專家：存量PPP項目合同糾紛解決先選對 “球門”

“PPP（政府與社會資本合作）項目糾紛發生時，首要問題不是爭論誰對誰錯，而是先明確把爭議放進民事還是行政的‘球門’，這直接決定后續程序走向和權益保障效果。”

12月26日，北京大成律師事務所高級合伙人黃華珍在“PPP存量項目爭議解決研討會”上表示，PPP合同屬性的明確不僅關乎單個項目的糾紛解決，更影響整個行業的健康發展。只有讓政府和社會資本方都清晰了解糾紛解決的游戲規則，才能降低合作風險、穩定投資預期。

中國自2014年開始積極推動PPP模式落地。高峰時期，PPP管理庫項目投資總額超16萬億元，覆蓋能源、交通、水利、環保、醫療等幾乎所有公共服務領域，而其中的大部分項目都變成了存量PPP項目。

8月20日，國務院辦公廳轉發財政部《關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（下稱《指導意見》）。《指導意見》提出，要分類分級推進實施，對接近完工項目、對推進緩慢項目采取不同措施；同時明確，2024年底前未開工的項目，原則上不再采取PPP存量項目模式實施。

對于項目出現問題后的社會資本和政府雙方來說，首先面臨的就是PPP 合同究竟是民事協議還是行政協議？

“司法實踐中，法院已形成‘二分法’的判斷邏輯，但核心定性已逐漸清晰。” 黃華珍介紹，根據《行政協議司法解釋》第一條規定，行政機關為實現行政管理或公共服務目標，與社會資本方協商訂立的具有行政法權利義務內容的協議，屬于行政協議。而該解釋第二條第五項進一步明確，符合規定的政府與社會資本合作協議，公民、法人或其他組織可以提起行政訴訟。

所謂 “二分法”，黃華珍解釋，即法院會從合同訂立目的、權利義務內容、主體身份等維度綜合判斷：若合同核心是實現公共服務目標、包含行政優益權條款（如政府方監督指揮權、單方變更解除權），則認定為行政協議；若僅涉及平等主體間的民事權利義務約定，才可能被認定為民事協議。

“但PPP項目天然帶有公共服務屬性，行政協議定性已成為主流裁判傾向。”黃華珍透露，從司法實踐來看，無論是政府方要求投資人履約，還是投資人主張賠償、解除合同，多數法院都會以 “行政協議定性” 為由，駁回民事訴訟請求或不予受理，轉而引導當事人通過行政訴訟解決。僅少數涉及純粹民事權利義務的爭議存在例外，但實踐中占比極低。

盡管PPP合同屬于行政協議定性方向逐漸明確，但黃華珍認為，當前PPP行政協議訴訟程序仍面臨諸多實操難題：首先是起訴難、立案難、裁決難和執行難。由于社會資本害怕破壞政商關系，投資人不到實在扛不下去的時候，基本不會起訴政府；一些地方法院不受理以PPP項目合同訴訟；個別進入訴訟程序的案件久拖不決；在執行層面，由于只能執行政府的自有資金，不少項目執行回款很困難。

其次是管轄層級過低。由于行政訴訟法規定只有告縣級以上地方人民政府才能由中級人民法院受理，而絕大多數《PPP項目合同》是由委辦局簽訂的，一些法院會以政府與委辦局之間是行政授權關系而非行政委托關系為由駁回對一級政府的起訴，這就導致案件一審只能在基層法院，案件審理出不了省，難以克服地方保護主義。

針對上述問題，黃華珍建議，對于社會資本方和政府方而言，糾紛發生時應優先明確解決路徑：“若合同約定了個別地方仲裁機構，可直接提起行政訴訟，盡可能減輕地方保護主義；若希望選擇中立機構處理，可優先考慮中立仲裁機構申請仲裁或直接通過行政訴訟解決，減少程序爭議。”

（作者 杜濤）

免責聲明：本文觀點僅代表作者本人，供參考、交流，不構成任何建議。

杜濤

財稅與環保新聞部主任 長期關注宏觀經濟，財政和貨幣政策領域。主要關注財稅、審計、環保、基建以及PPP等方向。線索請聯系：dutao@eeo.com.cn。