公證公信力建設與質量提升的路徑探索——基于規范與優質的雙重維度

來源：《中國法治》

中國法治 2026年第2期

《中國法治》2026年第2期“公共法律服務”刊發陜西省司法廳公證課題組文章《公證公信力建設與質量提升的路徑探索——基于規范與優質的雙重維度》，全文如下。

公證公信力建設與質量提升的路徑探索

——基于規范與優質的雙重維度

陜西省司法廳公證課題組

摘　要：公證公信力是公證制度賴以生存和發展的生命線。提升公證質量，需以公證公信力的理論內涵為邏輯起點，深刻認識公證質量對公信力的決定性意義，進而系統闡述通過規范建設與優質服務提升公證質量的具體實踐路徑。結合司法部“公證規范優質”行動的政策導向，應以強化風險預防、落實實質審查、健全監督體系為核心夯實制度保障，同時以創新服務模式、拓展業務領域、強化隊伍建設為抓手提升服務效能，從而構建堅實可靠的公證公信力體系。

關鍵詞：公證公信力 質量提升 規范 優質 實質審查

公證制度在現代法治體系中承載著不可替代的法治功能，其核心價值體現為通過國家授權的證明行為，防范糾紛發生、節約司法資源、維護社會信用體系。公證制度功能的有效實現，從根本上依托于社會公眾對公證活動所普遍賦予的信任與認可，即公證公信力。公信力并非制度與生俱來的屬性，它既來源于法律規范的明確授權，更生成于具體公證實踐中每一次嚴謹、規范且高質量的法律服務之中。

當前，伴隨社會經濟的持續發展與公民法治意識的不斷提升，公證服務既面臨新的發展機遇，也遭遇諸多現實挑戰。一方面，隨著新型法律事務不斷涌現，社會公眾對公證服務的效率、質量與便捷性提出更高期待；另一方面，實踐中偶發的公證質量問題亦警示我們，公信力建設猶如逆水而行，不進則退。在此背景下，司法部辦公廳印發《公共法律服務規范提升三年行動方案（2025—2027年）》，旨在更加規范公共法律服務，顯著提升公共法律服務質量和公信力。司法部于2025年部署開展“公證規范優質”行動，明確強調應在服務質量上追求卓越，切實增強人民群眾在公證服務中的獲得感與滿意度，為新階段公證公信力建設指明了實踐路徑，即公證發展必須堅持規范與優質并重，系統提升公證服務質量，夯實公證制度的公信力基礎。

有鑒于此，本文立足于法學理論及公證實務，深入剖析公證公信力的法理內涵，系統闡釋公證質量與公信力之間的內在邏輯聯系，并圍繞規范建設與優質服務兩大維度，探索提升公證公信力的可行路徑，以期為增強公證制度的法律權威與社會公信力提供理論支持與實踐參考。

一、公證公信力的理論內核與質量決定論

（一）公證公信力的法理基礎與構成要素

在社會價值層面，公證公信力系指公證機構依照法定程序制作的公證文書所具有的社會普遍信賴與法律權威。在效力層面，公證證明的特殊性在于它以整個公證行業的公信力為基礎，具有較高的法律效力。而經過公證的法律行為或法律事實也由此被賦予了推定的法律效力。在制度層面，公證公信力本質上是一種復合型制度信用，既源于社會公眾的心理認同，也來自法律賦予的特殊效力，可以歸納為以規則體系與專家系統的制度信任為基礎，具有法定權威與社會公信。在理論層面，公證公信力源于二元規范結構，分別是公證人作為公權力受托人而天然具有公信力的傳統公信觀念，以及公證人員的內在專業素養、職業倫理和當事人的意思自治。

從法理層面具體剖析，公證公信力建構于以下三重基礎之上。

其一，制度基礎源于國家公權授予與法律明確確認。依據《中華人民共和國公證法》的規定，公證機構是依法設立、獨立行使公證職能的專門證明機構。公證機構所出具的公證書具有法定證據效力、強制執行效力及法律行為成立要件效力。公證效力構成公證區別于普通證明活動的本質特征，也是公信力的規范基礎。實務中也有觀點認為，國家法律的授權與認可是公證公信力的直接來源，這也是公證區別于私證的根本所在。

其二，實質基礎依托于程序公正與實體準確。公證公信力不僅源于規范授權，更源于公證活動自身的正當性與可靠性。公證人員通過審查當事人主體資格、意思表示真實性及行為合法性，確保公證文書客觀反映事實。在這一過程中，專業判斷與程序控制共同構成了公信力的實質內涵，其核心在于公證人對公證事項的“實質性掌控”。這一掌控在理論上可解構為物理在場性、感官可驗證性與過程親歷性等三重要件。正因如此，公證人的“公”也指向提供具備公信力的“公共法律服務”。

其三，組織基礎建立在機構中立與人員專業之上。公證機構作為依法獨立行使證明權的法定組織，具有非行政性、非營利性與中立性，能夠以客觀立場開展證明活動，確保公證書的法律效力。其超然地位決定了它是不偏不倚的第三方，與申請人無利害關系，從而保障了公證結果的公正性。同時，公證員作為具備專業法律素養與實踐經驗的法律職業人員，為公證活動的規范開展提供了專業支撐。公證文書的公信力直接來源于公證人對公證事項的實際體驗與全程把控，即公證過程中的關鍵行為與細節均須在公證人在場的情況下依法完成，體現為物理在場性、過程親歷性與形式合規性的統一。

綜上所述，公證公信力在價值維度上體現為三重含義，分別是作為公證制度存續根基的制度價值，構成社會信用體系的重要組成部分的治理功能，以及成為保障公民、法人合法權益的法律機制的權利價值。就內在構成而言，公證公信力包含以下五個核心要素，分別是公證活動須嚴格遵循程序與實體規范的合法性，要求通過審查核實確保證明內容符合客觀事實的真實性，體現為公證文書對事項的準確表述與法律的正確適用的準確性，依賴于公證機構保持中立立場從而不偏不倚地履行職能的中立性，以及在合理期限內完成公證程序以回應當事人的正當期待的效率性。上述要素相互支撐，共同構成公證公信力的完整基礎，任一要素的不足都可能削弱整體公信力。尤其在當前公證實踐仍面臨規范性不足、人員專業素質有待提升的背景下，公證公信力的建設具有重要意義。

（二）質量作為公信力的決定性因素

“公證質量是公證公信力的標志”，二者之間存在顯著的正向關聯。公證服務的品質直接決定公信力的穩固程度，高質量的公證實踐有助于鞏固制度信用，而質量缺陷則必然削弱公眾信任，損害公證制度的法律權威。此種決定作用具體體現于以下兩個層面。

其一，程序質量構成公信力的生成基礎。公證活動涵蓋自申請受理、材料審查至文書出具的全過程，每一階段的規范性與嚴謹性均直接影響公證書的法律效力。對當事人身份的審慎核實、對意思表示真實性的專業判斷以及對行為合法性的嚴格審查，共同構筑了公證文書的可信性基礎。程序環節中若出現疏漏，如對虛假材料未能有效識別，將直接影響公證文書的證明效力，進而動搖公證制度的公信根基。傳統理論認為公證公信力源于國家權屬性，但這實為一種誤解。公信力本質上是社會與當事人對公證的信任，需要通過提升公證質量、履行法律職能來贏得，而非僅憑公共屬性自動生成。

其二，文書質量是公證公信力的直接載體與外在表征?！肮C公信力取決于公證質量?！惫C書作為公證活動的正式成果與有形產物，其格式是否嚴格規范、表述是否精確嚴謹、邏輯是否清晰嚴密，直接面向社會公眾及司法機關、行政機關，成為評價公證專業能力與可靠性的客觀依據。一份形式完備、論證充分的公證書，能夠有效增強其在使用過程中的可信度與法律效力。反之，任何形式或內容上的瑕疵，都會直接削弱文書的證明價值，并損害公證機構的專業形象。當前，我國公證質量提升仍面臨若干現實挑戰。比如，區域發展不平衡，發達地區與欠發達地區公證資源分布不均，導致公證服務質量差異明顯。再如，新型業務挑戰，隨著經濟社會發展，公證服務領域不斷拓展，對公證人員專業能力提出更高要求，以及技術發展沖擊，信息化、數字化既為公證服務提供新手段，也帶來諸如電子證據認定等新挑戰。同時，隨著法治意識增強，公眾對公證服務的質量和效率有了更高期待。在此背景下，公證公信力的強化根本上依賴于公證質量的全面提升，應當構建系統化的質量保障機制，通過規范建設確立質量基準，通過專業化服務提升業務水準，從而整體增強公證制度的法律權威與社會公信力。

二、通過規范筑牢公證公信力的制度防線

規范是確保公證質量穩定、可預期的基石，旨在通過健全的制度設計、統一的作業標準和有效的監督機制，為公信力構建一道堅實的防線。

（一）強化執業監管與風險預防機制

規范的首要環節在于明確公證機構的職能邊界。公證權作為一項法定證明權，其行使須嚴格遵循法律授權范圍。對于不符合法定受理條件的申請，如不屬于法律事務范疇或存在重大真實性疑問的情形，公證機構應當依法作出不予受理決定，杜絕超越職權或濫用職權的行為。這既是對公證機構自身權益的維護，也是對公證制度整體公信力的必要保障。

在職能明晰的基礎上，應推動建立公證與審判機關、調解組織等主體的協同機制，實現糾紛解決資源的優化配置。尤其在司法輔助事務、調解協議強制執行公證等領域，公證可依托其專業能力發揮重要作用。司法部在“公證規范優質”行動中明確提出“規范公證執業秩序”，嚴格執業區域管理與收費政策執行，其規范目的在于防范因不當競爭引發的質量風險與信用危機。此外，建立行業性反洗錢制度，亦是應對金融公證復雜性與風險性的重要舉措。在實務中，陜西渭南等地通過建立公證質量責任化制度，積極推動規范公證業務流程、強化全方位監督管理，從而提高公證質量。

總體而言，執業監管體系的構建應致力于形成覆蓋事前、事中、事后的全流程監管機制。通過層級監督、質量評查與風險預警等手段，實現對公證執業行為的動態規范，也有助于在制度層面預防公證失范行為，為公證公信力提供持續穩定的制度保障。

（二）落實實質審查與優化審查模式

實質審查作為公證程序的核心環節，是公證文書取得法定證明效力的實質性基礎。區別于形式審查，實質審查要求公證機構超越表面核實，深入探究法律行為、事實與文書的真實性與合法性。為實現審查質量的有效保障，應當依據公證事項的復雜程度與風險等級，建立分層級的審查標準體系。

規范審查標準。對于涉及重大財產處分、身份關系變更等高風險事項，必須實施嚴格的實質審查程序。這要求公證機構綜合運用多種核實手段，對當事人意思表示的真實性、行為的法律效力以及相關證明材料的合法性進行全面審視。公證機構的審查責任范圍應當嚴格遵循其法定職權與專業能力邊界，確保審查深度與法律授權相匹配。在實務中，當事人提供虛假材料公證的行為，不僅侵害他人的正當權益，而且對公證制度的公信力產生致命性的危害，這就需要公證機構規范審查標準，實行嚴格的實質審查。

優化審查模式。在信息化時代，應當充分運用信息化技術提升審查效能。通過接入政務數據共享平臺、建立部門間信息核查機制，公證機構能夠有效提升核實工作的準確性與效率。司法部推動建立的“信息查詢共享機制”，為實現跨部門系統互聯互通提供了制度保障，有助于顯著降低因信息不對稱而產生的執業風險，為實質審查提供可靠的技術支撐。

（三）健全監督體系與推進標準化建設

健全的監督體系與標準化建設是確保規范得以持續實施的重要保障。構建多層次、全覆蓋的監管格局，需要從內部監督、協同監管和標準化建設三個維度系統推進。

完善內部監督機制是基礎環節。公證機構應當建立包括承辦公證員初步審查、部門負責人復核、機構負責人簽發的層級監督流程。對涉及重大財產權益或新型法律關系的公證事項，應當實行重點審核與集體討論相結合的質量控制機制。通過定期開展案件質量評查，對證明材料采信標準、法律行為效力認定等關鍵環節實施分類分級管理，形成系統化的內部自律體系。

構建協同監管格局是關鍵支撐。應強化司法行政機關的行政監管與公證協會的行業自律職能，形成監管合力。應當進一步完善投訴處理與重大案件督辦機制，旨在壓實各主體監管責任。同時，通過建立人大代表、政協委員監督機制，暢通社會公眾與新聞媒體監督渠道，構建多元共治的監管體系，提升監管實效。

推進標準化建設是技術保障。應當加快制定統一的公證證明標準與業務操作規程，重點推進涉外公證、在線公證等新興領域的規則體系建設。通過細化各類公證事項的辦理流程、審查標準和文書格式，最大限度消除因個體認知差異導致的質量波動，實現公證業務全流程標準化管理，為公證質量提供穩定的技術支撐。

三、通過優質服務踐行公證公信力的實踐路徑

優質服務是公證公信力在實踐層面的具體體現，其核心在于推動公證服務從基礎性供給向高質量服務轉型，通過提升服務效能與用戶體驗，增強社會公眾對公證制度的認同與信賴。要求公證服務從“有沒有”向“好不好”轉變，最終贏得人民群眾的真心信賴。

（一）創新服務模式與優化資源配置

服務模式創新是實現優質服務的重要路徑。應當以申請人需求為導向，推進服務流程再造與機制優化。深化“高效辦成一件事”改革，聚焦群眾辦理公證中的現實訴求，整合關聯事項，簡化辦事流程。例如，在遺產繼承等涉及多環節的公證事務中，通過完善遺囑信息核查與部門間數據共享機制，有效減輕當事人重復舉證與多頭奔波的程序負擔。

在線公證的推廣與應用是服務模式創新的關鍵舉措。應積極推進從申請、審核到文書送達的全流程線上服務，依托統一業務平臺與電子簽名等技術手段，打破地域與時間限制，提升公證服務的可及性與便利性，以契合數字時代公共服務的發展趨勢，推動構建高效、透明的公證服務機制。

在資源配置方面，應著力推動公證服務資源的均衡布局。通過跨區域協作、線上協同辦理等方式，緩解部分地區公證服務供給不足的結構性矛盾，逐步實現公證服務在區域間的均等化覆蓋，為全面提升公證服務質量奠定堅實基礎。

（二）拓展業務領域與參與社會治理

公證制度欲保持其時代生命力，必須與時俱進，積極融入國家治理體系和治理能力現代化進程。尤其是基于公證機構的中立性與公信力，公證在市場交易與民事活動中承擔著重要的監督職能。.這意味著公證機構在恪守法定職能的同時，適度拓展服務領域，深化社會治理參與，以實現制度價值與社會需求的有效契合。

在新型業務拓展方面，公證機構應立足經濟社會發展的現實需求，圍繞高質量發展與營商環境優化等核心目標，積極探索服務新領域。重點介入企業破產清算程序、遺產管理事務、意定監護安排及慈善信托監管等新興法律服務領域，構建涵蓋事前咨詢論證、事中規范辦理與事后保障監督的全流程服務體系。通過業務領域的合理拓展，使公證職能在現代社會治理體系中煥發新的活力，實現制度功能與時代需求的有機統一。

在司法輔助事務方面，應持續深化公證與司法機關的協作機制，拓展參與司法輔助事務的廣度與深度。積極為檢察機關、公安機關等提供證據固定、財產保全等專業法律服務，構建司法權與公證權良性互動的制度格局。同時，著力推動公證服務向基層延伸，通過開展公證服務進村（社區）、參與基層調解工作等試點，充分發揮公證在糾紛預防方面的制度優勢。

在矛盾糾紛化解方面，應當充分彰顯公證制度的預防性司法功能。司法部推動的公證參與調解試點工作，支持符合條件的公證機構設立專業調解組織或發起成立商事調解中心，構建“調解—債權文書賦強—資金監管”全鏈條解紛模式，體現了公證在多元化糾紛解決機制中的獨特價值。通過支持公證員擔任基層法律顧問等舉措，使公證服務深度融入基層社會治理網絡，實現矛盾糾紛的源頭預防與前端化解。

當然，公證機構要拓展業務領域、參與社會治理，必須以過硬的公證質量和堅實的公信力為前提。正如理論界所言，若要擴大強制執行公證等業務的適用范圍，公證機構必須首先具備充分的公信力與高水準的辦證質量。

（三）強化隊伍建設與做優重點服務

公證服務的最終實現有賴于公證人員的專業素養與執業水平，隊伍建設質量直接決定服務質量與社會評價。構建專業化、規范化的公證人才培育體系，是提升公證公信力的基礎性工程。因此，公證人員的素質作風直接關系到服務質量和社會評價，加強公證隊伍建設和做優重點群體服務，是提升公證公信力的重要抓手。

提升公證隊伍業務素質。應當建立系統化的專業人才培養機制。通過完善公證員職前培訓制度，強化涉外公證、新型業務等專業領域的能力建設，構建分層分類的繼續教育體系。重點加強青年公證員培養與業務骨干培育，開展專業能力評定與業務專家遴選工作，形成可持續發展的人才梯隊。司法部推動的縣域公證機構業務能力提升計劃，正是著眼于解決公證服務區域發展不均衡問題，提升基層公證人員的專業素養與服務能力。

加強作風建設。需要規范服務標準，優化服務體驗。嚴格執行公證機構窗口服務規范，推行延時服務、預約辦理與非工作日服務機制，構建多渠道、便捷化的服務體系。通過完善電話咨詢、在線預約等便民措施，提升服務可及性與時效性。同時，加強職業道德建設與警示教育，強化公證人員的服務意識與責任擔當，塑造專業、規范、高效的行業形象。

做優重點群體服務。應當體現公證服務的社會責任與人文關懷。針對老年人、殘疾人、農民工等特殊群體，建立“綠色通道”服務機制，提供優先受理、快速辦理等便利措施。對行動不便的當事人，推行上門辦理、在線辦理等適應性服務。規范優質行動強調的“做實做優老年人公證服務”，要求高效辦理遺囑、繼承、意定監護等涉老年群體公證事項，體現了公證服務對特殊群體權益保障的制度擔當。同時，對軍人軍屬、退役軍人及臺胞、僑胞等特定群體，也應當提供專業化、精準化的公證服務。

（四）緊跟數字化轉型與公證公信力提升

隨著數字技術的快速發展，公證服務正在經歷深刻的數字化轉型，這為公證公信力提升帶來了新的機遇和挑戰。未來公證公信力建設必須充分考慮數字時代的新特征，將技術創新與制度創新有機結合，構建適應數字社會的公證公信力體系。

在線公證的規范發展是數字化轉型的核心內容。司法部明確要求“積極推廣在線公證服務”，推動建立全省統一的公證業務系統，完善信息查詢共享機制，實現與相關部門系統的有效對接。在線公證模式不僅提升了服務便捷度，更通過全流程電子化記錄，增強了公證程序的可追溯性與透明度，為公證效率與公信力的同步提升提供了技術支撐。然而，線上辦理模式也帶來了身份確認、電子證據固定等新型法律問題，這要求通過完善技術標準與操作規程予以制度性回應。

區塊鏈等新興技術的司法應用為公證服務創新提供了重要路徑。區塊鏈技術所具有的去中心化、不可篡改及可追溯等技術特性，與公證制度對安全性與可信度的內在要求具有高度契合性。當前部分公證機構已在電子數據存證等領域開展區塊鏈技術應用探索，有效保障了電子數據的原始性與完整性。未來應進一步探索區塊鏈技術在公證業務全流程中的深度應用，構建更加安全、透明的數字化公證服務平臺。

信息共享機制的完善是數字公證發展的基礎保障。司法部推動建立的信息查詢共享機制，有助于顯著提升公證機構的信息核查能力與工作效率，從源頭上降低虛假材料帶來的執業風險。在此基礎上，應持續推進與公安、民政、自然資源、市場監管等部門的深度協作，推動全國性、多領域的公證信息查詢互通，為公證實質審查提供權威、及時的政務數據支持，夯實數字時代公證公信力的信息基礎。

四、公證公信力建設的未來展望與路徑優化

基于規范與優質的雙重維度，我國公證公信力建設應當立足于制度完善與實踐創新，通過系統性改革推動公證制度在現代法治體系中發揮更大作用。未來發展方向應著重于以下三個方面。

第一，在理論創新層面，需構建與中國公證實踐相適應的理論體系。應當突破傳統證明價值的局限，確立以預防價值、服務價值和治理價值為核心的現代公證價值理論。同時，拓展公證法律關系理論的研究視野，將公證置于更廣闊的法律關系網絡中，系統分析公證機構與司法機關、行政機關、社會公眾之間的權利義務配置。在此基礎上，通過總結本土實踐經驗與借鑒域外有益成果，構建中國自主的公證學知識體系，為公證公信力建設提供理論支撐。

第二，在制度建設層面，應持續推進規范與優質的協同發展。規范建設著重于完善執業監管機制、統一業務標準、健全監督體系，為公證質量設定基準紅線。優質服務則著眼于創新服務模式、拓展業務領域、提升隊伍素質，通過服務體驗增強公眾信任。二者相輔相成，共同構筑公證公信力的制度保障與實踐路徑。

第三，在技術應用層面，需積極推進數字化轉型與創新發展。在線公證的規范推廣、區塊鏈等新興技術的司法應用、跨部門信息共享機制的完善，都將為公證公信力建設注入新的動力。數字技術的深度應用不僅提升公證效率，更通過技術賦能增強公證文書的可信度與權威性。

未來公證公信力建設應遵循體系化、精細化、國際化的發展方向。體系化要求各項制度措施協同配合以形成合力，精細化需要根據不同業務類型和當事人需求來設計差異化的公信力保障機制，國際化則要求我國公證制度與國際規則有效銜接以滿足高水平對外開放的法治需求。

概括而言，公證公信力的持續提升有賴于規范與優質的雙輪驅動，需要理論創新、制度完善與技術應用的三維支撐。通過構建現代化的公證服務體系，強化公證制度的糾紛預防功能，我國公證制度必將在法治中國建設中發揮更加重要的作用，為完善中國特色社會主義法治體系作出應有貢獻。