鄭永年、楊麗君：探索建設科創特區，深化大科研體系體制機制改革

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導語：

文章指出，發展新質生產力需要依靠驅動科技創新的“三駕馬車”——基礎科研、應用技術轉化與金融服務，構建符合科技創新整體邏輯的“大科研體系”。為此，需要審視現有制度要素中存在的短板。

當前，我國科研仍面臨人才評價機制、科研經費配置、實驗室開放共享等方面的結構性問題。在應用技術轉化環節，科研人員往往被要求兼顧基礎研究、技術轉化乃至資金籌措，容易導致基礎研究過度“應用化”的傾向。此外，創新領域中政府與社會的合作機制尚未理順，金融支持體系也不夠完善，技術創新面臨資金不足與監管不科學等問題，容易流失海外。

文章認為，需將頂層設計轉化為現實動能，以體制機制改革為突破口，盡快推動建立大科研體系。可以通過設立科研科創特區，在這些“塊塊”，國家賦予真正實現基于“三駕馬車”之上的產學研一體化的各項政策，以期取得突破性的科創成果，在引領未來產業的同時賦能現有產業。

鄭永年 教授

華南理工大學公共政策研究院（IPP）學術委員會主席，香港中文大學（深圳）公共政策學院院長、前海國際事務研究院院長，廣州粵港澳大灣區研究院理事長

楊麗君 教授

華南理工大學公共政策研究院（IPP）資深研究員、教授

*文章原刊登于《新經濟》 2026年第1期“以高水平科技自立自強引領新質生產力發展——南方智庫論壇筆談”，內容整理自鄭永年教授在第十四屆南方智庫論壇上的主旨發言，部分內容于2025年11月6日發表于《經濟日報》。

針對如何發展新質生產力，我們提出了驅動科技創新的“三駕馬車”理論，即基礎科研、應用技術轉化和金融服務。“三駕馬車”將教育（科研和人才培養的主體）、應用技術轉化、企業和產業化一體化，也就是人們所說的“產學研政”一體化，這理順了科創的整體邏輯。人們可以把這稱為大科研體系。

如何發展新質生產力？在理論層面已經非常清楚，但要把理論轉化成為現實，依然需要付出大量甚至更大的努力，尤其是體制機制的改革。盡管因為制度背景不同，各國需要根據自己的實際情況來設置科研體系，但不管什么樣制度背景的科研體系都必須符合科創的基本邏輯。我們這里所說的制度背景主要指的是“三駕馬車”在不同國家體現為不同主體的問題。

教育、科技、人才是中國式現代化的基礎性、戰略性支撐，將這三者作為一個整體加以論述，表明我們對大科創體系建設的高度重視。盡管管理構架有了，但這三塊得到有機的整合而成為一個大科創體系依然需要很多的努力。

這要求我們首先必須從大科創體系的要求出發，來看現在有關制度要素的哪些方面還存在短板，或者還沒有理順。就教育、人才、科研三者關系來說，盡管有協調機構的存在，但協調力量還不夠。

科研管理的問題明顯。首先是“人才”的定義。人才有時候還是以人們所說的“帽子”來定義，而“帽子”很多時候是以研究成果來定義，更多強調學術人才，而對應用型人才重視不夠，尤其是工業人才。在基礎科研領域，學術人才的定義并無大礙，但一旦到了工業領域，這種人才定義顯然是不夠科學的。比如，“杭州六小龍”企業中的人才，通常并不在我們的“人才名單”上。為此，2025 年國務院政府工作報告提出，深化人才分類評價改革和科教界“帽子”治理，建立以創新能力、質量、實效、貢獻為導向的人才評價體系，鼓勵各類人才潛心鉆研、厚積薄發。

當前我國擁有中國科學院院士908人、中國工程院院士1002人，高被引科學家占全球20%，居世界第二。但同時，科技人才密度偏低、基礎研究人才匱乏的問題仍舊存在。圖源：新華社

現行人才定義也影響了科研經費的分配取向。我們大量的科研經費投在那些已經有了“帽子”的人才身上，往往是比較年長的人才甚至老齡人才，而年輕群體則得不到足夠的科研資助。盡管國家也注意到這個問題，也為年輕群體設立了一些項目，但年輕群體缺乏資助的情況依然明顯。考慮到人類自進入互聯網時代以來，年輕群體越來越成為基礎科研和應用技術轉化的主體，如果上述情況不改變，就很難實現具有突破性的科研創新。

人才定義也影響到了對“科研”的定義。在學界和業界，很多人對科研和發表論文之間的關系有片面的認知，把發表論文和做科研等同起來，因此，盡管我們發表的論文數量大增，但技術轉化率依然不高。

就科研的工具來看，我們不少科技實驗室呈現為一個個“土豆”，即互不關聯、互不開放。盡管國家實驗室越來越多，但大部分實驗室使用不足，造成過度的浪費。如何把實驗室的“多而不強”轉型成為“又多又強”呢？這需要系統性的體制機制改革。

從規模上看，中國已經是全球科研平臺數量最多的國家之一。但從持續原創突破能力、全球基礎科學話語權、頂級理論輸出密度來看，整體仍處于追趕階段。圖源：新華社

在技術轉化端也存在問題。現在一些部門鼓勵甚至要求做基礎科研的人也去做技術轉化，這相當于要求一個科研人員既要做基礎科研，又要做技術轉化，同時還要去籌錢。盡管這種可能性不是沒有，但從過往的經驗來看，這樣做成功的案例少之又少，在任何國家都是如此。更為嚴重的是，這樣容易導致基礎研究的“應用化”，不利于基礎科研本身的發展。

應用技術的人才培養也存在問題。在理論上說，專業技能人才的培養和培訓已經得到足夠的重視，但這種重視缺乏很好的轉化機制。如職業學校缺乏足夠的要素，包括政策、人才、資源等，所以很難產生工匠，更難有工匠精神。

在創新領域，國家和社會之間的關系還沒有充分理順，沒有充分確立在分工基礎上進行的合作制度，這里既包括國有企業和民營企業之間的關系，也包括中央政府和地方政府之間的關系。

對創新的金融支持有待發展。這些年，我們一直堅持實體經濟和制造業當家，有效避免了經濟的過度金融化和金融的過度虛擬化；但另一方面，我們也要意識到，嚴格說來，我們還沒有形成一個能夠支撐科創的金融系統，有效的金融系統尚未充分形成。很多新技術因為沒有足夠的金融支持而被外國資本所收購，或者不得不流落到海外。無論在企業層面還是城市層面，凡是搞投機性金融的不僅不能實現可持續發展，更會出現大問題，但凡是投資技術創新的最終都會孵化出新技術和基于新技術之上的新經濟活動。因此，如何發展能夠為未來技術提供足夠金融服務的金融業依然是我們面臨的任務。

連接產學研的是一整套體制機制，這方面的改革有待加快。中國的技術發展路徑和東亞其他經濟體尤其是日本和韓國有類似處，早期是應用技術，隨著技術的積累，逐漸轉向原創。今天的中國在諸多領域，尤其是生物醫藥、互聯網和人工智能（AI）領域，正在出現大量的原創性技術，但因為監管不夠科學等因素，有些技術不能很好落地。

換句話說，我們自己產生的新質生產力，有些正在流向可以落地的經濟體。必須意識到，美國硅谷三分之二以上的獨角獸來自一代、二代移民，其中也有不少來自中國的移民。考慮到新的經濟活動需要通過發展新質生產力來獲得，這些技術的流失就導致了國內新的經濟活動不足。這也是“內卷”的一個重要原因，因為所謂的“內卷”，就是對存量經濟活動的競爭。即使偶爾產生新經濟活動，也因為種類過少，導致各地一哄而上的局面。這種局面，唯有通過發展增量經濟才能破解。

硅谷高度依賴移民人口，尤其是來自亞洲的科技人才，硅谷科技從業者中66%是移民。圖源: bay area news group

當然，類似上述問題還可以列出很多。問題是怎么辦。對此，有兩個關鍵問題需要考量。

第一，需要盡快確立一個大科研體系。如前所述，國家層面理念和政策已經到位了，但落地依然需要自上而下的體制機制改革。體制機制改革是政府的責任。盡管自下而上也可以形成這樣一個體系，但這需要漫長的時間。在國家間競爭越來越激烈的今天，期待一個大科研體系完全依靠自我生成是不切實際的。

第二，需要進行試驗區式的改革，即需要設立科研科創特區。在我們條塊管理的體制內，通過“條條”發生有效的改革難度大，因為“條條”的改革牽一發而動全身，有效的改革還需要從“塊塊”進行。中央政府給予“塊塊”充分的授權，這類授權往往是一攬子的“政策包”，而非通過中央各個部門逐項審批，其改革所構建的科創系統更能體現出系統的有效性，在此基礎上，再向國家其他地方擴散和推廣。中國早期的特區就是以這種方式進行的，獲得了巨大的成功。

應當指出的是，“塊塊”既可以體現為一個特定的地理區域，也可以體現為一個功能領域。我們可以圍繞新工業革命所需的要素，在京津冀、長三角、粵港澳大灣區和成渝等具有良好創新生態的地區，設置多個表現為“塊塊”的科創特區，這些特區將根據不同技術領域的需求，真正實現產學研一體化，并向周邊地區輻射擴散，成為區域新質生產力發展的主動力。

例如，深圳的互聯網和人工智能高度集中在南山區，南山可以設立地理區域意義上的互聯網和人工智能領域的科創特區。再如，廣州集中了大量的醫院并且生物醫藥比較發達，廣州可以設立功能領域意義上的科創特區。在北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、蘇州、成都、重慶、西安、蘭州等很多城市都可以找到類似的可以設立科創特區的“塊塊”。

在這些“塊塊”，國家賦予真正實現基于“三駕馬車”之上的產學研一體化的各項政策，以期取得突破性的科創成果，在引領未來產業的同時賦能現存產業。

深圳南山已成為粵港澳大灣區重要的科技創新和產業制造中心。截至2025年10月，這里聚集了境內外上市企業218家，擁有國家高新技術企業超過5500家，密度居全國區(縣)前列。圖源；新華社

總之，當前我們面臨百年未有之大變局，在各個層面面臨前所未有的挑戰和機遇。唯有深刻領會黨中央頂層設計的理念，毫不動搖地加以落實，我們才會取得長足的科技進步，通過發展新質生產力，實現中國式現代化。

鄭永年華南理工大學公共政策研究院（IPP）學術委員會主席，香港中文大學（深圳）公共政策學院院長、前海國際事務研究院院長，廣州粵港澳大灣區研究院理事長

楊麗君華南理工大學公共政策研究院（IPP）資深研究員、教授

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