美國移民政治如何被制度塑造和圍困

本報駐美國特約記者 馮亞仁 本報記者 丁雅梔徐嘉彤

編者的話：今年1月20日，美國總統特朗普重返白宮滿一年，美國移民政策被大幅收縮調整也滿一年。過去一年里，國民警衛隊和美國移民與海關執法局（ICE）被派遣到地方實施大規模非法移民搜捕與驅逐行動，一方面使美國在2025年出現了近半個世紀以來的首次移民凈流出，另一方面也因“古德之死”等暴力執法事件引爆美國社會抗議浪潮和激烈民意反彈。

移民問題在美國各類政治議題中處于核心位置，不僅常在總統大選中引發激烈黨派交鋒，也與美國經濟結構、政治生態、社會文化、外交戰略等形成“牽一發而動全身”的深度關聯。從今天起，《環球時報》推出“移民之爭撕裂美國”深度認知系列報道，從歷史與制度、經濟與社會、外交與國際競爭3個角度，深入闡釋移民問題的演變如何塑造了美國國家面貌和國民身份認同，進而引發圍繞“誰是真正美國人”的“靈魂拷問”，美國對這一問題的探索和回答不僅關乎自身，更關乎其未來的全球競爭和對外關系格局。

移民問題背后交織著經濟壓力與種族偏見

1607年，104名英國人踏上北美大陸，選定了一處河岸落腳，并以當時的英國國王詹姆斯一世之名為其命名詹姆斯敦，此地位于今天美國弗吉尼亞州東南部。這里成為英國在北美建立的首個永久性殖民地，自此，美國猶如一塊巨大磁石，吸引無數歐洲人遠渡重洋。

到獨立戰爭（1775年至1783年）爆發時，美國可謂是“白人美國”。1790年美國第一次全國人口普查顯示，美國總人口約393萬，其中“自由白人”占八成以上，奴隸人口約占18%。

事實上，早在各州尚未全部批準美國聯邦憲法前，這個年輕的共和國已經要面對一個根本問題：誰是公民。1790年，美國國會通過首部《歸化法》，規定只有“自由白人”且在美國居住滿兩年者可申請成為公民。公民資格種族化不僅規范了“誰可以進來”，更重塑了“已經進入的人被如何對待”。不少美國歷史學家認為，該制度揭示了早期美國法律依賴的種族主義意識形態。

雖然《歸化法》已被廢止，但其內容被整合到1952年通過的現行美國《移民與國籍法》（INA）之中。特朗普重返白宮以來多次援引該法內容，如“總統可以以國家利益為由，暫停任何外國人的入境或限制其入境條件”等。《歸化法》中的一些理念近一年也得到加強。比如，《歸化法》確立了以“良好品格”作為條件的評估傳統，美國公民及移民服務局去年8月發布新的入籍政策備忘錄，大幅擴展“良好品格”內涵，官員可審查任何不符合申請人所在社區公民“普遍行為”標準的行為，該機構發言人稱：“美國公民身份是‘黃金標準’，它只應授予世界上最優秀的人。”

學界有觀點認為，自美國建國之初，以盎格魯－撒克遜新教徒為主體的美國白人就對外來移民疑慮重重，試圖限制或同化。美國政府真正開始關注移民問題是在19世紀末期。彼時，隨著鐵路建設的開展和農業、采礦等方面勞動力需求的增長，更多來自愛爾蘭、德國、意大利的移民來到美國。與此同時，中國勞工也成為鐵路和礦山的勞動力。盡管人口占比僅為0.002%，但亞洲移民仍被歧視為“造成社會矛盾和經濟不振的因素”。1875年，美國頒布《佩奇法案》，以“打擊人口販賣和強制賣淫”為由限制中國婦女及勞工入境美國；1882年又通過《排華法案》，徹底阻止來自中國的移民，這一美國歷史上針對特定種族移民出臺的限制性法律直到1943年才被廢除。這些法律在美國鞏固并傳播了一種“亞洲人是不道德群體”的錯誤敘事，加劇了反亞裔情緒和暴力事件。

第一次世界大戰1918年結束后，美國移民潮回升，其中包括俄國革命、亞美尼亞大屠殺以及意大利經濟崩潰帶來的難民。與此同時，美國退伍軍人重返勞動力市場，他們認為移民導致就業競爭加劇。經濟壓力與種族偏見交織，促使美國出臺1921年的《緊急配額法案》和《1924年移民法》。這些國別配額事實上對外國勞動力實行選擇性接納，維持美國作為北歐與西歐血統國家的“民族特性”。

共和黨和民主黨政府都曾利用ICE執法

可以說，上世紀50年代中期以前，美國移民政策整體遵循保守、排他的制度邏輯。而上世紀60年代左右，隨著美國保守主義陣營一些核心人物相繼去世或影響力衰退（如1953年去世的前共和黨領袖羅伯特·塔夫脫、1957年去世的共和黨政治家約瑟夫·麥卡錫、1964年去世的美國前總統赫伯特·胡佛等）、民權運動深入展開、經濟環境良好發展，制度性優勢轉到自由主義改革派身上。

1965年《外來移民與國籍法修正案》廢除了基于國籍的配額制度，并首次對西半球移民實行限額制度。同時，這部法律也標志著以家庭團聚和技術貢獻為主導的新體系取代了舊有配額機制，來自拉美、亞洲的移民大規模進入美國，極大改變了美國人口構成與文化面貌。對此，美國政府又逐年對合法移民進入美國加大限制，導致許多拉美移民轉而采取越境或逾期居留的方式。

這些“無證滯留者”起初并不被政府視為主要政治議題，但隨著非法移民規模擴大，其社會影響逐漸顯現。1997年4月，美國《非法移民改革與移民責任法案》（IIRIRA）正式生效。中國現代國際關系研究院美國研究所研究員張文宗告訴《環球時報》記者，該法案核心內容與當下美國政府實行的移民政策高度相似——大幅加強對非法移民的打擊與搜捕力度；收緊對親屬團聚類移民的限制；削減合法移民的部分福利。

更重要的制度性變化出現在2001年“9·11”恐襲事件之后。“國家安全”成為美國政治核心議題，移民問題也被高度政治化、安全化。2002年，美國通過《國土安全法》，成立了新的國土安全部（DHS）。2003年，美國移民與海關執法局（ICE）應運而生，該機構由原美國海關和移民歸化局打散后部分重組而成，核心職能為打擊與移民相關的犯罪、毒品走私、非法移民涌入以及恐怖分子滲透等行為。

兩周前，ICE執法人員在明尼蘇達州開槍打死37歲美國籍白人女子蕾妮·古德，引爆全美上千場抗議活動，把ICE推上輿論的風口浪尖。英國輿觀民調機構和《經濟學人》雜志的最新民調顯示，46%的美國人支持廢除ICE，47%的人認為ICE讓美國人“更不安全”。

事實上，歷屆共和黨與民主黨政府都曾利用ICE執法。小布什政府時期，即ICE成立之初，該機構在防范和打擊恐襲方面成效明顯。奧巴馬政府時期的非法移民遣返數量也創下紀錄，ICE正是當時主要的執法機構。自去年以來，特朗普表達了每年遣返100萬非法移民的意圖。相關預算顯示，美國政府4年內為邊境及國內執法撥款超1700億美元，其中ICE獲得750億美元，可謂資金最充裕的聯邦執法機構。

“出生公民權”廢除之爭指向美國立國根本問題

張文宗分析說，當下美國政府的移民治理還觸及了該國根本性憲法問題——“出生公民權”。美國南北戰爭（1861年至1865年）的核心成果之一是廢除奴隸制，戰后通過的憲法修正案明確規定，凡在美國出生的人皆為美國公民，該條款最初為了解決奴隸制廢除后黑人奴隸及其子女的公民身份問題，百余年間未受到實質性挑戰。

但隨著時代發展，大量非法移民在美國生育子女，這一群體規模的擴大對美國社會的沖擊日益明顯，甚至出現“生育旅游”現象。在不少美國本土民眾看來，這些非法移民身份存疑，對美國社會貢獻有限，但其子女卻能享受美國社會福利，擠占本土民眾資源，形成不公平競爭。2005年，美國國會曾有人提出《公民身份改革法案》以限制“出生公民權”，但未獲通過。2008年金融危機后，美國民粹主義情緒逐漸高漲。特朗普在首個任期內就試圖推動廢除“出生公民權”的改革，去年重新執政后又簽署相關總統行政令，卻遭到司法系統阻撓，行政令未能生效。

總部位于法國的民調機構益普索去年5月的報告顯示，約53%的美國人反對廢除“出生公民權”，也有約1/4的受訪者支持廢除。前者認為該制度是美國多元社會的基石，后者認為該制度產生“激勵”效應，不利于控制非法移民。張文宗說：“修改美國憲法的門檻極高，這讓相關改革陷入僵局。而該問題的核心實則指向‘誰是美國人、誰能代表美國’這一美國立國的根本問題。”美國人身份是否可以僅由出生地決定？文化、語言、宗教等多元身份認同如何被納入國家認同構建？這些尚未得出完整答案的爭論在每輪移民潮中都會被重新激活。

極端舉措加劇美國社會分裂，暴露兩黨黨爭極化

美國移民制度在歷史演進中既塑造了多元社會結構，又面臨難以有效駕馭移民治理的困境。張文宗分析說，客觀而言，管控非法移民、打擊相關犯罪與毒品走私，都是符合國家利益的正當舉措。無論是IIRIRA法案還是ICE，在初期也都發揮了一定作用。但值得關注的是，過去20年里，這些制度或機構并沒有讓非法移民問題得到根本性解決，這也成為特朗普2016年當選、2024年再度勝選的重要原因。與此同時，美國國內圍繞非法移民問題爭議不斷，黨爭持續升級，社會秩序也受到負面影響。

近期美國輿論對強硬移民治理出現近乎“一邊倒”的社會反彈，在張文宗看來，其核心并非反對移民治理本身，而是對美國兩黨以處理移民問題為借口進行政治爭斗表示不滿。

張文宗認為，對于本屆美國政府在移民問題上采取的極端舉措，需要辯證看待。一方面，其激進手段引發強烈社會反彈，加劇美國社會分裂；另一方面，相關政策仍擁有一定社會支持，這與過去二三十年間美國經濟、社會狀況的變化密切相關。這暴露出美國黨爭極化、民生問題遲遲無法得到解決，此時，打破常規的方式在移民治理上取得一定實效，讓民眾看到另一種可能性。

張文宗說：“美國由移民創造、靠移民發展，移民是美國的底色。但其國內卻始終存在復雜的移民矛盾：老移民與新移民的利益沖突、合法移民與非法移民的身份對立、本土民眾與潛在移民的資源博弈，白人與少數族裔之間的族群分歧等。這些矛盾在政治生態、社會情緒極化的背景下被不斷放大，讓移民問題成為無法回避的焦點問題。”

?本系列下期預告：
明尼蘇達州的槍聲只是美國國內圍繞移民問題無休止政治爭斗的一部分。美國的“大熔爐”特性既是其經濟發展的重要動力，卻也帶來融合不徹底、社會分層、文化沖突等諸多挑戰。美國民主、共和兩黨在移民政策層面展開了曠日持久的爭斗，有關“什么是美國”“誰是真正的美國人”的美國敘事也在被不斷改寫。