城市更新大家談 | 城市更新一定要有遠見、強基礎、重民生

導讀

當城市發展從“增量擴張”轉向“存量提質”，我們該如何重塑家園？中國城市規劃學會深度對話多位城市規劃學者，從理念變革、治理邏輯到實施路徑，拆解“人民城市”的內涵。看他們如何解答城市從“比高度”到“比溫度”的轉向，剖析更新中那些“改與不改”、“新與舊”的真正難題。

本文字數：3508字

閱讀時間：11分鐘

原標題：策略與模式：城市更新一定要有遠見、強基礎、重民生

作者 | 展二鵬，中國城市規劃學會城市更新分會委員、城市生態規劃專委會委員，原青島市規劃局總工程師，原青島中德生態園管委總規劃師

國內外相關經驗不斷顯示，基本概念、策略和模式，對于城市更新的成敗，往往具有決定性影響。基本概念主要是對城市化發展階段性特點、資源環境、城市更新目的以及保護發展中主要問題和對策的整體認識；策略和模式則是在既定經濟社會發展目標和政策背景條件下，對建設主體、投資來源、開發時序、拆遷安置及招商引資等問題的實體性選擇和機制安排。實踐還證明，即使在相同的政策背景和基本概念指導下，具體實施策略和模式的不同，依然會產生明顯不同的效果，并對城市可持續發展產生深遠影響。

我國多年來的舊城改造或城市更新，主要是結合用地功能調整、基礎設施建設以及大規模房地產開發，對中心城區進行整體拆遷、成片改造和高強度建設為主要特征的綜合開發，對整體優化生態環境和功能布局，全面提高居民生活水平，持續完善公共服務和基礎設施，具有重大帶動作用，并培育產生了有經濟社會綜合影響的不同模式。同時要看到，在實體經濟強大、房地產爆發式增長大背景下，也存在片面追求經濟效益、公共服務配套及民生保障不均衡等問題；在如何保護歷史文化、優化社會空間、促進經濟社會協調發展等方面，也有明顯反思空間；一些現代化社會治理問題，諸如低收入聚居以及大量所謂“低效用地”和“邊緣化地帶”等，或已成為當前城市更新，尤其是老舊小區改造必須面臨的嚴峻挑戰。

不同城市實踐還顯示，盡管有相同政策背景和規劃引導，但不同的概念、策略和模式，對于城市更新及相關規劃實施，尤其是當地民生改善與經濟社會發展，必然產生不同影響。

問題是

為什么在同樣的政策背景、規劃理念以及類似資源環境甚至是在同一個城市中，卻會形成明顯不同的策略和模式？

究其根源，主要反映人們對城市發展規律、階段性特點和重點問題的認知不足，以及在政策或決策層面對發展理念、方式根本轉變的遲鈍、曲解、抵制或路徑依賴。單純追求“GDP”經濟效益以及政府形象的發展觀，導致對人民群眾基本需求、經濟社會主要矛盾以及城市發展戰略目標的漠視或“盲區”，更容易沉湎于脫離實際的“創意”和“賦能”，最終陷入大規模、一刀切和運動式的“怪圈”，以高昂代價換來難以運行和支撐的疊加困境，并不斷失去高質量發展的機遇。

2025年7月的中央城市工作會議，再次強調“人民城市人民建、人民城市為人民”的內涵式發展理念，并基于對我國城鎮化和城市發展階段性特點的基本判斷，確定了“五個轉變”（理念、方式、動力、重心和方法）的戰略導向和七項重要任務，提出了深刻把握我國城市發展歷史方位等基本要求。以城市更新為抓手，全方位推進“以人民為中心”的城市規劃建設，必須整體轉變發展觀念和方式，堅持有遠見、強基礎、重民生以及更加包容可持續的策略和模式，不斷優化資源配置和社會空間布局，完善公共服務和基礎設施配套，并善于應對各種挑戰，構建高質量可持續發展的城市體系和戰略格局。主要有以下七個方面：

1

把握好戰略定位和實施重點。要深刻把握和適應城市發展的基本規律，明確經濟社會發展及國土空間規劃層面的定位，始終聚焦基本需求、焦點問題和長遠發展，更加關注民生改善、社會就業、公共服務配套和基礎設施完善，并持續強化綠色低碳、社會治理及包容可持續發展相關的基礎性構建；

2

整體優化布局和結構。要始終關注功能布局和空間結構的整體優化，合理確定資源配置、公共服務和基礎設施的空間布局，強化集約高效、公平正義和經濟社會協調，主動并持續做好城市更新與產業發展、重點建設項目的結合，確保城市更新對構建現代化城市體系、促進和諧社會建設有持續的綜合貢獻；

3

因地制宜的創新與發展。要在珍惜并依托既有資源環境優勢的前提下，瞄準現狀問題，聚焦社會民生，積極跟隨從大規模增量擴張向存量提質增效為主的轉型要求，引進新理念、采用新方法，實現有需求、有特色、能自主、有內生動力的創新與發展；

4

更加注重存量優化。要始終堅持經濟社會協調發展和歷史文化傳承的原則，在整體保護、社會開放、安全運行的基礎上，積極改善社區環境和產業生態，同步優化實體和網絡經濟空間，促進社會就業，強化統籌治理，實現存量資源的整體優化和健康增長；

5

全面統籌與協同推進。要堅持包容、協調、可持續的原則，善于呼應地方及社區發展需求，全面統籌、有機更新，并強化戰略規劃與近期建設規劃實施，做好城市更新與公共服務和基礎設施建設的結合，不斷實現城市功能、空間形態和支撐體系的全面優化；

6

適應多元化和網絡化發展。要在確保社會公正、促進共同富裕的前提下，更加適應多元化、網絡化的經濟社會需求和發展趨勢，實施政策引領、市場運作、社會參與均衡的投資、開發和運營策略，確保實現更加開放、包容、協調、社會化的可持續發展；

7

強化科學評估和機制建設。依托大數據及互聯網支撐，開展跨學科的項目策劃、立項審查、實施監督和綜合評估，并統籌資源環境、現實需要和發展預期，建立完整、開放的數據庫和具有動態調控約束能力的評價指標體系，引導發展理念、方式和動力的根本轉變，促進科學和民主決策，創建富有地方特色并契合“中國式現代化”發展戰略的模式。

綜上，從我國近年來城市更新的總體表現和發展趨勢看，注重綠色低碳、文化保護和社會參與的有機更新，已經獲得廣泛共識。與那些大張旗鼓、財大氣粗、橫掃一切卻目光短淺的大規模改造建設相比，這種天女散花、潤物無聲、新舊融合、貼近民生、關注基礎的有機更新，顯然更加自然、集約、隨和、包容和開放，也更加可行、可支付、有韌性和可持續。從空間規劃、基本建設以及社會使用和治理的整體邏輯看，它們理應成為高質量可持續發展的新常態，也理應形成更加通常、更接地氣、更富有內在生命力的策略和模式。

與此同時，也要正視并更加系統地解決城市化發展中的結構性和長期性問題：

1

一是前期城市化發展及其復合性積累導致的不充分、不均衡和不協調，例如高層住宅、新區早衰和貧困聚居等，以及大規模社會住宅建設中由于社會空間規劃缺失導致的建設標準、公共服務配套和基礎設施建設相關問題；

2

二是伴隨老齡化、網絡化和新全球化背景下的人口、產業和社會結構變化，以產權為基礎的經濟社會訴求，必將更加多元化并追求更深層次的社會正義和公眾參與；

3

三是新型城鎮化中的城鄉關系也將發生結構性變化，并對人口分布、資源配置、基礎設施建設以及社會管理和保障提出新要求。總之，城市更新必須同時對中心城區以及大城市周邊的資源整合、結構優化和現代化發展，有持續、協同的帶動作用和綜合貢獻。

做前進的經典，在回歸中超越。城市是人類家園，更新與城市同在，最終都要回歸人和生活。新時期的城市更新，一定要充分體現其應有的基礎性、整體性、有機性和包容性，防止陷入新的大規模、低能效建造過程。城市更新不是為了讓一切“更新”，而是要在合理利用資源環境，保護傳承歷史文化的基礎上，讓生態更宜人、生活更便利、社會更包容、就業更容易、公共服務更均衡、基礎設施更完善，城市更加安全、文明和智慧，人民群眾更滿意、也更有尊嚴。這是全社會的共識和發展目標，也是檢驗我們是否能實現發展觀念、發展方式根本轉變的首要標識。當務之急是，要適應經濟社會協調發展需要，強化存量資產的整合優化及合理使用，并在用地結構、資源配置、空間規劃、城市運行和社會治理方面，有更加全方位的開拓和創新，規劃建設宜居、美麗、韌性、文明和智慧的現代化人民城市。

供稿單位：中國城市規劃學會城市更新分會

【免責聲明】本公眾號發布的內容僅供學習交流使用，不以任何形式進行牟利。內容版權歸原作者所有。如有侵犯您的權益，請及時與我們聯系，我們將于第一時間協商版權問題或刪除內容。內容為作者個人觀點，不代表本公眾號立場和對其真實性負責。

城市更新大家談 | 時代之變——從大國小城到大國大城，再到城市群+都市圈和城鄉融合

點擊圖片閱讀全文

五大轉變，看懂中國城市的未來——“民惟邦本，本固邦寧”的當代詮釋

點擊圖片閱讀全文

關于城市更新，繞不開的五組辯證關系

點擊圖片閱讀全文