朔州市政府和忻州市中級法院“斗法”的根源：土地置換協議的不明確性

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2026年1月17日，南方周末刊發《“斗法”：中級法院向市政府下“最后通牒”》，引發法律圈特別是行政法學界的深思。

2024年11月，山西省忻州市中院向朔州市政府發送預處罰通知書，若不執行判決，將對市長吳秀玲執行每日罰款50元的處罰，并將市政府列入失信名單。

朔州市政府在回函中則措辭嚴厲地“警告”忻州市中院，稱該院的執行決定可能造成國有資產流失。

就這樣，這起行政案件一年多了仍然得不到執行，仔細分析這個案件，確實值得深思，因為我也遇到過類似的案件。

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2003年，溢源居在朔州受讓一宗土地，打算開發。后來朔州市政府因建設需要，與溢源居公司協商換地，后者同意。但市政府使用那塊土地后，一直沒有兌現“再找一塊地”的承諾。

2006年，朔州市政府向溢源居公司提出了換地要求。其后和溢源居達成協議，在開發區范圍內找適量土地置換溢源居公司地塊。

很明顯，這個協議約定是君子協定，由于約定不明確，事實上造成了后面20年的最終協議得不到落實。

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一晃4年。

直到2010年5月，朔州市才拿出置換方案。

根據朔城規發〔2010〕1號文件，朔州市將在梁郡路西側、引黃調度中心南側預留45畝土地用于置換溢源居的土地，總體原則是等價不等量置換。

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2015年8月26日印發的朔國土資發〔2015〕182號文件，對于2010年置換方案的解釋是“由于種種原因土地置換問題遲遲未能解決，項目也無法落實”。

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2020年10月11日，即溢源居公司異地起訴朔州市政府兩天之后，朔州市把2010年承諾置換給溢源居公司的梁郡路西側、引黃調度中心南側預留的45畝土地給賣掉了。

全國公共資源交易平臺信息顯示，這塊地的成交日期為2020年11月10日。

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2020年下半年，溢源居與朔州市政府進行過多次協商。

時任朔州市副市長、規劃和自然資源局局長以政府協調解決問題師出無名為由，建議公司起訴。

這幾乎也是當前政府操作的基本盤：以事實為根據，以法院為準繩。

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溢源居于2020年10月9日將朔州市（地級市）政府起訴至忻州市中級人民法院（易地管轄），訴請朔州市政府履行置換承諾并補償經濟損失。

2021年10月15日，忻州市中院作出一審判決，判令朔州市政府于60日內對溢源居的請求重新作出處理，駁回了溢源居公司補償經濟損失的訴求。

溢源居不服，上訴至山西省高院。2022年12月15日，山西省高院作出二審判決，維持原判。

這樣的判決我手頭也有好幾份，但這能解決問題嗎？

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最高人民法院《關于在審判工作中促進提質增效推動實質性化解矛盾糾紛的指導意見》（法發〔2024〕16號）圍繞訴訟中多見、常見“一事多案”“案結事不了”“一案結多案生”“程序空轉”等實際問題，提出了明確指導意見，推動矛盾糾紛實質性化解。

第十四條人民法院審理行政案件，在堅持合法性審查原則的基礎上，應當加強對實質訴求的審查、回應，依法作出有利于實質性化解行政爭議的裁判：（一）人民法院判決行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當根據案件相關事實盡可能作出內容具體明確的判決。確需行政機關調查或者裁量，責令重新作出行政行為或者采取補救措施的，應當在裁判文書中對重作標準、履行期限等內容進行指引。（二）當事人請求撤銷被訴行政行為、確認被訴行政行為違法或者無效的，人民法院可以釋明一并解決可能存在的行政賠償爭議；在行政賠償案件中能夠一并解決補償問題的，應當一并作出處理。（三）人民法院認為處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定有錯誤的，應當盡可能在查明案件事實的基礎上，直接判決變更。

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2023年6月，朔州市政府授權朔州市規劃和自然資源局對評估公司進行公開招投標，對涉案土地地價進行評估，涉案土地估值為9884.5萬元。

然而，朔州市政府并不認可這份由政府招標的公司作出的評估報告。于是，忻州市中院又搖號選取一家評估公司進行評估。2024年10月，評估公司給出結果，估值為8961.33萬元。

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2024年10月15日，忻州市中院致函朔州市政府，責令其履行山西省高院的判決。

但朔州市政府仍無動靜。

2024年11月5日，忻州市中院向朔州市政府送達了預處罰通知書，措辭嚴厲，認定朔州市政府“屬于有履行能力而拒不履行法律文書確定義務”，如繼續拒不履行，將把朔州市政府列入失信被執行人名單。

9天之后，忻州市中院又對朔州市市長吳秀玲作出了預處罰通知書：如拒不履行，法院將對吳秀玲處以每天50元的罰款，并向山西省檢察機關及山西省政府提出司法建議，如10日內還不履行，法院將作出正式處罰決定。

這次，朔州市政府有所反應，向忻州市中院申請延期三個月再作出處罰決定。

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2024年4月18日，山西省營商環境督導組到朔州參加朔州市優化營商環境政企專題座談會。南方周末記者獲得的材料顯示，山西省紀委、山西省專班督導二組、山西省專班督導五組都派員參會，朔州市參會的有兩位市委常委、副市長，內蒙古山西商會也獲邀參會。會上專門討論了溢源居的問題。

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2024年11月21日，朔州市政府復函忻州市中院，解釋稱溢源居2003年受讓土地時的價格是3.38萬元每畝，遠低于2003年3月朔州市政府公布的市區基準地價?；鶞实貎r中，商業用地價格區間為每畝7.9——13.9萬元。

朔州市政府在復函中稱此案“可能涉及國有資產流失，因此需要審慎處理”。

這個我都不用解釋了，多少政府不作為都是以這個理由，因為百試不爽。

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2024年12月30日，忻州市中院作出執行裁定，裁定朔州市政府向溢源居補償8961.33萬元。

2025年1月10日，朔州市市長吳秀玲批示：朔州市規劃和自然資源局要積極作為，企業的合法利益應予以保障，同時，要確保在國有資產不流失的前提下依法合規予以解決。

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2025年9月，忻州司法系統與朔州市政府進行了一場激烈的交鋒。

忻州市中院稱，山西省高院要求定期對一年以上長期未結案件和涉黨政機關案件進行清理，本案也在統計范圍內，“并多次被山西省高院督辦”。

忻州市中院要求朔州市政府一次性徹底解決該歷史遺留問題。這是忻州市中院給朔州市政府的“最后通牒”。

一個星期之后，即2025年9月16日，朔州市政府回復了：“市長及分管副市長均在北京參加培訓學習，待分管副市長培訓學習結束后具體研究相關事項?！?/p>

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到2026年1月17日，南方周末刊發《“斗法”：中級法院向市政府下“最后通牒”》發出，仍然沒有解決。

當然，相信隨著新聞報道，應該會很快解決，盡管現在的南方周末離一紙風行的時代很遠了。

但如果都靠輿論監督，誰還相信法律??？

2026年1月17日星期六

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