陶通艾等:承包權(quán)不動經(jīng)營權(quán)靈動的“小田并大田”探索

陶通艾,莫仁超.“承包權(quán)不動,經(jīng)營權(quán)靈動”的“小田并大田”探索[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2025,(03):55-59.

湄潭縣永興鎮(zhèn)茅壩村在開展“小田并大田”改革試點(diǎn)過程中，探索形成“承包權(quán)不動，經(jīng)營權(quán)靈動”的做法，在穩(wěn)定土地承包關(guān)系前提下較好解決了承包地細(xì)碎化問題，對鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、助推小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收起到了積極作用。

一、做好試點(diǎn)基礎(chǔ)工作，確保動員到位

做實(shí)做細(xì)試點(diǎn)政策宣傳。永興鎮(zhèn)組建由鎮(zhèn)村干部參加的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作專班，先后召開村股東代表大會、村民組長會、自然小組群眾會30多場次，宣傳“小田并大田”試點(diǎn)政策，發(fā)放宣傳資料。從自種便利、流轉(zhuǎn)收入、轉(zhuǎn)移務(wù)工、降本增收等方面為農(nóng)戶算好“增收賬”，動員引導(dǎo)農(nóng)戶調(diào)整思路、轉(zhuǎn)變觀念，采取“承包權(quán)不動，經(jīng)營權(quán)靈動”的做法，引導(dǎo)農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)集中到村集體，打破地界、連片整合、多塊合一的方式，提升單個地塊面積，方便機(jī)械耕作。同時尊重每一位農(nóng)民的意愿、不改變土地承包關(guān)系、不減少農(nóng)戶權(quán)益，確保實(shí)現(xiàn)“一戶一田”經(jīng)營，讓農(nóng)戶吃下“定心丸”，化解改革試點(diǎn)的阻力。

開展入戶調(diào)查摸底。茅壩村轄7個村民組23個村民自然小組1109戶，耕地面積4250畝。工作專班運(yùn)用承包地確權(quán)登記測繪成果，聘請專業(yè)測繪機(jī)構(gòu)以航拍圖方式，鎖定農(nóng)戶承包地（除田埂）實(shí)際影像和空間位置，組織村組干部核對承包土地確權(quán)信息，收集農(nóng)戶的意見、建議和訴求。統(tǒng)計核實(shí)區(qū)域內(nèi)的田埂、溝渠、道路面積，完成區(qū)域土地現(xiàn)狀分布圖和現(xiàn)狀地物調(diào)查，登記造冊公示，圍繞單塊面積、形狀、土質(zhì)、水源、排灌等要素，對區(qū)域內(nèi)“小田”進(jìn)行全面摸排、分類清查，建立“小田”臺賬，做到田塊基礎(chǔ)信息、田塊等級、合并方案、合并田塊“四個確認(rèn)”，農(nóng)戶在承諾書上簽字認(rèn)可。這樣讓群眾看得見、看得清、看得懂，可溯源，有效化解了農(nóng)戶對“小田并大田”顧慮。

二、把控項目設(shè)計源頭，確保規(guī)劃到位

科學(xué)劃定項目區(qū)。采取“承包權(quán)不動，經(jīng)營權(quán)連片”方式解決承包地細(xì)碎化，達(dá)到“一平”（田塊平整）“兩通”（通水、通路）“三提升”（提升地力、產(chǎn)量、效益）的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目要求。以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合糧食生產(chǎn)功能區(qū)布局，在銜接項目區(qū)水資源規(guī)劃、道路規(guī)劃、農(nóng)村電網(wǎng)規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定12個村民自然小組為項目區(qū)，涉及432戶農(nóng)戶1724塊1645畝承包地。

推行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計。依據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》等制度，制定差異化設(shè)計模板，明確溝渠襯砌厚度、道路荷載等關(guān)鍵設(shè)計參數(shù)。專班和設(shè)計單位深入田間地頭進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡匦蔚孛病⑼寥罈l件、水資源分布以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等因素，制定科學(xué)合理、詳細(xì)周密的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃。

做好項目全面內(nèi)容規(guī)劃設(shè)計。項目規(guī)劃設(shè)計人員同村組干部群眾一起到田間、到地塊、到村界、到戶界、到水旁、到路旁、到溝旁、到林邊實(shí)地踏勘，明確項目邊界、土地利用現(xiàn)狀、灌排設(shè)施、交通道路現(xiàn)狀與可利用情況、灌排方式等。運(yùn)用無人機(jī)航測、土壤探地雷達(dá)等技術(shù)，識別地下障礙物和土層結(jié)構(gòu)，避免設(shè)計缺陷。因地制宜考慮道路、排灌渠道、機(jī)井、輸電線路等實(shí)體工程，以及土壤改良、肥力提升、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等隱蔽工程建設(shè)，注重宜機(jī)化改造。

通過對項目現(xiàn)狀踏勘和熟悉基礎(chǔ)資料的基礎(chǔ)上，明確項目規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)，并結(jié)合實(shí)際就規(guī)劃思路和規(guī)劃方案情況，同村組干部和技術(shù)人員召開規(guī)劃設(shè)計初步方案論證會，通過充分征求縣鎮(zhèn)干部群眾和相關(guān)部門意見，編制可行性研究報告，組織專家論證，在上級審批后組織實(shí)施。規(guī)劃設(shè)計過程中，引導(dǎo)農(nóng)民參與項目設(shè)計，讓村集體和群眾發(fā)揮主體作用，鎮(zhèn)村干部多次到地塊查勘，與群眾現(xiàn)場討論溝通構(gòu)圖確認(rèn)，確保一次性規(guī)劃設(shè)計到位，讓項目區(qū)耕地全部變高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

三、嚴(yán)控項目過程管理，確保施工到位

做好項目施工組織。根據(jù)招標(biāo)結(jié)果，針對項目施工特點(diǎn)，選定有豐富施工經(jīng)驗的項目經(jīng)理，組織精干的施工隊伍，配備先進(jìn)的施工設(shè)備，組織實(shí)施。項目經(jīng)理在業(yè)主和監(jiān)理工程師的監(jiān)督下，嚴(yán)格履行合同，抓好生產(chǎn)運(yùn)行和銜接，落實(shí)技術(shù)和質(zhì)量措施，搞好項目施工組織管理。

嚴(yán)格技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與施工規(guī)范。平整土地施工，采取局部平整方案，一個大田塊為一個平整單元，減少土方運(yùn)量，耕作層分批剝離，就近堆放在平整區(qū)內(nèi)。土石方推高填低，盡可能做到挖填平衡，實(shí)現(xiàn)平整單元內(nèi)土地平整的統(tǒng)一化。田坎施工根據(jù)土質(zhì)好壞、坡度大小和方便耕作等條件來確定，以能使田坎穩(wěn)定而又少占耕地為原則。根據(jù)區(qū)域地層特點(diǎn)，因地制宜的確定田坎為土坎或石坎。土石方分層填筑，石塊擺放平整，靠緊密實(shí)，填筑符合設(shè)計要求的土并分層壓實(shí)，同一碾壓層采用同類土壤進(jìn)行填筑，非同類土應(yīng)分層填筑，不能混雜鋪填。碾壓時先用履帶拖拉機(jī)預(yù)壓，再用振動壓路機(jī)碾壓。項目設(shè)計派出代表進(jìn)現(xiàn)場做好設(shè)計服務(wù)工作，聽取現(xiàn)場施工、當(dāng)?shù)馗刹咳罕姾侠砘囊庖娊ㄗh，及時調(diào)整修訂設(shè)計方案，保證工程建設(shè)的順利進(jìn)行。動員村內(nèi)“德高望重”的村民參與，做好政策宣傳、矛盾調(diào)處和程質(zhì)量監(jiān)督。

嚴(yán)格項目驗收。項目建設(shè)的主體工程全部完成后，縣級組織農(nóng)業(yè)、水利、財政等部門、鎮(zhèn)以及監(jiān)理、審計等單位通過聽取匯報、查閱檔案、核實(shí)現(xiàn)場等多種方式開展項目驗收。驗收時邀請農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、村集體經(jīng)濟(jì)組織代表參與，重視利益相關(guān)群體的訴求。建立硬指標(biāo)考核機(jī)制，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)重點(diǎn)檢測灌溉水利用系數(shù)、土壤有機(jī)質(zhì)含量、田塊平整度等核心指標(biāo)。由審計部門審計高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的規(guī)劃設(shè)計、工程質(zhì)量、資金使用等。

統(tǒng)籌項目資金保障。縣財政通過專項債、國債、土地整治、水利工程建設(shè)等籌措資金，集中支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“小田并大田”建設(shè)。投入資金對原有提灌設(shè)施進(jìn)行更換泵機(jī)3套，增補(bǔ)泵站1座，使項目區(qū)灌溉覆蓋率達(dá)100%。同時配套灌溉、排水渠道16條共5.8公里，將降雨排至茅壩河中，排水覆蓋率達(dá)100%。結(jié)合原有道路體系，根據(jù)規(guī)劃田塊，建設(shè)33條生產(chǎn)道路，長9公里；同時在田面與道路高差超過50厘米的區(qū)域，修建下田坡道，方便農(nóng)機(jī)進(jìn)出，項目完工后道路通達(dá)率100%，機(jī)械化率100%，使整個項目區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“田成方、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排、機(jī)能行”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)。

四、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，確保靈活到位

合理劃分耕種區(qū)。項目區(qū)開展“小田并大田”試點(diǎn)，通過整治把不必要的田埂去掉，地塊數(shù)由1724塊減少為329塊，縮減1395塊，改后面積為1649.18畝，最小地塊面積0.44畝，最大地塊面積46.16畝，平均地塊面積5畝。土地集中連片后，村集體根據(jù)區(qū)域耕種條件和土質(zhì)不同，把耕地劃分為一、二兩個等級，確定700元和500元兩種土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價位，供農(nóng)戶和經(jīng)營主體選擇。村集體在征求村民意見基礎(chǔ)上，讓愿意繼續(xù)種地的農(nóng)戶優(yōu)先選擇靠家靠路的位置，形成自種區(qū)。讓不愿種地的農(nóng)戶，把土地委托給村集體集中對外流轉(zhuǎn)，形成租種區(qū)。目前共有74戶農(nóng)戶選擇自種共516畝，有358戶農(nóng)戶委托村集體集中流轉(zhuǎn)1133.18畝。

規(guī)范自種區(qū)管理。自種區(qū)實(shí)行一戶一塊田，由農(nóng)戶自行選擇，承包面積大于自種區(qū)田塊面積的，不足部分由村集體發(fā)放土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。承包面積小于自種區(qū)田塊面積的，農(nóng)戶向村集體繳納超出部分土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。使用不同等級的土地，要按不同的價位計算流轉(zhuǎn)價格，確定農(nóng)戶補(bǔ)交或集體補(bǔ)發(fā)差額部分。農(nóng)戶需要返鄉(xiāng)種田，可在春節(jié)前向村集體提出申請，村集體給予優(yōu)先調(diào)劑安排。

規(guī)范經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。對租種區(qū)的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步完善農(nóng)戶書面委托協(xié)議，建立由村集體統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)機(jī)制，引入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，嚴(yán)格落實(shí)資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度，保證村集體管理有效，農(nóng)戶收益不受損。流轉(zhuǎn)合同實(shí)行一年一簽訂，每年元旦至春節(jié)期間簽訂合同，合同簽訂后即繳納土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)。對于一訂多年的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，要繳納風(fēng)險保證金，并到鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展服務(wù)中心備案，切實(shí)維護(hù)村集體、農(nóng)戶與經(jīng)營主體的土地權(quán)屬關(guān)系。

“小田變大田”改革后，茅壩村將“租種區(qū)”土地流轉(zhuǎn)給包括湄潭茅壩龍脈皇米有限公司、湄潭久陽農(nóng)業(yè)種植專業(yè)合作社等8家新型農(nóng)業(yè)主體經(jīng)營，重點(diǎn)做好水稻、油菜等作物輪作，有效優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同時建立了育秧、犁田、插秧、收割、烘干的水稻全程機(jī)械化社會化服務(wù)體系，提升了糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。據(jù)種植戶劉明方介紹，“小田并大田”，最大的好處是能用上大型農(nóng)機(jī)了。現(xiàn)在種一畝大粒香稻谷，流轉(zhuǎn)費(fèi)+全程機(jī)械化社會化服務(wù)等總計成本約1400元，每畝產(chǎn)900斤干稻谷，茅壩龍脈皇米有限公司每斤收購價3.4元，收入3060元，減去成本后每畝收益達(dá)1660元，種地效益還是很可觀的。他去年種植僅20畝，今年與王建權(quán)合作，簽訂了200畝的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議。截至目前，試點(diǎn)項目區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶已簽訂委托流轉(zhuǎn)協(xié)議358份，村集體與經(jīng)營主體簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議8份，流轉(zhuǎn)土地1130多畝，村集體每年每畝收取土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)50元，每年村集體增收近8萬元。

五、完善農(nóng)田管護(hù)機(jī)制，確保管護(hù)到位

研究制定了《湄潭縣農(nóng)田建設(shè)項目工程管護(hù)實(shí)施細(xì)則》。明確管護(hù)主體。屬于保修期內(nèi)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施工程，由施工單位負(fù)責(zé)管護(hù)。保修期滿后，按照“誰受益、誰管護(hù)，誰使用、誰管護(hù)，誰損壞、誰修復(fù)”原則，開展建后管護(hù)工作，村組和新型經(jīng)營主體配備管護(hù)人員和管護(hù)設(shè)備，農(nóng)戶負(fù)責(zé)自耕區(qū)域設(shè)施管護(hù)。

建立管護(hù)清單。農(nóng)田資產(chǎn)移交后，按規(guī)定辦理工程及管護(hù)工作交接手續(xù)，建立管護(hù)清單，對排灌設(shè)施、耕地、地力的管護(hù)，明確范圍以及管護(hù)要求和措施，確保農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)完好，不發(fā)生破壞耕地行為，確保土壤的肥沃程度穩(wěn)中有升。

落實(shí)管護(hù)責(zé)任。設(shè)立工程管護(hù)資金專賬，安排資金用于毀損農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)。將日常管護(hù)行為明確寫入土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，落實(shí)經(jīng)營主體在租種區(qū)域內(nèi)的設(shè)施管護(hù)責(zé)任。建立管護(hù)檢查制度和各類設(shè)施管護(hù)作業(yè)規(guī)程等，鼓勵農(nóng)民參與建后管護(hù)，優(yōu)先從低收入農(nóng)戶中聘請管護(hù)員，并組織管護(hù)人員培訓(xùn)，做好農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施日常巡查、檢修與保護(hù)，協(xié)助有關(guān)部門處理舉報和制止破壞農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的行為，協(xié)助組織實(shí)施損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)，堅決遏制“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，避免耕地撂荒。

作者簡介：陶通艾，貴州省湄潭縣委改革辦副主任；莫仁超，貴州省湄潭縣農(nóng)村改革試驗工作中心主任。來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年3期