學術報告 | 陳鵬：人口流動視角下的縣域城鄉融合發展研究初探

導讀

8月31日上午，2025中國城市規劃年會之學術研討會十九“城鄉要素流動與鄉村規劃”在沈陽召開。中國城市規劃設計研究院村鎮規劃研究所所長陳鵬作題為《人口流動視角下的縣域城鄉融合發展研究初探》的學術報告。

本文字數：6663字

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陳 鵬

中國城市規劃設計研究院村鎮規劃研究所所長、教授級高工

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人口流動研判

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全國人口總體流向

人口向超大、特大城市和縣城兩端集聚。根據第七次全國人口普查，10個人口增速最快的超大、特大城市，相比2010年增長4210萬人，占全國人口的比重也由8.7%提高到11.2%。同時，縣城人口也增加顯著。相比2010年，全國縣城總人口增加4100萬人，增長比例約34.3%，十年間的縣城城鎮人口增量占全部城鎮人口增量的17.6%。

人口流動加快，高層級城市規模大，縣城和小城市增速快。2010年至2020年，全國流動人口從2.21億人增加到3.76億人，整體的增長速度在加快。其中，超大、特大城市流動人口規模大，縣城和小城市流動人口增速則相對更快。

流動性增強，城市層級越高，流動人口占比越高。2010年至2020年，各層級城市流動人口占總人口的比重均顯著提高。2020年，規模在300萬以上城市的流動人口占比超44%，雖然縣域流動人口占比僅12.9%，但提高速度最快。

人口流動中，超大、特大城市以省外為主，小城市和縣域以本縣（市）為主。2010年至2020年，各層級城市省域內的近域人口流動占比普遍提高。但不同城市中，城市層級越高，跨縣、跨省流動人口占比越高，2020年超大城市縣外流動占82%，而縣域僅占31%。

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縣域人口流動趨勢

外流內聚加速。一是縣域人口“七減三增”，2010年至2020年，縣域總人口減少3348.38萬人，占全國總人口比重下降約4.51個百分點，約69.2%的縣域常住人口呈下降趨勢。二是縣城人口“九增一減”，同期1354個縣城常住人口增加，占比約91.4%，127個縣城常住人口減少，占比約8.6%。三是縣城集聚度明顯提升，2020年全國縣域人口集聚度約32.6%，較2010年的23.0%，增加9.6個百分點。從區域來看，東北地區（11.4%）縣城集聚度提升最多，其次是中部（10.2%）、西部（10%），東部地區（8.4%）縣城集聚度提升最少。

雙向雙棲加強。近年來，縣域人口外流的同時，返鄉人口不斷增加，2012年到2022年底的返鄉入鄉創業人員累計達到1220萬人。根據鄉村建設評價，約25%農村勞動力在縣城就業，近三年農民工返回縣域比例由10%提高到17%，37%的返鄉農民工選擇在縣城就業創業。同時，雙棲人口也不斷增加，通過六普與七普的比較，各縣平均的縣域城鄉兩棲人口從2.04萬人增長到4.81萬人。

分化分異加劇。全國縣城人口規模整體差異較大，呈“紡錘形”分布，約67.5%的縣城人口規模在5萬人至20萬人之間。2010年至2020年，20萬人口規模以上的縣城數量增加明顯，5萬人以下的縣城不斷減少。同時，不同地區縣城人口吸引力差異大。其中，東部、中部、西部地區縣的人口減幅較小，東北地區縣的平均人口減幅較大。

鄉村變動幅度更大。目前，中國的城鎮化已經進入了一個相對穩定期，城市人口增幅越來越小。所以，基于分母效應，鄉村人口降幅比例反而更大。隨著鄉村人口的進一步減少，部分村莊面臨撤并，仍處于快速變動期。2024年，全國總人口14.08億，城鎮人口9.43億，農村人口4.65億。預計至2035年，全國總人口13.78億，城鎮人口10.34億，農村人口3.45億。城鎮人口的增幅不到10%，而鄉村人口的降幅約25%。

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人口流動與縣域城鄉融合的互動機制

人口流動與縣域城鄉融合的互動機制并非簡單的人口流動量化關系，而要圍繞需求進行深度研究，應當以“人的需求”為切入點推進縣域城鄉融合發展。將人的核心需求如就業、設施便利性、服務可及性等作為城鄉融合的底層驅動；并把人口流動從治理挑戰轉化為縣域城鄉融合的動能，通過精準調控人口再分布，激活縣域全要素運行效率。

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人口流動與縣域城鄉產業協同發展

縣域產業發展具有地域特性和不確定性，人的收入才是具有共性的核心議題。以人為第一視角來看產業，則收入是產業發展的結果，而社會再生產過程中各環節的問題影響了收入提升，從而影響了縣域城鄉產業協同發展。其中，工資性收入增長受限于勞動生產率的提升不足和產業壁壘難以跨越；財產性收入獲得受限于集體經濟發展和集體土地收益的分配機制不夠完善；經營性收入增長受限于商貿物流體系不健全導致的貿易成本過高；轉移性收入合理使用受限于針對人口分布的服務產業統籌布局。所以，農民的各類收入增長同樣缺乏穩定支撐和有效保障，制約著就業人口沿著一二三產融合產業鏈流動。

需要建立“人口流動-收入優化-產業協同”的正向循環。一是針對工資性收入增長受限，要從生產方面出發，促進產業融合與規模經營。需要提升勞動生產率，推動一二三次產業融合，實現鄉村地區產業多元化發展，也是實現城鄉融合與城鄉大循環的基礎。基于小農經濟為主的基本國情，實現適度規模經營是提高農業現代化水平、縮小城鄉差距的重要途徑。二是針對財產性收入獲得受限，要從分配方面出發，促進城鄉要素對流。包括吸引城市人口回流鄉村，優化鄉村地區人口結構，這是優化城鄉要素配置的關鍵。合理放松對土地的管制，這是實現城鄉人口、資金等要素對流的前提和基礎。建立“政府+市場+村民”結合的金融保障機制，因為單獨依靠政府的力量難以持續。三是針對經營性收入增長受限，要從交換方面出發，打造設施網絡與特色節點。城鄉聯通的基礎設施網絡是實現城鄉間產品流通的基礎，特別是打通鄉村一側的物流網絡至關重要。同時，也要探索建立以公共服務、商業服務等為支撐的鄉村地區特色功能節點，成為城鄉流通的重要環節。四是針對轉移性收入使用受限，要從消費方面出發，激活鄉村消費市場。要以鄉村的多元價值與多元功能為基礎，壯大鄉村地區文旅、休閑、康養等特色消費，形成與城市功能互補的消費互動格局。

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人口流動與縣域城鄉基礎設施統籌建設

不同維度的統籌協調不充分。在時間維度上，部門專項工作時序缺乏統籌。村莊建設的投入很多來源于不同部門的專項行動，但不同部門之間建設時序缺乏協同，導致村莊建設出現“反復開挖”等現象。在空間維度上，建設投入不聚焦，缺乏整體考慮。村莊建設“全覆蓋”“標準化”，區域層面統籌協調不足，對不同區域、不同類型村莊建設的差異化需求考慮不充分。

城鄉基礎設施建設運維壓力大。因為村莊布局較為分散，農村人口聚集程度低，村莊建設投入的效益相對較低。村莊的公共產品投入實際使用者少，部分基礎設施和公服設施使用效率不高，設施閑置情況普遍存在。對于地方而言，每建成一項設施，就會增加一項運營成本。項目建設之初，往往有各級財政支持，但是項目建成之后，更多依靠鎮級、村級財政承擔設施運營維護。

需要因地制宜，探索可持續建設運營的機制與模式。一是建立基于人口動態變化的響應機制。在交通設施方面，要評估路網承載與通勤潮汐流的匹配度，識別高頻流動區的擁堵節點。在市政設施方面，要分析負荷波動與人口季節性集聚的關系，優化彈性配置標準。在數字設施方面，要研究流動人口對網絡帶寬與公共服務平臺的差異化需求，提升智慧化服務水平。二是創新基礎設施協同配置機制。要建立動態投融資機制，在人口流入區探索基礎設施債券、REITs等融資工具，在收縮區推行財政精準補貼和市場化退出機制。要推動彈性規劃與管理，針對傳統基礎設施規劃剛性過強問題，建立動態調整機制，優化城鄉基礎設施配置的彈性適應性。要建立智慧化運維體系，利用大數據監測人口流動與設施使用情況，優化運維資源配置。三是不斷完善城鄉一體化模式。針對城鎮化進入穩定階段、經濟發展水平較高、地勢相對平坦、交通較為便利的縣域單元，按照全覆蓋、一體化、均等化的方式，進行道路、供水、環衛等各類設施的統籌建設。四是推動小型化-生態化-分散化的設施建設模式。針對人口和產業分布較散、環境容量較高的鄉村地區，山區或海島等地形地貌制約大的鄉村地區，或是自然災害頻繁、設施服務供給不易穩定的鄉村地區，按照人口和產業的規模和聚集程度，采取小型化-生態化-分散化的方式進行農村污水、能源等各類設施的建設。

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人口流動與縣域城鄉公共服務統籌配置

公共服務設施與人口的供需結構錯配。如今，農村教育設施需求明顯下降，越來越多的村民選擇進入城鎮進行子女教育；除了過于偏遠的山區外，多數村莊已經沒有了配置幼兒園、小學的需求。但是，應對老齡化的相關服務設施的需求卻不斷提升，特別是鄉村醫療服務和養老服務需求，空巢老人的精神慰藉需求也缺乏重視。

公共服務設施供給質量無法滿足高品質需求。整體來看，設施“缺不缺、夠不夠”的問題逐步得到解決，但服務效能上的“好不好、精不精”的問題越來越凸顯。過度強調布局均衡的低品質公共服務供給，已經不適應當前農村居民生活的需求。對于原鄉人，隨著收入水平和生活水平提升，帶來更高的要求，鄉村居民向往更為高品質的公共服務，更看重服務質量。對于新鄉人，融入產生新需求，要細化分析不同年齡和類型人群對設施種類、數量和品質的需求，建立合理的設施供給層次。

需要以人為本，從供給導向轉向需求導向。一是合理判斷人口流動與各類設施的互動反饋。在需求側，人口流動如何改變服務需求的“量”與“質”，包括勞動力外流導致鄉村老齡化率提升，推高養老服務需求，以及隨遷子女增加推動城鎮教育需求等。在供給側，公共服務水平影響人口流動方向，縣城教育、醫療等優質公共服務牽引人口集聚。二是基于人的需求靈活調配城鄉公共服務資源。在政策層面，推動戶籍、醫保、教育等制度的城鄉統一。在要素層面，促進人才、資金、數據的城鄉間流動。在空間層面，通過統籌規劃整合城鄉服務設施。三是推動分區統籌模式。針對縣域內地形地貌差異較大、產業發展與人口居住相對分離的縣域單元，縣域根據地形地貌、空間發展特征、承載功能類型等因素，對縣域空間進行分區，采取差異化的方式和標準統籌公共服務設施等設施的建設和運維。四是采取流動服務模式。針對人口分布極為分散、較難形成公共服務規模效應的鄉村地區，以及不需要集中提供、需求頻次低的那些基本公共服務，縣域統籌城鄉公共資源，采取流動、輪崗等方式，為鄉村人口提供醫療、居家養老等公共服務。

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人口流動視角下的縣域空間優化對策

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發揮好縣城的連城接鄉作用

縣城作為城鄉連接的重要載體，提高縣城承載力是支撐縣域城鄉融合發展的重要著力點。

縣城存在明顯的優勢與短板。縣城相對于城市和鄉村，具有成本低、節奏慢、情感近等的比較優勢，以及生態怡人、空間舒適、資源特色等的潛在優勢。2020年相比2010年，縣城總人口快速增長，增長比例約34.3%。但同時，就業機會少、公平競爭差、服務品質低、資源配置弱等不足也十分顯著。根據中國農村研究院相關研究，約70%返鄉農民工以縣域為再就業地點，其中37%以縣城為再就業地點。縣城“精準性”“高品質”的服務能力明顯不足，設施服務質量不高，宜居性有待提升。

一是圍繞“安居樂業”目標，讓縣城吸引人、留住人。基于現實來看，以縣城為載體的城鎮化并不穩定，“子女教育+結婚買房”成為縣城集聚人口重要動力，這并不是基于家庭安居樂業的需求。很多情況下，縣城只是人們無奈的“中間選擇”，由于縣外就業機會減少等原因，縣城成為介于返鄉與留在大城市之間的妥協、過渡。因此，必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，落實現代化建設目標，推動縣城建設，保障改善民生，實現“安居樂業”，不斷滿足人民對美好生活的向往。在安居方面，要全面完善配套設施，提升服務質量，改善環境品質，提高城鄉居民的幸福感。在樂業方面，要基于縣城資源稟賦，培育主導產業，提供就業崗位，促進群眾增收。

首先要能吸引人，推動產城融合，提高縣城產業就業發展水平。以安徽省懷寧縣為例，堅持產業興城，不僅搶占新能源汽車產業布局，動力儲能電池新材料產業鏈初步成型，而且打造綠色紙塑省級特色產業集群，躋身國家級外貿轉型升級基地。此外，還厚植綠色食品特色產業集群發展動能，重點打造5大現代農業產業園，培育農業產業化重點龍頭企業。

另外還要能留住人，推動全齡友好，提高縣城綜合服務水平。以山西省昔陽縣為例，探索全齡友好公共服務設施優化配置機制。健全“一老一小”服務設施配置機制，開展“一老一小”友好城市建設，重點推動代際友好公園、全周文化園兒童成長中心、兒童自然營地、代際友好街區提升改造等項目。并建立青年發展型縣城建設體制機制，多渠道保障青年住房需求，塑造吸引青年的縣城環境，從青年視角補齊公共體育服務短板，加快實施全民健身場地設施補短板工程建設。

二是增強縣城帶動縣域產業發展、服務縣域城鄉人口能力。要依托縣城帶動縣域產業發展探索，聚焦縣域特色優勢產業，以供應鏈思維發展農業，聚焦物流、市場、加工、品牌等關鍵環節，提升農業接二連三的能力。同時，還要提升縣城綜合服務能力，覆蓋縣域城鄉人口，通過教育共同體、醫聯體等方式帶動城鄉公共水平整體提升，并統籌服務規模—服務半徑—服務層級等因素，分級分類構建縣域公共服務體系。

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以片區化推進鄉村地區資源整合與全面發展

要創新縣域城鄉空間組織形式，打破傳統“縣－鎮－村”行政等級空間體系，構建片區化、組團式的空間格局，依據基礎條件與產業關聯性引導差異化發展。

一是開展小城鎮生活圈建設行動。以小城鎮為載體，建立“中心據點+圈層”的鄉村公共資源配置方式。小城鎮作為鄉村服務中心，相比過度分散的村莊，發展建設小城鎮是促進鄉村振興、促進城鄉公共服務均等化更有效的抓手。首先要聯村共建15分鐘步行生活圈，滿足居民基本生產生活和精神文化需求，重點補足文化室、活動場地等設施；其次要鎮村聯建15分鐘騎行圈，滿足基礎教育、醫療和商業等需求，重點補足幼兒園、小學、衛生室、農技服務站等設施；另外要跨鎮建設30分鐘車行圈，以縣城或中心鎮為主提供優質的公共服務，重點補足中學、專科醫院、養老機構、大型商超等設施。

二是片區化推進鄉村振興。通過片區化發展，加強村與村、點與點、項目與項目之間的聯系，形成“先帶后、主帶次、強帶弱”的協作關系，不僅限于生活服務，而是應該從更加綜合的層面加強片區發展，力求鄉村全面振興。這兩年，我們在昆山市、洛陽市等地，均開展了大量“片區化”推進鄉村振興的工作，以“片區”為單元確定差異化的發展方向，以“片區”為單元優化農業產業體系，以“片區”為單元發展農文旅，并在“片區”下劃分組團推進鄉村建設。

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形成促進縣域城鄉融合的制度框架、長效機制和政策體系

重點是要突破“政策設計與人口現實脫節”的瓶頸，基于人的需求和人口流動的機制，統籌縣域資源資產，設計精準有效的政策工具與協同推進機制。

以資金統籌為例。需要通過源頭整合與地方整合相結合，推動村鎮建設資金縣域統籌，并將資金使用范圍在同類領域適當擴大。源頭統籌方面，各部門同一領域支持資金整合，設立村鎮建設大專項，適當合并“農村綜合改革轉移支付”“農村危房改造補助資金”“農村環境整治資金”和未來支持小城鎮建設的專項資金。地方整合方面，縣一級成立村鎮建設統籌管理機構，統一管理鎮村建設相關資金，并明確鎮村建設投入路線圖，完善縣域鎮村各類設施布局規劃、建設時序和儲備項目庫，避免重復開挖。

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結 語

人口流動是城鄉融合的關鍵變量，不僅僅是自變量，也是因變量。人作為城鄉融合的目的，要以“人的需求”為切入點推進縣域城鄉融合發展。而以縣域為基本單元的城鄉融合發展，要發揮好縣城的連城接鄉作用，以片區化的方式推進鄉村資源整合，并不斷加強縣域統籌的機制建設。

*根據現場報告整理，已經專家審閱

供稿單位：江蘇省規劃設計集團城鎮與鄉村規劃設計院有限公司

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