全球觀·中國(guó)策丨從“家庭私事”到“國(guó)家大事”：把兒童優(yōu)先落實(shí)在國(guó)家行動(dòng)上

編者按

對(duì)兒童的投資越早，社會(huì)回報(bào)率越高。兒童早期發(fā)展作為“投資于人”的優(yōu)先抓手，已實(shí)現(xiàn)從“家庭私事”到“國(guó)家大事”的歷史跨越。當(dāng)前，我國(guó)兒童早期發(fā)展工作雖取得積極進(jìn)展，但區(qū)域、群體間的發(fā)展差距依然明顯，農(nóng)村及欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍是短板所在，亟待強(qiáng)化資源傾斜。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)長(zhǎng)期致力于農(nóng)村兒童發(fā)展的社會(huì)試驗(yàn)與政策倡導(dǎo)，扎實(shí)推進(jìn)“慧育中國(guó)?山村入戶(hù)早教計(jì)劃”與“一村一園?山村幼兒園計(jì)劃”等項(xiàng)目，在改善農(nóng)村兒童早期發(fā)展環(huán)境、提升家庭科學(xué)養(yǎng)育能力、推動(dòng)服務(wù)體系可持續(xù)運(yùn)行方面取得了階段性成效。

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■中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者王晶晶

兒童早期發(fā)展是人力資本培育的根基，更是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與人口高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵抓手。近日，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主詹姆斯·約瑟夫·赫克曼（James J.Heckman）教授在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心做學(xué)術(shù)講座時(shí)提出，對(duì)兒童的投資越早，社會(huì)回報(bào)率越高。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，堅(jiān)持投資于物和投資于人緊密結(jié)合，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系。

兒童早期發(fā)展作為“投資于人”的優(yōu)先抓手，已實(shí)現(xiàn)從“家庭私事”到“國(guó)家大事”的歷史跨越。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)長(zhǎng)期致力于農(nóng)村兒童發(fā)展的社會(huì)試驗(yàn)與政策倡導(dǎo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村及欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍是兒童早期發(fā)展體系建設(shè)的短板，應(yīng)優(yōu)先加大資源傾斜力度。接下來(lái)，應(yīng)通過(guò)制度性安排將“兒童優(yōu)先”理念轉(zhuǎn)化為具體國(guó)家行動(dòng)，以普惠化、精準(zhǔn)化的政策設(shè)計(jì)與資源配置，讓每一個(gè)孩子都能擁有公平的發(fā)展起點(diǎn)，為中國(guó)式現(xiàn)代化培育堅(jiān)實(shí)的人力資本支撐。

我國(guó)兒童早期投入：從“家庭私事”到“國(guó)家大事”的歷史跨越

縱觀近幾十年我國(guó)對(duì)兒童早期投入理念的變遷，可以概括為從將其視作“家庭責(zé)任”，到認(rèn)識(shí)到其是“人力資源開(kāi)發(fā)”，再到強(qiáng)調(diào)其作為“社會(huì)公平起點(diǎn)”和“國(guó)家戰(zhàn)略投資”的過(guò)程。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，回顧兒童早期投入在我國(guó)的演進(jìn)，可以分為以下幾個(gè)階段。新中國(guó)成立前后至改革開(kāi)放前，重點(diǎn)在于兒童保育和保健；改革開(kāi)放初期至20世紀(jì)90年代，重點(diǎn)在于教養(yǎng)和衛(wèi)生保健；20世紀(jì)90年代末至2019年之前，重點(diǎn)在于兒童早期教育和保育；2019年至今，重點(diǎn)在于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)、托育服務(wù)和兒童早期發(fā)展服務(wù)。

近年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)多份政策文件聚焦嬰幼兒照護(hù)與兒童發(fā)展領(lǐng)域，并作出明確部署。2019年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“家庭為主、托育補(bǔ)充”；財(cái)政部等部門(mén)配套稅費(fèi)優(yōu)惠政策，明確托育機(jī)構(gòu)為嬰幼兒提供照料、看護(hù)、膳食、保育等服務(wù)；《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》要求，加強(qiáng)兒童早期發(fā)展；《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》總體目標(biāo)強(qiáng)調(diào)，兒童享有更加均等和可及的基本公共服務(wù)，享有更加普惠和優(yōu)越的福利保障，享有更加和諧友好的家庭和社會(huì)環(huán)境。兒童全面發(fā)展在2035年應(yīng)取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，廣大兒童成長(zhǎng)為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人。

整體來(lái)看，我國(guó)兒童早期投入理念經(jīng)歷了從以照護(hù)和解放家庭勞動(dòng)力為目標(biāo)的“家庭責(zé)任”取向，轉(zhuǎn)向以能力培育為導(dǎo)向的“人力資源開(kāi)發(fā)”，并在近年來(lái)進(jìn)一步上

升為以普惠、公平和長(zhǎng)期發(fā)展為導(dǎo)向的國(guó)家戰(zhàn)略性投資。

補(bǔ)齊兒童早期發(fā)展服務(wù)短板：優(yōu)先加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源傾斜力度

當(dāng)前，我國(guó)兒童早期發(fā)展面臨顯著的群體差異和區(qū)域差距，資源配置與服務(wù)供給的均衡性仍有不足。區(qū)域間發(fā)展與區(qū)域內(nèi)發(fā)展有待平衡，家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位對(duì)兒童發(fā)展的影響普遍存在，且具有顯著的區(qū)域異質(zhì)性。兒童發(fā)展不平衡不充分，難點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)，關(guān)鍵在兒童早期。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)兒童早期發(fā)展水平整體偏低、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)滯后，這是我國(guó)在“投資于人”理念下建設(shè)人的全生命周期服務(wù)體系的短板所在。基于上述差距特征，政策需要在資源有限的條件下明確資源分配方式，提高投入效率和社會(huì)回報(bào)。

首先，統(tǒng)籌普遍惠及與精準(zhǔn)支持，優(yōu)化資源投向。在資源約束條件下，實(shí)現(xiàn)兒童早期發(fā)展服務(wù)的公平可及，需要在普遍覆蓋的基礎(chǔ)上提高政策精準(zhǔn)性。我國(guó)兒童早期發(fā)展服務(wù)模式的構(gòu)建既要考慮服務(wù)的普遍惠及，又要針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)及重點(diǎn)人群進(jìn)行精準(zhǔn)布局。政策和資源應(yīng)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)傾斜。突出“普遍惠及”屬性，建設(shè)涵蓋城鄉(xiāng)的多元化育幼服務(wù)體系。

其次，聚焦0—3歲關(guān)鍵窗口期，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)育人的直接支持。幫助養(yǎng)育人形成科學(xué)的養(yǎng)育觀念和方式是早期養(yǎng)育服務(wù)的重點(diǎn)。脫貧地區(qū)農(nóng)村兒童是全覆蓋的養(yǎng)育服務(wù)體系建設(shè)的難點(diǎn)也是重點(diǎn)，要把這項(xiàng)工作列入基本公共服務(wù)，并將入戶(hù)養(yǎng)育指導(dǎo)作為實(shí)現(xiàn)脫貧地區(qū)兒童早期發(fā)展和全面提升我國(guó)兒童早期養(yǎng)育水平的主要抓手，爭(zhēng)取在“十五五”規(guī)劃期間實(shí)現(xiàn)他們的全覆蓋。加強(qiáng)在脫貧地區(qū)推動(dòng)實(shí)施入戶(hù)養(yǎng)育指導(dǎo)的財(cái)政保障。

再次，優(yōu)先補(bǔ)齊欠發(fā)達(dá)地區(qū)兒童健康服務(wù)短板。兒童健康是兒童早期發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，也是區(qū)域差距最為集中的領(lǐng)域之一。增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的兒童健康服務(wù)投入，優(yōu)先解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)兒童的健康問(wèn)題。加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)兒童健康服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，尤其是基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)備和專(zhuān)科診療設(shè)施。

通過(guò)以上政策安排，逐步構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的兒童早期發(fā)展服務(wù)模式，在實(shí)現(xiàn)普遍惠及的同時(shí)強(qiáng)化對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和重點(diǎn)人群的精準(zhǔn)支持，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和兒童發(fā)展機(jī)會(huì)公平，為兒童早期發(fā)展提供穩(wěn)定、可持續(xù)的制度保障。

以制度性安排推動(dòng)“兒童優(yōu)先”從理念轉(zhuǎn)化為國(guó)家行動(dòng)

將“兒童優(yōu)先”從理念層面轉(zhuǎn)化為國(guó)家行動(dòng)，關(guān)鍵在于通過(guò)制度性安排，把對(duì)兒童尤其是農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童的早期發(fā)展支持，嵌入公共服務(wù)體系和財(cái)政保障框架之中。

一是以“普惠”為導(dǎo)向構(gòu)建適宜農(nóng)村人口形勢(shì)和養(yǎng)育需求的兒童早期發(fā)展的指標(biāo)及政策體系。幼有所育的目標(biāo)需要在尊重我國(guó)農(nóng)村嬰幼兒家庭多樣化的育幼需求基礎(chǔ)上，通過(guò)入戶(hù)或者集中的方式為嬰幼兒提供早期教育、營(yíng)養(yǎng)、回應(yīng)式照護(hù)等多種干預(yù)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。以“供方轉(zhuǎn)需方”的思路進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整，采取“育幼服務(wù)可及性”或“育幼服務(wù)覆蓋率”這一兒童家庭（服務(wù)需求方）實(shí)際受益結(jié)果的指標(biāo)。尤其需要打破現(xiàn)有政策語(yǔ)境中將實(shí)現(xiàn)路徑等同于“托育供給”的思維定式，做到機(jī)構(gòu)托育、家庭養(yǎng)育并舉，更好發(fā)揮社區(qū)作用。通過(guò)“兒童發(fā)展覆蓋率”這一包容性指標(biāo)來(lái)支持我國(guó)城鄉(xiāng)已經(jīng)發(fā)展出來(lái)的多元化育幼服務(wù)供給，優(yōu)化資源投入及服務(wù)配置。

二是樹(shù)立“預(yù)分配”理念，將農(nóng)村兒童早期發(fā)展作為“投資于人”的優(yōu)先事項(xiàng)進(jìn)行財(cái)政投入。要樹(shù)立財(cái)政預(yù)分配理念，投資兒童的預(yù)分配策略比投資成人的彌補(bǔ)性策略和收入再分配策略更符合成本效益。我國(guó)近年來(lái)處于人口減量發(fā)展時(shí)期，應(yīng)分階段、分步驟、分層次動(dòng)態(tài)調(diào)整相關(guān)政策，建立農(nóng)村兒童早期發(fā)展預(yù)算。在科學(xué)測(cè)算兒童早期發(fā)展相關(guān)服務(wù)所需的全口徑成本基礎(chǔ)上，從國(guó)情出發(fā)，合理確定經(jīng)費(fèi)投入與成本分擔(dān)機(jī)制。建立需求導(dǎo)向型預(yù)算編制機(jī)制，試點(diǎn)兒童早期發(fā)展投資預(yù)算，將育幼服務(wù)納入中期財(cái)政規(guī)劃，按照兒童數(shù)量和實(shí)際服務(wù)需求，提前3年測(cè)算資金需求。

三是建立科學(xué)的農(nóng)村兒童早期發(fā)展的成本分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村兒童早期發(fā)展事關(guān)家庭、市場(chǎng)和政府公共事務(wù)，政府要為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍，完善產(chǎn)假、育兒假、生育津貼、個(gè)稅扣除以及彈性工作安排等相關(guān)政策，并為更大范圍的農(nóng)村女性提供生育保險(xiǎn)服務(wù)。市場(chǎng)和社會(huì)力量既可按照市場(chǎng)規(guī)則提供服務(wù)，也可承接政府普惠托育服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)多種形式廣泛參與服務(wù)資源供給，滿足家庭多層次多樣化的照護(hù)需求。探索建立財(cái)政支持與家庭付費(fèi)相結(jié)合的成本分擔(dān)機(jī)制，可通過(guò)育兒補(bǔ)貼、個(gè)人所得稅減免、發(fā)放“育兒券”“教育券”等方式分擔(dān)家庭育兒成本，確保家庭公平可及地享受到育幼服務(wù)。

四是統(tǒng)籌安排衛(wèi)健、教育、民政、鄉(xiāng)村振興、興邊富民等兒童早期發(fā)展相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金，發(fā)揮多部門(mén)合力投資農(nóng)村兒童早期發(fā)展。農(nóng)村兒童早期發(fā)展工作需要更好地發(fā)揮國(guó)務(wù)院婦兒工委這類(lèi)兒童早期發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和各相關(guān)部門(mén)的橫向統(tǒng)籌作用。不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的政策部門(mén)需要加強(qiáng)協(xié)助，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源的共享，形成政策合力，共同服務(wù)于兒童早期發(fā)展的整體目標(biāo)。總體來(lái)看，興邊富民資金具備作為兒童早期發(fā)展投入渠道的體量基礎(chǔ)，在兒童規(guī)模較大的省區(qū)，適宜作為補(bǔ)充性、階段性資金來(lái)源，與其他公共投入?yún)f(xié)同使用。

五是建立激勵(lì)約束機(jī)制，確保兒童早期發(fā)展服務(wù)的質(zhì)效。建立多元激勵(lì)機(jī)制，將農(nóng)村育幼服務(wù)供給列入地方政府考核事項(xiàng)，可通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、稅收優(yōu)惠等形式，激勵(lì)其參與育幼服務(wù)供給。建立績(jī)效監(jiān)管機(jī)制，將育幼服務(wù)項(xiàng)目納入政府績(jī)效管理，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)獨(dú)立的第三方對(duì)育幼服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。健全服務(wù)機(jī)構(gòu)從業(yè)準(zhǔn)入制度，完善許可準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)許可準(zhǔn)入制度加強(qiáng)對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，從源頭上保障育幼服務(wù)供給質(zhì)量。

總 監(jiān) 制丨王列軍車(chē)海剛

監(jiān) 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨谷 云