呂冰洋等：如何在新發(fā)展階段推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型？

編者按：近日，中國人民大學(xué)財(cái)稅研究所執(zhí)行所長、財(cái)政金融學(xué)院教授、重陽金融研究院高級(jí)研究員呂冰洋與 中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士研究生肖乃夫、北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師曾傅雯在核心期刊《財(cái)經(jīng)問題研究》2025年第12期發(fā)表文章指出， 產(chǎn)業(yè)政策是建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力不可或缺的組成部分。在新發(fā)展階段，如何推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的積極作用是一個(gè)重要問題。 現(xiàn)將全文發(fā)布如下： （全文約13000字，預(yù)計(jì)閱讀時(shí)間33分鐘）

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●內(nèi)容提要

深刻理解產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)行特征是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策有效轉(zhuǎn)型的重要前提。本文從政府工作報(bào)告中提取關(guān)鍵詞，以識(shí)別2003—2022年省、市級(jí)政府的產(chǎn)業(yè)政策，全方位、多角度刻畫中國地方產(chǎn)業(yè)政策的特征事實(shí)。研究發(fā)現(xiàn)：產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)，產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量隨著人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和市場(chǎng)化指數(shù)的增加而減少；產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)普遍較短且廣泛存在實(shí)施間斷情況；產(chǎn)業(yè)政策行業(yè)分布差異顯著，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施數(shù)量和產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)在行業(yè)間、行業(yè)內(nèi)都分布不均；產(chǎn)業(yè)政策在同級(jí)政府間與上下級(jí)政府間均具有相似性；產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)連接較為松散且聚類系數(shù)不斷下降。本文的研究為中國產(chǎn)業(yè)政策研究奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

01

問題的提出

世界各國普遍采用產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行宏觀調(diào)控。盡管在學(xué)理上，產(chǎn)業(yè)政策有效性長期存在爭(zhēng)議，但在實(shí)踐中，即使是奉行自由主義的美國，也從未放棄過產(chǎn)業(yè)政策。改革開放以來，中國從一個(gè)極度貧窮的農(nóng)業(yè)大國轉(zhuǎn)變成為門類齊全、實(shí)力雄厚的制造業(yè)強(qiáng)國，以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主的產(chǎn)業(yè)政策體系發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。在高質(zhì)量發(fā)展階段，重視培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)業(yè)政策究竟應(yīng)如何轉(zhuǎn)型成為亟待解決的問題。

現(xiàn)有研究對(duì)如何促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的探討主要集中在對(duì)產(chǎn)業(yè)政策有效性的評(píng)估，包括評(píng)估產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源配置效率、土地出讓、就業(yè)等宏觀因素的影響，以及對(duì)企業(yè)全要素生產(chǎn)率、研發(fā)創(chuàng)新、投資、并購、出口等微觀因素的影響，但研究結(jié)論大相徑庭。產(chǎn)業(yè)政策有效性之所以長期存在爭(zhēng)議，是因?yàn)闇?zhǔn)確評(píng)估產(chǎn)業(yè)政策的效果存在三個(gè)方面難點(diǎn)。

其一，產(chǎn)業(yè)政策具有復(fù)雜性。產(chǎn)業(yè)政策往往涉及多個(gè)政策工具，并且政策目標(biāo)和政策工具經(jīng)常隨時(shí)間而變化。例如，中國造船業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，政策工具包括生產(chǎn)補(bǔ)貼、投資補(bǔ)貼和進(jìn)入補(bǔ)貼等，政策目標(biāo)逐漸從促進(jìn)造船業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)造船業(yè)整合。

其二，產(chǎn)業(yè)政策具有內(nèi)生性。政策制定者并非隨機(jī)選擇行業(yè)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，而是基于特定的政策意圖。如果不考慮內(nèi)生性問題，產(chǎn)業(yè)政策有效性的結(jié)論可能是來自挑選贏家或扶持弱者的結(jié)果。

其三，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策有效性的綜合評(píng)判存在挑戰(zhàn)。大多數(shù)研究評(píng)估產(chǎn)業(yè)政策對(duì)單一因素的影響，如投資、出口、全要素生產(chǎn)率等，但這僅能反映產(chǎn)業(yè)政策的部分有效性。在評(píng)估產(chǎn)業(yè)政策效果時(shí)，不僅需要考慮對(duì)扶持行業(yè)、企業(yè)的影響，還要考慮是否對(duì)其他行業(yè)、企業(yè)造成扭曲。

現(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)業(yè)政策成功與失敗的案例比比皆是。在學(xué)術(shù)界，許多研究或支持或反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策。盡管關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策有效性的爭(zhēng)論始終存在，但面對(duì)地緣政治、氣候變化、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、貧富差距拉大等問題，各國紛紛重拾產(chǎn)業(yè)政策。為此，部分學(xué)者呼吁，產(chǎn)業(yè)政策研究應(yīng)當(dāng)超越產(chǎn)業(yè)政策是否有效的形而上討論，轉(zhuǎn)而討論產(chǎn)業(yè)政策如何才能有效。

事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)政策的研究應(yīng)分為產(chǎn)業(yè)政策的特征、成因和效果三類。如果對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的特征和成因把握不明，自然無法開展如何使得產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)得當(dāng)?shù)挠懻摗Ｈ欢F(xiàn)有研究缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)政策特征和成因的充分討論，部分文章僅總結(jié)出產(chǎn)業(yè)政策的一兩點(diǎn)特征，如中央產(chǎn)業(yè)政策具有反周期特征、產(chǎn)業(yè)政策具有時(shí)間上的連續(xù)性等。江靜和張冰瑤認(rèn)為，中國產(chǎn)業(yè)政策具有央地非一致性和地方競(jìng)爭(zhēng)性特征，但缺乏翔實(shí)數(shù)據(jù)的支撐。

基于此，本文的邊際貢獻(xiàn)體現(xiàn)在三個(gè)方面。

其一，本文創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策的識(shí)別方法。現(xiàn)有研究對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的識(shí)別文本多源自中央或省級(jí)“五年規(guī)劃”，但“五年規(guī)劃”編制和執(zhí)行周期與主要官員任期存在錯(cuò)位，“五年規(guī)劃”重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策是否堅(jiān)持實(shí)施五年是一個(gè)問題。本文根據(jù)每年各級(jí)政府工作報(bào)告文本來識(shí)別產(chǎn)業(yè)政策，有效避免了上述問題。本文研究的產(chǎn)業(yè)政策為廣義產(chǎn)業(yè)政策，即政府有關(guān)產(chǎn)業(yè)一切政策的總和，且聚焦于制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。本文搜集整理了620份省級(jí)政府工作報(bào)告、7460份市級(jí)政府工作報(bào)告，結(jié)合《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（2011）》四位碼行業(yè)及其說明，構(gòu)造了包含1628條文本詞匯的產(chǎn)業(yè)政策文本庫，最終得到1257條省級(jí)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)和14309條市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)，這為中國產(chǎn)業(yè)政策研究提供了翔實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

其二，本文全面總結(jié)產(chǎn)業(yè)政策的特征事實(shí)。現(xiàn)有研究重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策的效果，但研究結(jié)論往往大相徑庭。本文基于豐富的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)，從時(shí)間、行業(yè)、政府層級(jí)、地區(qū)等維度總結(jié)地方產(chǎn)業(yè)政策的基本特征和運(yùn)行規(guī)律，為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型提供政策建議。

其三，本文創(chuàng)造性構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)。本文將復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)分析方法引入產(chǎn)業(yè)政策研究中，用以定量分析區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策的聯(lián)系，為推進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈韌性提供有效的政策建議。

02

地方產(chǎn)業(yè)政策的基本性質(zhì)

（一）產(chǎn)業(yè)政策的層級(jí)性：各級(jí)政府均出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策

區(qū)別于日本、韓國、美國和德國等國家實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策，中國的產(chǎn)業(yè)政策具有多層級(jí)特點(diǎn)。中國的產(chǎn)業(yè)政策可分為國務(wù)院頒布的產(chǎn)業(yè)政策、國務(wù)院各部委頒布的產(chǎn)業(yè)政策和各級(jí)地方政府及其部門頒布的產(chǎn)業(yè)政策。然而，在日本、韓國等國家，產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)“主管機(jī)構(gòu)—產(chǎn)業(yè)”連帶的兩層級(jí)模式，即中央政府直接對(duì)企業(yè)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，地方政府不參與產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行，如日本的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、韓國的經(jīng)濟(jì)企劃院的經(jīng)建部門直接針對(duì)不同地方的產(chǎn)業(yè)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策。在美國和德國，聯(lián)邦政府是制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的主體，但州政府也會(huì)制定和實(shí)施區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)政策。

職責(zé)同構(gòu)使各級(jí)政府出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策成為可能。職責(zé)同構(gòu)是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一。每一級(jí)政府都管理相同的事情，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”。國務(wù)院出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策的綱要性文件，各部委落實(shí)和細(xì)化國務(wù)院頒布的產(chǎn)業(yè)政策，地方政府響應(yīng)中央產(chǎn)業(yè)政策，并由其職能部門制定具體實(shí)施方案。以智能制造為例，2016年，工業(yè)和信息化部牽頭發(fā)布《智能制造發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》《智能制造工程實(shí)施指南（2016—2020年）》；2018年，江蘇省工業(yè)和信息化廳印發(fā)《江蘇省智能制造示范區(qū)培育實(shí)施方案（試行）》，南京市工業(yè)和信息化局組織開展智能制造試點(diǎn)示范項(xiàng)目推薦工作。

（二）產(chǎn)業(yè)政策工具的多樣性：地方政府擁有豐富的政策工具

改革開放以來，中國在財(cái)政領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理領(lǐng)域的分權(quán)化改革，使得地方政府可采用多種政策工具保證產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)。地方政府擁有的政策工具體現(xiàn)在五個(gè)方面。

一是財(cái)政補(bǔ)貼。地方政府可對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策要求的企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼，包括發(fā)放給企業(yè)的生產(chǎn)補(bǔ)貼、研發(fā)補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等。例如，華東某省某市大力扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，按照企業(yè)的規(guī)模、當(dāng)年的固定資產(chǎn)投資額等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)達(dá)標(biāo)企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼。此外，地方政府還給予企業(yè)人才引進(jìn)、創(chuàng)新載體建設(shè)、研發(fā)項(xiàng)目、成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)改造、新產(chǎn)品研發(fā)、兩化融合等方面的財(cái)政補(bǔ)貼。

二是非正式稅收返還。地方政府可將進(jìn)入地方財(cái)政庫的稅收收入返還給特定企業(yè)，從而達(dá)到推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策落地的目的。例如，《新余市人民政府關(guān)于加快光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)政策的補(bǔ)充規(guī)定》（余府發(fā)〔2007〕10號(hào)）明確提出，光伏企業(yè)投產(chǎn)后，上繳的企業(yè)所得稅地方留成部分由受益財(cái)政第一年至第二年按100%、第三年至第八年按50%獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)，其獎(jiǎng)勵(lì)資金全部用于企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。

三是工業(yè)土地出讓。地方政府可憑借自身的土地供應(yīng)權(quán)，壓低工業(yè)用地出讓價(jià)格，吸引目標(biāo)企業(yè)入駐，以達(dá)到扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。地方政府不僅可以對(duì)目標(biāo)企業(yè)收取較低的土地出讓收入，甚至可以通過“七通一平”、建設(shè)廠房等建設(shè)支持手段吸引企業(yè)入駐。

四是金融支持。地方政府可采用的金融支持工具包括銀行貸款、牽線投資者、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等。例如，江蘇省無錫市為發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，直接以行政命令的方式，讓當(dāng)?shù)?家國有企業(yè)共同集資600萬美元，成立尚德企業(yè)，并說服當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)股東擔(dān)保，使尚德企業(yè)獲得5000萬元銀行擔(dān)保貸款。

五是政府采購。政府采購?fù)ㄟ^需求拉動(dòng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，為大力發(fā)展新能源汽車行業(yè)，國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、財(cái)政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《政府機(jī)關(guān)及公共機(jī)構(gòu)購買新能源汽車實(shí)施方案》（國管節(jié)能〔2014〕293號(hào)），規(guī)定新能源汽車采購最低比例。天津市借助“十城千輛工程”試點(diǎn)城市的契機(jī)，以新能源客車訂單吸引比亞迪在當(dāng)?shù)赝顿Y設(shè)廠。

（三）產(chǎn)業(yè)政策的階段性：政策選擇和執(zhí)行受官員變更影響

從規(guī)劃設(shè)計(jì)到招商引資和建設(shè)投產(chǎn)，再到最終形成支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策需要經(jīng)歷較長的時(shí)間。以新能源汽車產(chǎn)業(yè)為例，從1992年錢學(xué)森建議國家開展對(duì)新能源汽車的研究和制造開始，到“十五”期間將新能源汽車研究項(xiàng)目列入“國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）”，到2018年新能源汽車產(chǎn)銷量突破100萬輛大關(guān)，再到2024年《政府工作報(bào)告》提及“新能源汽車產(chǎn)銷量占全球比重超過60%”，歷時(shí)三十余年。時(shí)間跨度如此之長的產(chǎn)業(yè)政策能否達(dá)到預(yù)期效果，取決于產(chǎn)業(yè)政策是否能被長期執(zhí)行。盡管中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)“一張藍(lán)圖繪到底，一茬接著一茬干”“政貴有恒，治須有常”，但現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)“人走政息”“新官不理舊賬”“新官上任三把火”等現(xiàn)象。由此可見，官員變更會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的效果產(chǎn)生影響。

中國地方官員變更有兩種形式。一是五年召開一次的黨代會(huì)，不僅黨政一把手會(huì)有變動(dòng)，較低級(jí)別的官員也有大規(guī)模的人事調(diào)整，如主管土地、基建、重大項(xiàng)目的副市長、國家土地管理局局長、發(fā)展和改革委員會(huì)主任等。二是黨政一把手變動(dòng)，雖然黨政領(lǐng)導(dǎo)法定任期為5年，但實(shí)際中多數(shù)官員未任滿5年即發(fā)生調(diào)動(dòng)。耿曙等統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，省級(jí)書記和省長平均任期為4.770年和4.320年，市級(jí)書記和市長平均任期為3.600年和3.210年，縣級(jí)書記和縣長平均任期為3.530年和3.340年。徐巍等發(fā)現(xiàn)，市委書記異地調(diào)任后，現(xiàn)任職地企業(yè)的產(chǎn)品會(huì)和上一任職地調(diào)任前一年的企業(yè)產(chǎn)品趨同，側(cè)面驗(yàn)證“新官上任三把火”的存在。黃冬婭分析A省X產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行時(shí)發(fā)現(xiàn)，官員的人事變動(dòng)會(huì)改變壓力的傳遞，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行發(fā)生波動(dòng)。雖然J委、ZX辦公室和各地市局負(fù)責(zé)人等具體執(zhí)行者并沒有發(fā)生調(diào)整，但高層領(lǐng)導(dǎo)人的更換使得產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行壓力減小。

產(chǎn)業(yè)政策的層級(jí)性、工具多樣性、階段性，這三大基本性質(zhì)在各地方產(chǎn)業(yè)政策會(huì)有充分體現(xiàn)，進(jìn)而呈現(xiàn)一些基本特征和運(yùn)行規(guī)律，本文結(jié)合對(duì)地方產(chǎn)業(yè)政策的識(shí)別進(jìn)行分析。

03

地方產(chǎn)業(yè)政策的識(shí)別方法

（一）現(xiàn)有研究中關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的識(shí)別方法

現(xiàn)有研究將產(chǎn)業(yè)政策分為兩類：一類是特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，如新能源汽車業(yè)、光伏行業(yè)、船舶制造業(yè)等；另一類是非特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，即不針對(duì)某一具體行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。

現(xiàn)有研究主要采用五種方式識(shí)別中國非特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。一是將中央和省“五年規(guī)劃”中提及的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)視為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策。“五年規(guī)劃”文件中有專門一章介紹未來產(chǎn)業(yè)體系布局，現(xiàn)有研究將綴有“重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)”“重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)”“支柱產(chǎn)業(yè)”“優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)”等詞語的產(chǎn)業(yè)都視為未來五年的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。二是用開發(fā)區(qū)數(shù)據(jù)識(shí)別產(chǎn)業(yè)政策。開發(fā)區(qū)，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域等，均會(huì)公布其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并制定配套政策扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是用財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等財(cái)務(wù)指標(biāo)判斷企業(yè)是否享受政府扶持，從而間接識(shí)別產(chǎn)業(yè)政策。四是用產(chǎn)業(yè)相關(guān)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章識(shí)別產(chǎn)業(yè)政策，韓永輝等從中國法律法規(guī)庫數(shù)據(jù)整理各省市涉及產(chǎn)業(yè)政策的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，將其視作地方實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策。五是使用大語言模型從數(shù)百萬份政策文件中自動(dòng)提取結(jié)構(gòu)化的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)，基于上下文語義，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容進(jìn)行更復(fù)雜的分類與標(biāo)注。

當(dāng)前，上述五種識(shí)別中國非特定行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的方法各有不足。

一是用“五年規(guī)劃”識(shí)別產(chǎn)業(yè)政策，盡管能整體展示未來產(chǎn)業(yè)布局，但現(xiàn)有研究集中在省級(jí)“五年規(guī)劃”上，無法揭示省內(nèi)城市間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異。同時(shí)，“五年規(guī)劃”時(shí)間跨度為五年，無法體現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)政策的年度變化。

二是評(píng)估設(shè)立開發(fā)區(qū)的政策效果盡管能夠避免衡量整個(gè)國家產(chǎn)業(yè)政策所面臨的復(fù)雜性和模糊性，但開發(fā)區(qū)只是產(chǎn)業(yè)政策的形式之一。事實(shí)上，設(shè)立開發(fā)區(qū)本質(zhì)上是一種區(qū)域?qū)蛐驼撸淠康氖峭苿?dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只是最終落腳在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。

三是財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠是實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的工具，而非產(chǎn)業(yè)政策本身。財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠的目標(biāo)不一定是為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還包括扶持小微企業(yè)發(fā)展、保就業(yè)保民生等，簡(jiǎn)單地以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠識(shí)別產(chǎn)業(yè)政策會(huì)高估產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施強(qiáng)度，從而得出產(chǎn)業(yè)政策效率低的結(jié)論。

四是現(xiàn)有研究中利用地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的研究，僅考慮省級(jí)層面的產(chǎn)業(yè)政策，不能體現(xiàn)省內(nèi)不同城市間的產(chǎn)業(yè)政策差異。

五是大語言模型盡管處理文本效率高、覆蓋面廣，但可驗(yàn)證性較弱。由于大語言模型處理樣本規(guī)模巨大，其輸出結(jié)果只能抽樣進(jìn)行人工檢驗(yàn)，難以對(duì)全部數(shù)據(jù)逐一核查，因而模型可能的偏差或誤判難以完全排除。除此之外，幻覺是大語言模型的內(nèi)在特征，即生成與事實(shí)不符但形式上合理的內(nèi)容。在產(chǎn)業(yè)政策這種信息高度密集且概念交織的復(fù)雜場(chǎng)景中，幻覺的潛在危害更大，一個(gè)被模型錯(cuò)誤解讀的產(chǎn)業(yè)分類、政策主體或執(zhí)行時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可能在后續(xù)量化分析中引發(fā)系統(tǒng)性偏差。

（二）本文關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的識(shí)別方法

本文借鑒“五年規(guī)劃”重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策的識(shí)別方法，從省、市政府工作報(bào)告中提取產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)表述，并將其視作當(dāng)?shù)禺?dāng)年的產(chǎn)業(yè)政策。政府工作報(bào)告高度概括政府的施政意圖，隨后政府會(huì)出臺(tái)重點(diǎn)工作任務(wù)分工意見，明確各項(xiàng)任務(wù)的負(fù)責(zé)部門和截止時(shí)間，從而保證施政意圖得到落實(shí)。需要強(qiáng)調(diào)的是，正是由于政府工作報(bào)告內(nèi)容高度概括，可能一些政府實(shí)際實(shí)施過的產(chǎn)業(yè)政策在政府工作報(bào)告中未得到體現(xiàn)。因此，本文估計(jì)的是真實(shí)產(chǎn)業(yè)政策狀況的下限值。

本文采用基于關(guān)鍵詞的詞頻分析方法對(duì)政府工作報(bào)告文本進(jìn)行分詞，統(tǒng)計(jì)關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻率，并結(jié)合上下文進(jìn)行解讀。該方法的優(yōu)勢(shì)在于結(jié)果的可控性與高精確度，所有詞頻統(tǒng)計(jì)結(jié)果及關(guān)鍵詞附近的上下文均經(jīng)過人工逐一核查，確保標(biāo)注的準(zhǔn)確性和語境的一致性，最大限度減少了誤判風(fēng)險(xiǎn)。其不足是處理效率低、規(guī)模受限，難以直接應(yīng)用于海量文本分析且依賴關(guān)鍵詞詞典，對(duì)非典型表述的關(guān)鍵信息識(shí)別能力有限。

本文采用政府工作報(bào)告文本識(shí)別地方產(chǎn)業(yè)政策的價(jià)值主要體現(xiàn)在：政府工作報(bào)告文本能夠反映各級(jí)政府在年度內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施情況。各級(jí)地方政府每年定期發(fā)布政府工作報(bào)告，因而可以從中獲取不同層級(jí)政府的具體年度產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)。相比之下，“五年規(guī)劃”文本僅能提供五年周期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策，并非真正意義上的年度政策。此外，“五年規(guī)劃”的編制和實(shí)施周期與主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期存在錯(cuò)位，其中所涉及的產(chǎn)業(yè)政策是否在五年內(nèi)得到有效執(zhí)行，本身也存在不確定性。

然而，需要注意的是，政府工作報(bào)告的內(nèi)容通常較為宏觀和概括，因而難以從中獲取產(chǎn)業(yè)政策的具體細(xì)節(jié)，如政策實(shí)施工具、執(zhí)行時(shí)間節(jié)點(diǎn)、負(fù)責(zé)部門等信息。這一局限性也是采用政府工作報(bào)告文本識(shí)別地方產(chǎn)業(yè)政策時(shí)需謹(jǐn)慎對(duì)待的重要內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)政策可分為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策兩類，本文僅識(shí)別制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。因?yàn)樵诠I(yè)化后期和新發(fā)展階段，制造業(yè)發(fā)展對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長具有不可替代的作用，識(shí)別制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策并刻畫其特征事實(shí)，對(duì)總結(jié)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型、建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系具有重要的參考價(jià)值。制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策識(shí)別步驟主要分為三步：

第一步，以《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（2011）》制造業(yè)中二位數(shù)行業(yè)代碼和四位數(shù)小類代碼為基礎(chǔ)，本文依據(jù)類別名稱和說明中的詞語構(gòu)造文本庫。同時(shí)，考慮類別名稱和說明中的詞語，可豐富小類代碼對(duì)應(yīng)的文本庫詞匯，緩解文本庫詞匯缺失導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)政策識(shí)別遺漏問題。文本庫構(gòu)建過程如下：以四位數(shù)小類代碼1310為例，類別名稱為“谷物磨制”，說明為“糧食加工，指將稻子、谷子、小麥、高粱等谷物去殼、碾磨及精加工的生產(chǎn)活動(dòng)”，其文本庫詞匯包括谷物磨制、糧食加工、谷物去殼、谷物碾磨和谷物精加工。最終，本文得到的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策文本庫包含31個(gè)大類代碼、528個(gè)小類代碼，共計(jì)1628條文本詞匯。

第二步，本文搜集整理2003—2022年省級(jí)、市級(jí)政府工作報(bào)告。之所以選擇2003年作為樣本起始期，是因?yàn)?003年以前市級(jí)政府工作報(bào)告缺失量較大。通常而言，政府工作報(bào)告分為兩個(gè)部分，一部分總結(jié)上一年的工作成果，另一部分公布當(dāng)年的工作計(jì)劃。本文僅使用政府工作報(bào)告中的當(dāng)年工作計(jì)劃部分，避免上一年工作成果部分對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的總結(jié)干擾產(chǎn)業(yè)政策識(shí)別。最終，本文共整理2003—2022年省級(jí)、市級(jí)政府工作報(bào)告620份、7460份。

第三步，本文使用Python在省級(jí)、市級(jí)政府工作報(bào)告中檢索制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策文本詞匯。如果在政府工作報(bào)告中能檢索到某制造業(yè)文本詞匯，則認(rèn)為當(dāng)?shù)禺?dāng)年對(duì)該行業(yè)實(shí)施了產(chǎn)業(yè)政策。以谷物磨制行業(yè)為例，如果在政府工作報(bào)告中能檢索到“谷物磨制”“糧食加工”“谷物去殼”“谷物碾磨”“谷物精加工”等詞匯中至少一個(gè)詞匯，則認(rèn)為當(dāng)?shù)貙?duì)谷物磨制行業(yè)實(shí)施了產(chǎn)業(yè)政策。為確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，研究團(tuán)隊(duì)對(duì)檢索出的產(chǎn)業(yè)政策逐一進(jìn)行了人工核查，核對(duì)了對(duì)應(yīng)的政府工作報(bào)告原文，刪除不符合產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵的樣本。

例如，在服飾制造行業(yè)中，本文構(gòu)建的文本庫詞匯包括“領(lǐng)帶”，但部分對(duì)應(yīng)的政府工作報(bào)告原文為“xxx引領(lǐng)帶動(dòng)xxx”。這種表述顯然與產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵不符。因此，刪除存在此類問題的樣本。同時(shí)，本文借鑒《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的做法，將產(chǎn)業(yè)政策分為鼓勵(lì)、限制和淘汰三類。本文只分析鼓勵(lì)類的產(chǎn)業(yè)政策，刪除限制類和淘汰類的產(chǎn)業(yè)政策。例如，政府工作報(bào)告原文提及煉鋼、煉鐵業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，石膏、石灰業(yè)清理整頓節(jié)能減排等，則刪除該類產(chǎn)業(yè)政策樣本。

經(jīng)過人工核對(duì)并刪除不符合研究要求的樣本后，本文最終得到省級(jí)、市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策分別為1257條、14309條。本文分別從每年實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策數(shù)與產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)兩個(gè)維度對(duì)各級(jí)政府產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析。由表1可知，省級(jí)政府和市級(jí)政府平均每年發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量分別為2.690個(gè)和2.520個(gè)，省級(jí)和市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策的平均實(shí)施時(shí)長分別為2.290年和2.280年。總體而言，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)較短。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在識(shí)別出的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)中，各級(jí)政府并不是每年都會(huì)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因集中在兩個(gè)方面。一是本文產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)來源于政府工作報(bào)告，部分政府工作報(bào)告表述產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容較為籠統(tǒng)，無法按照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類小類代碼準(zhǔn)確分類，因而未統(tǒng)計(jì)此類政府工作報(bào)告中的產(chǎn)業(yè)政策。例如，江蘇省2018年政府工作報(bào)告提及“突出抓好智能制造”“加快培育新一代信息技術(shù)、新材料、高端裝備等一批萬億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群”，無法按照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類小類代碼識(shí)別產(chǎn)業(yè)政策，因而未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。二是本文識(shí)別的產(chǎn)業(yè)政策僅為制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，未考慮服務(wù)業(yè)等其他類別產(chǎn)業(yè)政策。

表1 產(chǎn)業(yè)政策的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

04

地方產(chǎn)業(yè)政策的特征事實(shí)

（一）發(fā)展階段特征：產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)

中國區(qū)域間資源稟賦和功能定位不同，所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量也存在差異。由圖1可知，產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。具體來看，省級(jí)產(chǎn)業(yè)政策和市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策的數(shù)量均隨著人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和市場(chǎng)化指數(shù)的增加而減少。可能的原因是，改革開放以來，產(chǎn)業(yè)政策體系由計(jì)劃管理與選擇性產(chǎn)業(yè)政策混合體系轉(zhuǎn)變?yōu)檫x擇性產(chǎn)業(yè)政策體系，再轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃x擇性產(chǎn)業(yè)政策為主體、功能性產(chǎn)業(yè)政策為輔助的政策體系。中國區(qū)域格局以各大板塊梯度共進(jìn)為發(fā)展主線，不同發(fā)展階段的地區(qū)處于產(chǎn)業(yè)政策體系轉(zhuǎn)變的不同階段。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、制度環(huán)境越優(yōu)越的地區(qū)，越不傾向于制定選擇性產(chǎn)業(yè)政策，因而產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量也越少。

圖1 產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

盡管產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段負(fù)相關(guān)，但由圖2可知，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段具有正相關(guān)關(guān)系。這意味著發(fā)達(dá)地區(qū)更重視和干預(yù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策逐漸從非戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)退出。Juhász等發(fā)現(xiàn)，高收入國家新興產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量比重高，而中低收入國家傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量占比較高。

圖2 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

（二）政策持續(xù)特征：產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)普遍較短

表2為產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)的分布情況。由表2可知，10年內(nèi)，省、市兩級(jí)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)占比分別為97.1%和98.2%，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)普遍較短。僅有少數(shù)省、市堅(jiān)持長期發(fā)展某產(chǎn)業(yè)，如廣東省陽江市連續(xù)20年出臺(tái)刀剪及類似日用金屬工具制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，打造“刀剪之都”；四川省攀枝花市連續(xù)19年出臺(tái)稀有稀土金屬壓延加工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，打造“釩鈦之都”。

表2 產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)的分布情況

需要注意的是，地方政府頻繁更換產(chǎn)業(yè)與長期發(fā)展產(chǎn)業(yè)可能并存。上文表明，省級(jí)和市級(jí)政府平均每年出臺(tái)2.690個(gè)和2.520個(gè)產(chǎn)業(yè)政策，這使得地方政府在長期發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)的同時(shí)可以不斷開拓新產(chǎn)業(yè)。表2統(tǒng)計(jì)的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)是2003—2022年總計(jì)的實(shí)施年數(shù)，未考慮產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施期間是否存在中斷的情況。那么，地方政府是更傾向于連續(xù)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，還是間斷實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策呢？為此，本文進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中的間斷情況。間斷年數(shù)計(jì)算方法為：若某產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)為3年，且分別為2006年、2010年和2011年，則間斷年數(shù)共計(jì)為3年。

由表3可知，產(chǎn)業(yè)政策普遍存在實(shí)施間斷情況，連續(xù)不間斷實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的樣本量較少，頻繁更換的產(chǎn)業(yè)既可能是從未實(shí)施過產(chǎn)業(yè)政策的新產(chǎn)業(yè)，也可能是以前實(shí)施過產(chǎn)業(yè)政策的老產(chǎn)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施年數(shù)和間斷年數(shù)可知，產(chǎn)業(yè)政策具有不完全契約特點(diǎn)，即企業(yè)和政府無法準(zhǔn)確判斷某個(gè)產(chǎn)業(yè)政策在未來能否長期堅(jiān)持實(shí)施，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的不確定性。

表3 市級(jí)企業(yè)政策實(shí)施年數(shù)的間斷數(shù)量分布狀況（單位：%）

（三）行業(yè)分布特征：產(chǎn)業(yè)政策行業(yè)分布差異顯著

產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是針對(duì)特定行業(yè)采取各種政策措施。在不同行業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策是否存在顯著差別？本文考察不同行業(yè)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量。以市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策為例，2003—2022年，高端制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、技術(shù)密集型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量逐年增加；低端制造業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)、勞動(dòng)密集型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量逐年減少；中端制造業(yè)和資本密集型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量呈現(xiàn)先增加后減少的趨勢(shì)，但整體波動(dòng)幅度較小。高端制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、技術(shù)密集型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量增加與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的歷史進(jìn)程相吻合。本文將產(chǎn)業(yè)政策按照國民經(jīng)濟(jì)二位數(shù)行業(yè)代碼分類發(fā)現(xiàn)，行業(yè)間產(chǎn)業(yè)政策分布差距較大。

由表4可知，省級(jí)和市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策都主要集中在食品飲料、機(jī)械設(shè)備、運(yùn)輸設(shè)備、電氣電子類行業(yè)中，且實(shí)施年數(shù)普遍較長。在省級(jí)產(chǎn)業(yè)政策中，鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量最多，占全部省級(jí)產(chǎn)業(yè)政策的比重為20.9%，計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量位居第二，占全部省級(jí)產(chǎn)業(yè)政策的比重為12.3%，皮革、毛衣、羽毛及其制品和制鞋業(yè)、家具制造業(yè)、廢棄資源綜合利用業(yè)數(shù)量最少，占全部省級(jí)產(chǎn)業(yè)政策的比重均為0。在市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策中，農(nóng)副食品加工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量最多，占全部市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策的比重為15.8%，鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量位居第二，占全部市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策的比重為8.2%，家具制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量最少，占全部市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策的比重為0。

表4 省級(jí)和市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策行業(yè)間分布

除行業(yè)間產(chǎn)業(yè)政策分布存在差異外，行業(yè)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策分布同樣存在差異。以市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量占比為前兩名的農(nóng)副食品加工業(yè)與鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)為例，由圖3可知，在農(nóng)副食品加工業(yè)中，產(chǎn)業(yè)政策主要集中在蔬菜加工業(yè)，占比達(dá)到44.3%；而在鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)中，產(chǎn)業(yè)政策高度集中于航空、航天相關(guān)設(shè)備制造業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)在行業(yè)內(nèi)參差不齊。例如，在農(nóng)副食品加工業(yè)中，豆制品制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)最長，為6.200年，食用植物油加工、魚油提取及制品制造、其他水產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)最短，為1年。在一個(gè)大類行業(yè)中，產(chǎn)業(yè)政策集中在部分小類行業(yè)中。例如，農(nóng)副食品加工業(yè)共有19種四位數(shù)小類行業(yè)，然而農(nóng)副食品加工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策只涉及其中的14種；鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)共有23種四位數(shù)小類行業(yè)，產(chǎn)業(yè)政策僅涉及其中的10種。

圖3 市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策行業(yè)間分布

（四）政府間相似特征：產(chǎn)業(yè)政策在同級(jí)政府間與上下級(jí)政府間具有相似性

1.同級(jí)政府間產(chǎn)業(yè)政策具有相似性且呈上升態(tài)勢(shì)

本文借鑒吳意云和朱希偉、楊繼東和羅路寶的做法，采用Jaccard相似系數(shù)衡量同級(jí)政府產(chǎn)業(yè)政策相似性。由圖4可知，不僅同級(jí)政府間產(chǎn)業(yè)政策具有相似性，而且這種相似性在小幅度增長。

一方面，采用四位數(shù)行業(yè)分類的產(chǎn)業(yè)政策相似性低于采用二位數(shù)行業(yè)分類的產(chǎn)業(yè)政策相似性，省級(jí)產(chǎn)業(yè)政策或市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策皆如此。例如，2021年，汽車制造業(yè)市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策中，四川省宜賓市發(fā)展汽車整車業(yè)（3610），湖北省襄陽市發(fā)展電車制造業(yè)（3640），吉林省白城市發(fā)展汽車車身制造業(yè)（3650），湖北省咸寧市發(fā)展汽車零部件及配件制造業(yè)（3660）。盡管上述城市的產(chǎn)業(yè)政策都屬于汽車制造業(yè)，但分屬于不同的細(xì)分行業(yè)。

另一方面，同省內(nèi)的市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策相似性略高于未區(qū)分省內(nèi)省外的市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策相似性。以2021年汽車制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策為例，湖北省的黃石市、十堰市、襄陽市、荊門市、孝感市、咸寧市、隨州市均出臺(tái)汽車制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，而山西省、江蘇省、福建省沒有市出臺(tái)汽車制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。

圖4 同級(jí)政府間產(chǎn)業(yè)政策相似性

2.上下級(jí)政府間產(chǎn)業(yè)政策具有相似性且呈先下降后上升趨勢(shì)

本文采用Jaccard相似系數(shù)衡量上下級(jí)政府間產(chǎn)業(yè)政策相似性。由圖5可知，省級(jí)和市級(jí)間產(chǎn)業(yè)政策具有相似性且先下降后上升。然而，吳意云和朱希偉、楊繼東和羅路寶、趙婷和陳釗發(fā)現(xiàn)，地方產(chǎn)業(yè)政策的制定越來越接近中央產(chǎn)業(yè)政策，以四位數(shù)行業(yè)分類的上下級(jí)政府間產(chǎn)業(yè)政策相似性低于以二位數(shù)行業(yè)分類的上下級(jí)政府間產(chǎn)業(yè)政策。

圖5 上下級(jí)政府間產(chǎn)業(yè)政策相似性

（五）區(qū)域聯(lián)系特征：產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)連接較為松散且聚類系數(shù)不斷下降

隨著中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的日益完善和市場(chǎng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，專業(yè)化分工水平逐漸提升。盡管本文發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策在同級(jí)政府間具有相似性，但專業(yè)化分工深化細(xì)化會(huì)促進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)增強(qiáng)。那么，現(xiàn)實(shí)情況是否果真如此呢？為此，本文從產(chǎn)業(yè)政策的視角，基于地級(jí)市投入產(chǎn)出表與城市間產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)政策復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，揭示區(qū)域間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的演變特征。

1.產(chǎn)業(yè)政策復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建

首先，本文基于中國碳核算數(shù)據(jù)庫（CEADs）公布的2012年、2015年、2017年中國城市層面投入產(chǎn)出表，以297個(gè)地級(jí)市為節(jié)點(diǎn)，構(gòu)建有向加權(quán)網(wǎng)絡(luò)。地級(jí)市投入產(chǎn)出表中的直接消耗系數(shù)反映了不同城市在產(chǎn)業(yè)鏈中的相互依賴關(guān)系，有助于識(shí)別關(guān)鍵城市和產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系。其次，本文收集整理地級(jí)市產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)，為每個(gè)城市建立其產(chǎn)業(yè)政策集合，得到城市之間的共同產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量和共同產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量矩陣。最后，本文構(gòu)建增強(qiáng)矩陣。

2.產(chǎn)業(yè)政策復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)分析

產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)整體為核心—邊緣網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，年份和權(quán)重α（反映地級(jí)市共同產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量的強(qiáng)度）對(duì)基本結(jié)構(gòu)影響較小，網(wǎng)絡(luò)整體特性較為穩(wěn)健。以2017年產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為例，城市間普遍存在產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，核心節(jié)點(diǎn)城市產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量少，但與其他城市連接多；邊緣節(jié)點(diǎn)城市產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量多，但與其他城市連接少。本文采用全局效率和聚類系數(shù)分析產(chǎn)業(yè)政策復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)特征。全局效率衡量整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點(diǎn)之間信息傳遞的效率。全局效率較高，意味著信息或資源能夠迅速在整個(gè)網(wǎng)絡(luò)中傳播。聚類系數(shù)衡量網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點(diǎn)傾向于聚集在一起形成緊密子集的程度。由表5可知，2012—2017年，全局效率均為0.990以上，而聚類系數(shù)均不高于0.003。全局效率高而聚類系數(shù)低，意味著整個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)雖然具備了良好的整體連通性，但城市間聯(lián)系較為松散。2012—2017年，聚類系數(shù)整體呈下降趨勢(shì)，意味著區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策關(guān)聯(lián)越來越松散。

表5 產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的全局效率和聚類系數(shù)

本文參照Tombe和Zhu、林晨和李宇瀟的做法，將中國31個(gè)省份（不包括港澳臺(tái)地區(qū)）劃分為東北地區(qū)、中部?jī)?nèi)陸地區(qū)、中部沿海地區(qū)、京津地區(qū)、北部沿海地區(qū)、南部沿海地區(qū)、西北地區(qū)、西南地區(qū)，測(cè)算八個(gè)地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)全局效率和聚類系數(shù)。由表6可知，2012—2017年，八個(gè)地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)全局效率高而聚類系數(shù)低。其中，東北地區(qū)聚類系數(shù)先升后降；中部?jī)?nèi)陸地區(qū)、中部沿海地區(qū)聚類系數(shù)逐漸下降；北部沿海地區(qū)、南部沿海地區(qū)、西北地區(qū)、西南地區(qū)聚類系數(shù)先降后升。

表6 八個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)全局效率和聚類系數(shù)

05

研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

產(chǎn)業(yè)政策是建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力不可或缺的組成部分。在新發(fā)展階段，如何推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的積極作用是一個(gè)重要問題。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，需對(duì)產(chǎn)業(yè)政策特征事實(shí)有深刻的認(rèn)識(shí)。然而，現(xiàn)有研究缺乏對(duì)特征事實(shí)的深入分析，大量文獻(xiàn)集中于探討產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果。為此，本文采用文本識(shí)別方法，從各級(jí)政府工作報(bào)告中提取關(guān)鍵詞，識(shí)別2003—2022年省、市級(jí)政府的產(chǎn)業(yè)政策，全方位、多角度刻畫地方產(chǎn)業(yè)政策特征事實(shí)。本文總結(jié)的中國地方產(chǎn)業(yè)政策特征事實(shí)如下：

第一，發(fā)展階段特征。產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)。無論是省級(jí)政府還是市級(jí)政府，產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量均隨著人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和市場(chǎng)化指數(shù)的增加而減少，但戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量隨著人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和市場(chǎng)化指數(shù)的增加而增加。

第二，政策持續(xù)特征。產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)普遍較短。省級(jí)和市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策平均實(shí)施年數(shù)分別為2.290年和2.280年。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)間斷情況廣泛存在。

第三，行業(yè)分布特征。產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量和產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施年數(shù)在行業(yè)間、行業(yè)內(nèi)分布均具有明顯差異且高端制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、技術(shù)密集型制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量逐年上升。

第四，政府間相似特征。同級(jí)政府間和上下級(jí)政府間產(chǎn)業(yè)政策都具有相似性。同級(jí)政府間四位數(shù)行業(yè)分類產(chǎn)業(yè)政策相似性低于二位數(shù)行業(yè)分類產(chǎn)業(yè)政策，同省內(nèi)的市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策相似性略高于未區(qū)分省內(nèi)省外的市級(jí)產(chǎn)業(yè)政策相似性。上下級(jí)政府間產(chǎn)業(yè)政策相似性呈先下降后上升趨勢(shì)。

第五，區(qū)域聯(lián)系特征。產(chǎn)業(yè)政策具有整體—邊緣網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，核心節(jié)點(diǎn)城市產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量少，但與其他城市連接多，邊緣城市產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量多，但與其他城市連接少。產(chǎn)業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)連接較為松散且聚類系數(shù)不斷下降。

（二）政策建議

第一，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)進(jìn)退得當(dāng)。當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不完善時(shí)，需充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策這只“看得見的手”的作用。當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)完善時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策要及時(shí)退出，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。此外，選擇性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)逐漸向普惠性和功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。

第二，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)重視長期性與連貫性。產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展需要長期不間斷的培育和扶持，短期且間斷的產(chǎn)業(yè)政策既浪費(fèi)大量的人力物力財(cái)力，又通過不確定性加劇效率損失。地方政府在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持政策不連續(xù)，避免效率損失。

第三，地方政府應(yīng)因地制宜、因時(shí)而變地選擇需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持走特色化和專業(yè)化發(fā)展道路。各地方政府要多措并舉解決過度投資、低水平重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)能過剩等問題，培育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展契合且具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。

第四，地方政府應(yīng)重視區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策合作。產(chǎn)業(yè)政策要堅(jiān)持發(fā)展與安全并舉，地區(qū)制定產(chǎn)業(yè)政策追求轄區(qū)內(nèi)的“全產(chǎn)業(yè)鏈”“大而全”，顯然不符合新發(fā)展格局的需求，不利于全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。完善區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策體系，有助于深化區(qū)域分工合作、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈韌性、發(fā)揮超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。

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