“十五五”統籌推進新基建的若干思考

新型基礎設施是現代化基礎設施體系的重要組成部分，為數字轉型、智能升級、融合創新等提供關鍵支撐，主要包括信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施。加強新型基礎設施建設，既是實施創新驅動發展戰略，推動新技術、新產業、新業態、新模式實現快速成長的關鍵支撐，也是加快發展新質生產力、賦能中國式現代化建設的內在要求和重要著力點。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，“適度超前建設新型基礎設施，推進信息通信網絡、全國一體化算力網、重大科技基礎設施等建設和集約高效利用，推進傳統基礎設施更新和數智化改造”。新基建“適度超前”這一表述首次寫入五年規劃建議。

圖/中經視覺

“十四五”時期我國新型基礎設施建設取得顯著成效

2018年12月召開的中央經濟工作會議首次提出“加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設”，隨后，中央政治局會議、中央深改委會議、國務院常務會議等頂層會議先后提及新型基礎設施建設，并出臺了一系列指導性文件。例如，2024年12月，國家發展改革委、國家數據局、工業和信息化部聯合印發《國家數據基礎設施建設指引》，提出“到2029年，基本建成國家數據基礎設施主體結構，初步形成橫向聯通、縱向貫通、協調有力的國家數據基礎設施基本格局”。

隨著國家頂層設計不斷完善和各項政策密集出臺，“十四五”時期我國新型基礎設施建設進入系統布局、規模推進的關鍵階段，取得顯著成效，成為穩定投資、擴大內需的重要抓手和經濟社會發展的關鍵新動能，整體呈現規模領先、融合深化、創新驅動的顯著特征。

一是?數字基礎設施全球領先。以5G、千兆光網、算力設施等為代表的數字底座日益堅實。《數字中國發展報告(2024年)》顯示，2024年我國數據年產量已達41.06澤字節（ZB），同比增長25%，算力總規模達到280百億億次/秒浮點運算，位居全球第二。截至2025年6月，5G基站總數達455萬個，千兆寬帶用戶達2.26億戶，較2020年分別增長5倍和34倍，光纖網絡全面覆蓋城鄉，全國所有城市均已建成“光網城市”，為數字中國建設奠定了強大基礎。

二是?融合基礎設施廣泛應用。新一代信息技術深度賦能交通、能源、水利等傳統領域，基礎設施的智能化、綠色化轉型步伐加快，智慧公路、智慧港口、智慧城市、智能電網、智慧水利建設全面推進。以智能交通為例，全國已有超過50個城市開展高級別自動駕駛試點，基于北斗的高精度定位服務覆蓋國土全域，大幅提升運輸效率與安全水平。工業互聯網、智慧城市、智慧民生等應用場景不斷拓展，電子商務、遠程醫療、線上教育等民生設施加速構建，為經濟社會發展和民生改善注入了新的動力和活力。比如，工業互聯網覆蓋全部工業大類，重點平臺設備連接數超1億臺，“5G+工業互聯網”項目超2萬個。又如，新一代信息技術深度融入公共服務與社會治理，“一網通辦”“一網統管”能力顯著增強、遠程醫療覆蓋大部分脫貧縣和邊遠地區、智慧教育平臺惠及億萬師生，人民群眾在共享數字中國建設成果上的獲得感、幸福感、安全感持續提升。

三是創新基礎設施加快優化。重大科技基礎設施、科教基礎設施和產業技術創新平臺建設穩步推進，為原始創新和關鍵技術攻關提供了關鍵支撐。截至2025年11月，我國在建和運行的大科學裝置已超過65個，20個國家科學數據中心數據總量比“十三五”末期增長5倍，31個國家庫資源保有量穩步提升。“中國天眼”發現超1000顆新脈沖星，超過國際其他望遠鏡發現脈沖星數量的總和；我國自主研制的可控核聚變裝置“中國環流三號”實現了“雙億度”的運行突破，進一步提升了穩態運行能力。

當前階段適度超前布局新型基礎設施要有戰略緊迫感?

當前，各國圍繞新型基礎設施建設加速前瞻布局。以數字基礎設施建設為例，日本政府推動5G和光纖普及，擴大5G專網的范圍，促進人工智能、物聯網、8K高清等技術在通信、廣電、郵政、醫療等領域的應用，構建“社會5.0”超智能社會；韓國政府推出“數字大壩”，并計劃建設電力容量高達3000兆瓦（3GW）的世界最大人工智能（AI）數據中心，該數據中心是美國OpenAI和軟銀集團在德克薩斯州建設的“星際之門”（Stargate）數據中心計劃的3倍。

在全球新一輪科技革命與產業變革正悄然展開的背景下，適度超前布局新型基礎設施要有戰略緊迫感。一是?技術迭代加速，不適度超前意味著被邊緣化?。當前，以人工智能、5G等為代表的新一代信息技術發展迅猛，新型基礎設施建設步伐遲緩，就無法為產業升級和新質生產力發展提供堅實支撐，導致在未來的全球科技和產業競爭中處于不利地位。二是?投資與發展的窗口期稍縱即逝?。新型基礎設施建設具有“投資現在、創造未來”的杠桿效應。?適度超前布局“新基建”，不僅能對沖傳統投資的下滑，更能優化投資結構，引領內需回暖。反之，則需要付出更高的追趕成本。三是?應對國際競爭的必然要求?。面對各國都在加快布局數字經濟和新型基礎設施，我們必須保持戰略定力，以“不進則退”的清醒和“慢進亦退”的緊迫，大膽探索和創新，才能在競爭中贏得主動。?

我們也要清醒地看到，激烈的國際競爭背景和《建議》提出“適度超前”的要求相比，我國在新型基礎設施建設中也存在一些共性挑戰與問題。一是頂層設計與統籌規劃協同有待提升。目前國家層面尚未形成促進新型基礎設施建設的總體指導意見，導致在布局、建設、保護以及各類新型基礎設施間的協調發展等方面缺乏整體設計，不同部門、地區在推進“新基建”過程中，存在“碎片化”和“孤島化”現象，項目布局重疊與空白并存，標準兼容與數據共享尚存在提升空間。如部分省份為爭奪算力指標，以小于等于0.3元/度的電價補貼等政策無序招商，加劇了智算中心過剩與企業虧損問題。二是“新基建”核心技術自主可控能力亟待加強。“新基建”涉及的芯片、高端服務器、工業設計軟件、基礎算法等底層關鍵技術領域對外技術依存度依然較高。三是新型基礎設施協同化程度有待提升。邊緣計算等新型基礎設施布局不足，傳統基礎設施數字化、智能化轉型升級步伐有待加快，數字基礎設施建設運營統籌化、集約化程度不高，數字基礎設施互聯互通、共享利用還面臨諸多堵點難點。四是多元主體參與的可持續投融資模式尚未成熟。“新基建”項目普遍具有前期投入大、回報周期長、直接經濟效益不明顯的特點，主要依賴政府專項債和國有企業投資，經營主體參與度不高，民間資本和多元化金融工具參與度不足。五是符合“新基建”發展特點的制度保障有待進一步完善。能源消耗方面，5G基站單站能耗是4G單站的2.5倍—3.5倍，全國基站年電費超400億元，缺乏降本增效的專項政策；低空經濟等新興領域基礎設施建設缺乏統一技術標準；設施運營維護產生的數據安全與隱私保護法規有待完善，極端環境設施運維責任模糊等。

“十五五”時期要進一步強化戰略性前瞻性布局

“十五五”乃至未來較長一段時期，要進一步強化戰略性前瞻性布局，積極擴大有效投資，打造適度超前、安全可靠、系統完備、帶動力強的新型基礎設施體系。

一是強化頂層設計與統籌規劃。出臺國家新型基礎設施建設中長期規劃和行動方案，統籌協調“新基建”供給能力水平、區域空間分布、技術層次結構、建設時序規模等與經濟社會需求動態變化之間的關系，明確戰略路徑、階段目標、重點領域、空間布局、技術標準體系等，優先支持建設滿足群眾迫切需求、對實體經濟帶動作用突出的新型基礎設施。推動建立跨部門跨區域的重大新型基礎設施建設和運營協同機制，打破部門、行業、區域分割帶來的壁壘，推進重大戰略新型基礎設施一體化發展。強化新型基礎設施標準體系建設，在數據接口、通信協議、平臺架構等關鍵環節提升標準的兼容開放程度，提升互聯互通和融合發展水平。

二是以強化共性技術攻關筑牢自主可控根基。發揮新型舉國體制優勢，實施“新型基礎設施核心技術攻堅工程”，支持科研院所、高水平研究型大學、新型研發機構、科技領軍企業等國家戰略科技力量，在高端芯片、大模型核心算法、基礎軟件、關鍵材料、先進工藝等制約新基建自主可控的最急迫、最薄弱環節加強基礎研究和關鍵核心技術攻關。圍繞自主安全可控，集成國內頂尖工程領域科研院校與龍頭企業，推動成立國家新型基礎設施關鍵技術重點實驗室、產業聯合體等，鼓勵自由探索和顛覆性創新，為未來“新基建”的迭代升級儲備原創性技術。強化關鍵技術和產品供應鏈的風險評估與預警，培育一批具有國際競爭力的本土核心企業和生態主導型企業，搭建國產軟件管理平臺，加強國產化應用軟件、國產化中間件、操作系統與國產芯片之間的兼容適配，積極推動國產技術和產品在“新基建”重大項目中的規模化應用。支持在具備條件的行業領域和企業探索區塊鏈、基礎軟硬件、邊緣計算、云計算、大數據、5G、人工智能等新一代新型基礎設施建設技術應用和集成創新。

三是前瞻布局面向未來發展所需的關鍵新型基礎設施體系。加快建設高速泛在、天地一體、云網融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數字信息基礎設施。發展衛星互聯網，推進第六代移動通信（6G）網絡技術研發。加強交通、能源、市政等傳統基礎設施數字化、智能化改造，形成適應智能經濟、智能社會需要的基礎設施體系。高標準建設和運營國家數據基礎設施，加快建設適應數據要素特征、促進數據流通利用、發揮數據價值效用的數據基礎設施，推動數據匯聚、處理、流通、應用、交易等功能有序高效運轉，促進數據共享。構建全國一體化大數據中心體系，推動智能計算中心有序發展，建設若干國家樞紐節點和大數據中心集群。積極發展車聯網等融合基礎設施。發展數據空間、隱私計算、區塊鏈、數據脫敏等技術，有效提升數據流通環節安全可靠水平。健全網絡和數據安全保障政策、制度、標準體系，提升網絡和數據安全保障能力。

四是提升既有新型基礎設施融合利用效能。持續擴大5G網絡的覆蓋范圍，積極推動5G-A和F5G-A網絡建設的先行先試工作，提速建設光網之都、萬兆之城，整合地面5G/光纖網絡、空中無人機、低軌衛星互聯網和水下通信網絡，為經濟社會活動和國家安全提供全天候、全空間的信息服務保障。強化算力建設及算力跨區域、跨部門整合調度，推出智能算力加速專項計劃，強化大模型算力建設力度。推動異構網絡融合互通，推動5G與衛星網絡、地面網絡以及低中高速移動物聯網等多種異構網絡的融合互通，提升整體網絡的性能和可靠性。加強IP承載和光傳輸的融合發展，推動接入網、城域網和骨干網的同步擴容升級。加強算網協同規劃與建設，構建國家數據中心集群直聯網絡，提升數據中心之間的數據傳輸效率和協同能力，實現算力資源的跨區域共享和調度。推進云網邊一體化智能調度服務，加強算力設施與網絡設施的協同規劃與建設，實現算力資源的高效利用和靈活配置。

五是強化新型基礎設施建設多元保障。探索設立國家新型基礎設施發展基金，重點支持具有強公益性、戰略性的項目。充分發揮中央預算內投資引導帶動作用，用好中長期貸款、地方政府專項債、政策性開發性金融工具，加大對新型基礎設施建設的支持力度，增強社會資本參與投資的積極性。推廣基礎設施領域不動產投資信托基金，盤活“新基建”存量資產。探索項目收益債、綠色債券、知識產權證券化等多元化融資工具。出臺專項政策，對從事“新基建”核心技術研發的企業和“新基建”重點領域投資運營和模式創新的經營主體，給予貼息、稅收減免、加速折舊等激勵。

（北京市科學技術研究院數字經濟創新研究所研究員 王崢）