、垃圾處理等市政設施建設，基礎設施市場化在國內廣泛開展。“當時以污水、垃圾、燃氣項目的BOT（建造－運營－移交）和TOT（轉讓－經營－轉讓）為主，供熱、自來水等行業也開始有項目以市場化方式建設”。

彼時，大岳咨詢正在實施北京地鐵4號線PPP（政府與社會資本合作）項目，這是國內軌道交通領域首個市場化運作的項目，公司希望引進對地鐵行業有一定了解的專業人員參與。姜衛東通過招聘信息投遞簡歷，順利入職。

“那時候對PPP完全沒概念，只知道是‘市場化運作’，不只政府出錢，社會資本也要投進來，”姜衛東說。北京地鐵4號線的PPP模式，在當時是地鐵領域“市場化投融資”的一次重要嘗試。

2006年，北京地鐵4號線PPP項目順利落地。不少啟動了地鐵建設的省會城市，也希望引進北京地鐵4號線PPP模式，通過市場化方式引入社會資本減輕財政壓力，同時學習先進的運營經驗。但由于投資金額巨大，軌道交通領域的市場化推動較為緩慢，甚至一度推行停滯。

2006年底，姜衛東所在項目組進駐某省會城市，負責當地地鐵PPP項目的咨詢服務。“五個人在市政府旁邊租了一套房子，前后四年，經歷了幾任市領導更替，香港地鐵、法國康運思作為意向投資人參與。但最后項目沒成，算下來還虧了錢”，他回憶。

后來他分析，項目沒有推進下去的核心原因有兩個：一是各方對地鐵市場化的認識沒有統一，比如市場化帶來的資金成本改變、效率提升和體制機制的改變等；第二個原因更實際：當時土地財政開始崛起，城投平臺也開始進入大發展階段，地方政府融資容易了，“地方政府地鐵建設不差錢了”。

2008年“四萬億”投資計劃出臺后，政府主導的基礎設施建設熱潮襲來。“‘四萬億’下來，政府手里有錢了，通過市場化融資的項目自然少了，”姜衛東說。“2010年、2011年前后，大岳咨詢公司一年的營收基本維持在三千多萬元，增量較少，不少資深同事因為發展瓶頸選擇離開。”

2011年，38歲的姜衛東也借著一個機會重回體制內，加入天津地鐵集團，擔任集團企管部副部長。“那時候覺得，快40歲了，折騰不動了，體制內的安穩更重要”。當時一年收入20萬至30萬元，跟大岳咨詢差不多，但在體制內算是高得了。“現在回想，應該是得益于那些年城投大發展，所以待遇還可以”。

在天津地鐵的四年，姜衛東主要負責企業管理和資產經營，遠離了市場化的喧囂。但他能明顯感受到，地方政府的資金壓力正在逐漸增大。“地鐵建設資金通過財政、土地、銀行貸款等方式籌集；地鐵運營需要政府補貼，和政府要錢很難。”他說。2014年后，中央強化地方政府債務管理，地方政府的債務壓力凸顯，市場化的需求，又悄然復蘇。

姜衛東也在這個時候離開了天津地鐵。

PPP時代

2014年底，姜衛東接到了北京大岳咨詢董事長金永祥的電話，邀請他重返大岳咨詢。“金總說，現在市場化的機會又來了，地方政府缺錢，PPP模式又熱起來了。”

2014年，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，嚴控地方政府新增債務，社會資本成為基礎設施建設投資的重要力量，PPP模式迎來了前所未有的發展機遇。

2015年，姜衛東帶著在天津地鐵的同事重返大岳咨詢。這一次，他感受到了與以往截然不同的市場環境：“以前是我們找項目，現在是項目找上門，基礎設施領域大規模推進PPP模式”。

姜衛東近照

在當時的PPP咨詢市場，有經驗的公司不多，“地方政府聽完我們公司介紹和項目運作PPP的理解，很容易就達成合作，各方也會主動邀請或推薦我們咨詢”。

2015至2017年，是PPP行業的“黃金三年”，也是姜衛東職業生涯中最忙碌的時期。

“一周跑幾個城市是常態，我們不少同事一年200多天在外出差。飛機、高鐵、大巴，到一個城市拜訪完客戶、回來寫項目建議書、再換下一個城市，時間非常緊張”。記得有一次，為了趕早晨去牡丹江的飛機，他在首都機場的快捷酒店住了一夜，“6點多的飛機，凌晨4點就得起，那時候雖然辛苦，但不覺得累，因為有做不完的項目”。

這一時期，PPP政策的密集出臺和地方政府積極響應。2015年，財政部推出PPP示范項目，各地紛紛成立PPP中心，社會資本參與基礎設施建設的熱情高漲。

姜衛東說：“那時候的項目，咨詢費用也較高。”他的團隊從最初只有2人，很快擴張到近70人，營收相當于此前大岳咨詢整個公司的營收。

但好景并沒有維持幾年。

2017年后，PPP市場開始規范，不少不合規的項目被清理。三年后，疫情的暴發也給行業帶來了沖擊。

姜衛東的團隊保持了基本的穩定，這得益于他團隊的均衡布局。他負責的事業部，覆蓋了浙江、江蘇、山東、天津、陜西等多個省份，“陜西的市場降溫了，天津的地鐵項目能頂上；江蘇的業務下滑了，浙江的片區開發又起來了”。

但整個行業的熱潮已經過去了。

2023年底，國家發展改革委出臺《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，將基礎設施投融資市場化進行了新的階段。“這一階段，我們參與了一些新機制項目，但從項目數量上，較以前下降較多，受到了一定影響”。

2025年，姜衛東已經成為大岳咨詢公司的總經理。回顧這些年的市場化經歷，姜衛東感慨萬千：“2015年至2017年的PPP浪潮，對我們從事基礎設施投融資市場化咨詢的人員來說，是政策紅利期，一輩子可能就遇到一次。幸運的是，我們正好趕上了。”

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環保新聞部主任 長期關注宏觀經濟，財政和貨幣政策領域。主要關注財稅、審計、環保、基建以及PPP等方向。線索請聯系：dutao@eeo.com.cn。