羅志恒： 2026年兩會(huì)前瞻：目標(biāo)與任務(wù)

羅志恒 粵開證券副總裁、首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長

以下觀點(diǎn)整理自羅志恒在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題研討會(huì)（第115期）上的發(fā)言

本文字?jǐn)?shù)：6045字

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一、地方兩會(huì)釋放的信號：“中樞下移，務(wù)實(shí)進(jìn)取”

從目標(biāo)角度看，31個(gè)省份2026年的GDP加權(quán)平均增速為5.04%，比2025年的目標(biāo)下調(diào)了0.2個(gè)百分點(diǎn)，呈“中樞下移”態(tài)勢。同時(shí)，可以看到很多省份都談到，在實(shí)際工作中要爭取更高水平與更好結(jié)果，體現(xiàn)出“務(wù)實(shí)進(jìn)取”的狀態(tài)。具體而言，有24個(gè)省份將2026年目標(biāo)定在4.5%-5.5%之間，總體上各省目標(biāo)呈現(xiàn)出三個(gè)結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)。

1、西部省份這些年無論目標(biāo)設(shè)定還是實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速都在全國處于領(lǐng)跑位置，2020年以來均保持這一態(tài)勢。今年西藏目標(biāo)在7%以上，因其體量較小，雅下水電站等重大項(xiàng)目即可帶動(dòng)較高增速。但深入分析可見，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速領(lǐng)先與百年未有之大變局密切相關(guān)。一是“一帶一路”建設(shè)帶動(dòng)相關(guān)省份出口發(fā)展較好；二是能源安全受到更加重視，帶動(dòng)西部資源省份發(fā)展。以甘肅為例，其2025年經(jīng)濟(jì)增速位列全國第二，得益于黃金及其他金屬產(chǎn)量大幅增加。

2、化債降低了總體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也要看到，相應(yīng)的化債重點(diǎn)省份經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力較大，遼寧、云南、天津、青海四個(gè)債務(wù)重點(diǎn)省份目標(biāo)設(shè)置偏低，定為“4.5%左右”。

3、經(jīng)濟(jì)大省挑大梁的省份目標(biāo)設(shè)置在5%左右，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)揮了壓艙石的重要作用。與2025年目標(biāo)相比，目前只有江西上調(diào)了目標(biāo)，19個(gè)省份下調(diào)，其他11個(gè)省份保持不變。

此次地方兩會(huì)不僅涉及2026年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，還審議和確定了31個(gè)省份的“十五五”目標(biāo)。相比“十四五”，比較明顯的是各地區(qū)從速度競賽轉(zhuǎn)向質(zhì)量優(yōu)先，經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)明顯下調(diào)，同時(shí)更加側(cè)重研發(fā)、綠色減碳等分項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

2026年無論是工業(yè)增加值、社會(huì)消費(fèi)品零售總額還是固定資產(chǎn)投資增速，目標(biāo)都有了下調(diào)，這與當(dāng)前內(nèi)部人口老齡化、少子化，外部不確定性增加密切相關(guān)。通脹目標(biāo)基本在2%左右，部分省份就業(yè)目標(biāo)有所提高，如北京今年希望解決的就業(yè)目標(biāo)不少于28萬人，去年為26萬人。總體而言，各省份總體目標(biāo)雖有所下移，但仍屬務(wù)實(shí)進(jìn)取。財(cái)政收入目標(biāo)約為2.7%左右，也是較2025年略下調(diào)了0.1個(gè)百分點(diǎn)，與有效需求不足、工業(yè)品價(jià)格低迷、房地產(chǎn)調(diào)整有較大關(guān)系。分省份看，23個(gè)省份財(cái)政收入增長目標(biāo)設(shè)定在2%至4%之間，5個(gè)省份增速目標(biāo)超4%，3個(gè)省份增速目標(biāo)不足2%。因此，2026年地方兩會(huì)所釋放出來的信號主要是三大方向：經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)有所下移，財(cái)政收入增速目標(biāo)有所下移，對于經(jīng)濟(jì)質(zhì)量更加看重。

二、2026年的主要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走勢預(yù)計(jì)

2026年乃至整個(gè)“十五五”期間，經(jīng)濟(jì)可能進(jìn)入“4時(shí)代”，即進(jìn)入4.5%-5.0%的發(fā)展區(qū)間。但2026年GDP增長仍有可能保持在“5”左右的水平，CPI目標(biāo)可能仍設(shè)置在2%左右，當(dāng)然實(shí)際運(yùn)行有可能達(dá)不到。具體實(shí)際運(yùn)行中，2026年的經(jīng)濟(jì)增長主要支撐力量可能有兩個(gè)：一是出口，二是基建投資。

這些年，中國的出口保持了較好韌性。盡管美國特朗普政府對中國不斷進(jìn)行極限施壓、加征關(guān)稅，去年出口仍保持5.5%的較好增長，這背后源于中國出口的兩個(gè)變化。一是出口市場多元化趨勢明顯，對美國出口占比從過去高峰時(shí)接近20%降至目前的不到15%，同時(shí)對東南亞、非洲出口明顯上升，對非洲出口占比接近6%，對東盟出口占比也在上升。二是出口結(jié)構(gòu)升級，從過去以終端產(chǎn)品為主轉(zhuǎn)向中間品、資本品出口。東盟從中國進(jìn)口的終端產(chǎn)品和消費(fèi)品減少，隨著產(chǎn)業(yè)鏈外遷到東南亞，其能源和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈也需要中國支持，因此從中國進(jìn)口設(shè)備機(jī)械等；非洲人口年齡結(jié)構(gòu)年輕，正在進(jìn)行初步工業(yè)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也從中國進(jìn)口大量中間品和資本品。出口結(jié)構(gòu)與過去相比發(fā)生很大變化。這兩個(gè)趨勢短期內(nèi)不會(huì)改變，因此，2026年出口仍將是中國經(jīng)濟(jì)的重要支撐力量。

第二個(gè)支撐力量是基建投資，尤其是中央基建投資。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)適當(dāng)中央預(yù)算內(nèi)投資，主要是發(fā)展改革委負(fù)責(zé)切塊的投資。同時(shí)，2026年是“十五五”開局之年，儲備項(xiàng)目較多，有項(xiàng)目、有資金，加上積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，項(xiàng)目和資金結(jié)合能夠產(chǎn)生較好的實(shí)物工作量。目前各省都在召開新春第一會(huì)，主題有聚焦高質(zhì)量發(fā)展、營商環(huán)境改善等等，各地都在靠前發(fā)力，提前調(diào)度各類項(xiàng)目和開工，各地都在講“開局即沖刺”，因此今年一季度“開門紅”大概率也能夠?qū)崿F(xiàn)。近幾年大多數(shù)年份一季度都是開門紅，這是個(gè)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，需要關(guān)注的是后勁尤其是四季度不要掉下去了。

當(dāng)然，2026年的經(jīng)濟(jì)也面臨拖累因素，主要是房地產(chǎn)市場調(diào)整。從2021年下半年至今，房地產(chǎn)市場已調(diào)整4年，2026年極為關(guān)鍵。我們研究了國際上17個(gè)經(jīng)濟(jì)體房地產(chǎn)調(diào)整的案例，發(fā)現(xiàn)這17個(gè)經(jīng)濟(jì)體下行期平均為5年，緊接著是2年震蕩期，再之后是3年左右盤整期。因此，一輪房地產(chǎn)調(diào)整基本需要10年左右時(shí)間，今年是第五年，我們是好于平均值還是差于平均調(diào)整時(shí)間，此時(shí)非常關(guān)鍵，房地產(chǎn)能否止跌回穩(wěn)將直接影響2026年實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。實(shí)際上這些年經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和一系列問題的根源都可以歸結(jié)到房地產(chǎn)，新動(dòng)能如今蓬勃發(fā)展，房地產(chǎn)不一定要多高的增長，只要價(jià)格逐步穩(wěn)定、銷售穩(wěn)定、投資穩(wěn)定就是成功，就能實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能的成功轉(zhuǎn)換。當(dāng)然能不能穩(wěn)住，需要觀察房租收益率與房貸利率的相對關(guān)系。近期土地市場相對有所恢復(fù)、房地產(chǎn)二手掛牌量和價(jià)格都有好轉(zhuǎn)跡象，但是這種“小陽春”能否持續(xù)需要繼續(xù)觀察。

三、財(cái)政和貨幣政策如何支持經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)？

2026年實(shí)現(xiàn)上述經(jīng)濟(jì)目標(biāo)要采取哪些辦法和政策？這就要回歸到“十五五”規(guī)劃建議、回歸到2025年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的部署。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議特別談到了“五個(gè)必須”“八個(gè)堅(jiān)持”，“八個(gè)堅(jiān)持”中涉及內(nèi)需、科技、創(chuàng)新、民生等內(nèi)容。因此，要解決什么問題、采取什么政策，都要落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神。

從政策基調(diào)來看，總體要更加積極有為，讓財(cái)政更加積極，貨幣更加寬松。關(guān)于積極財(cái)政如何理解，我認(rèn)為有三個(gè)維度。

第一，力度有保障。支出強(qiáng)度要有保障，無論是直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的基建投資和政府采購，還是間接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的方式，最終都形成居民收入和企業(yè)收入，間接帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。因此，支出強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)有所保證，才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合理增長和物價(jià)合理回升。具體而言，一方面體現(xiàn)在赤字規(guī)模增加、新增債務(wù)規(guī)模增加、支出規(guī)模增加。但需要看到，支出等于收入加上赤字或債務(wù)。赤字規(guī)模在增加，但如果收入不及預(yù)期，如稅收因物價(jià)水平較低、房地產(chǎn)調(diào)整導(dǎo)致土地出讓收入不及預(yù)期等，缺口可能需要更大規(guī)模債務(wù)來彌補(bǔ)。如果年初確定的赤字和債務(wù)規(guī)模，但收入不及預(yù)期，支出也會(huì)被動(dòng)下降，這一點(diǎn)需要考慮。擴(kuò)張程度要足以抵消房地產(chǎn)收入下行缺口，抵消化債對項(xiàng)目建設(shè)資源的占用，抵消城投債凈償還的收縮效應(yīng)，因此在考慮強(qiáng)度時(shí)要充分考慮這些因素。

第二，結(jié)構(gòu)要優(yōu)化。支出結(jié)構(gòu)需從過去以物為主轉(zhuǎn)向以人為主，財(cái)政政策實(shí)施方式可能要從過去重投資轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重，從重供給轉(zhuǎn)向供給與需求并重，從重企業(yè)轉(zhuǎn)向企業(yè)與家庭并重。重投資、重供給、重企業(yè)意味著供給端較強(qiáng)，而對消費(fèi)需求和家庭部門重視程度有待提高，導(dǎo)致需求偏弱。如果財(cái)政支出格局不改變，“供強(qiáng)需弱”格局也難以改變。此外，轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)也需進(jìn)一步優(yōu)化。

第三，優(yōu)化實(shí)施“兩新”“兩重”，進(jìn)一步提高財(cái)政資金提振消費(fèi)和投資的效果。其一，“以舊換新”有必要逐步轉(zhuǎn)向?qū)Ψ?wù)消費(fèi)的補(bǔ)貼；其二，盡可能擴(kuò)大對支持服務(wù)消費(fèi)的行業(yè)范圍，增強(qiáng)普惠性；其三，額度分配盡可能根據(jù)各地實(shí)際需要；其四，“兩重”項(xiàng)目優(yōu)先支持前期儲備好、預(yù)期投資效益好的項(xiàng)目，尤其是優(yōu)先支持跨區(qū)域的重大工程建設(shè)。

第四，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議特別談到要重視解決地方財(cái)政困難，更加積極有為意味著財(cái)力下移。解決地方財(cái)政困難和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是積極財(cái)政的應(yīng)有之義。如果地方財(cái)政困難得不到解決、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得不到化解，積極財(cái)政政策的落實(shí)就缺乏著力點(diǎn)。目前財(cái)政支出85%在地方，中央僅占15%，如果地方能力不足，積極財(cái)政的效果可能會(huì)弱化，甚至出現(xiàn)左手減稅降費(fèi)、右手罰沒收入增長等情況。在目前財(cái)稅體制沒有大的變化情況下，重視解決地方財(cái)政困難，要么加大對地方的轉(zhuǎn)移支付，無償給予地方資金支持；要么給予地方更大發(fā)債額度，允許地方更多舉債。

在當(dāng)前紛繁復(fù)雜的問題中，激發(fā)地方政府積極性是核心問題。解決地方財(cái)政困難，前面談到加大中央轉(zhuǎn)移支付或提高地方政府債務(wù)限額，先彌補(bǔ)土地出讓下滑帶來的財(cái)政缺口。2021年土地出讓收入最高時(shí)達(dá)8.5萬億，去年降至4.2萬億，四年時(shí)間減少4萬億，這一缺口要得到彌補(bǔ)。當(dāng)然從中長期看還是要深化財(cái)稅體制改革來解決這個(gè)問題。

第五，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，短期有必要優(yōu)化化債方式。“6+4”方案中，“6”今年已到收官之年，前面每年2萬億共4萬億已實(shí)現(xiàn)，今年還有2萬億。“4”的部分分五年每年8000億，建議是否可一次性給到地方政府，根據(jù)其需要化債。由于當(dāng)時(shí)地方政府上報(bào)時(shí)相對保守，冰山之下的部分也有必要考慮，這樣能讓地方政府真正輕裝上陣。

貨幣政策方面，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議談得非常清楚，降準(zhǔn)降息大概率可以期待。當(dāng)然，幅度相對有限，更加側(cè)重結(jié)構(gòu)性工具，如加大對消費(fèi)、養(yǎng)老、科技的支持力度，某種意義上也是財(cái)政和金融協(xié)同的體現(xiàn)。盤活存量或是重要抓手，重點(diǎn)關(guān)注存量貸款結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，將低效占用金融資源領(lǐng)域的信貸資源騰挪出來，投向科技創(chuàng)新、綠色轉(zhuǎn)型、普惠小微、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域。

四、2026年經(jīng)濟(jì)工作的核心任務(wù)：解決三大問題

從地方兩會(huì)可以看到，不同省份對各項(xiàng)任務(wù)的排序有所區(qū)別，但總體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)都指向擴(kuò)內(nèi)需、促創(chuàng)新、育產(chǎn)業(yè)、防風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上就是三個(gè)方面：需求是第一位的，科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是第二位的，防范風(fēng)險(xiǎn)作為底線或者第三位。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署了“八個(gè)堅(jiān)持”，內(nèi)容很豐富，但我認(rèn)為最重要的也是三大方面，需求端的擴(kuò)內(nèi)需、供給端的科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、防范化解風(fēng)險(xiǎn)作為底線。

因此，2026年經(jīng)濟(jì)工作的核心問題和任務(wù)有三點(diǎn)：

第一個(gè)重要問題就是解決需求不足和物價(jià)低迷問題。這里重點(diǎn)談一個(gè)現(xiàn)象，即全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)低就業(yè)（弱就業(yè)）增長的趨勢，也就是美國K型增長和中國“溫差”問題。為何全球都出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長對就業(yè)帶動(dòng)有限、收入和就業(yè)分化的情況？這與大的時(shí)代背景密切相關(guān)。當(dāng)前中國處在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換期，全球處在新一輪科技革命浪潮中。全球經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能交替過程中，新動(dòng)能逐步崛起，而新動(dòng)能是技術(shù)密集型、資金密集型，唯獨(dú)不是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。于是出現(xiàn)“一人公司”“五人獨(dú)角獸”等組織形態(tài)，能夠迅速產(chǎn)生很高的生產(chǎn)效率、很大的實(shí)物工作量，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。但大部分群體，特別是過去在舊動(dòng)能行業(yè)領(lǐng)域的群體，可能面臨失業(yè)，難以融入新體系，成為經(jīng)濟(jì)增長中的過客。這些舊動(dòng)能行業(yè)群體的主要貢獻(xiàn)是為社會(huì)貢獻(xiàn)需求，卻無法參與經(jīng)濟(jì)供給，由此產(chǎn)生全球范圍內(nèi)的收入和就業(yè)分化。當(dāng)然，大家近期都在討論人工智能對收入和就業(yè)的影響等，后續(xù)我們再專門探討這個(gè)分化問題，答案是有解的，就是大力發(fā)展服務(wù)業(yè)以及改革收入分配和社保制度。從這個(gè)問題出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)，從工業(yè)革命以來，需求一直是全球各國爭奪的對象，也是一個(gè)國家內(nèi)部持續(xù)改革和刺激要解決的問題。對于我國而言，提振消費(fèi)尤其是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議談到的城鄉(xiāng)居民增收計(jì)劃特別重要。

如何提振消費(fèi)和城鄉(xiāng)居民增收計(jì)劃問題，我這里提出兩個(gè)抓手和一個(gè)創(chuàng)新。一是以國有企業(yè)為抓手。我國國民收入分配中居民收入占比在國際上相對偏低、政府占比中等偏低，但企業(yè)占比相對偏高，這源于國有企業(yè)較多且分紅力度不夠。因此，第一個(gè)抓手是通過國有企業(yè)利潤上繳財(cái)政，再通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給到居民，實(shí)現(xiàn)從國有企業(yè)收入分配向居民分配轉(zhuǎn)移。二是以上市公司為抓手，提高上市公司分紅比例，實(shí)現(xiàn)從企業(yè)部門收入分配向居民收入分配轉(zhuǎn)移，增加居民財(cái)產(chǎn)性收入。這是兩個(gè)抓手，“一個(gè)創(chuàng)新”就是由中央財(cái)政出資建立“城鄉(xiāng)居民增收引導(dǎo)基金”，類似財(cái)政貼息方案，對給員工漲工資的企業(yè)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，緩解企業(yè)全部承擔(dān)漲工資的壓力。通過這兩個(gè)抓手和一個(gè)改革，或可實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民增收目標(biāo)。

當(dāng)然，在講消費(fèi)的同時(shí)也要看到投資仍有空間，這不是回避消費(fèi)和投資的爭論，而是經(jīng)濟(jì)循環(huán)當(dāng)然既要考慮消費(fèi)也要考慮投資，客觀上投資空間可以體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是人口流動(dòng)的地區(qū)，比如人均道路和人均醫(yī)療床位等等還有較大空間；二是人口結(jié)構(gòu)變化意味著投資空間，老齡化意味著醫(yī)院養(yǎng)老院的空間很大，當(dāng)然少子化意味著教育機(jī)構(gòu)要順應(yīng)青少年的區(qū)域分布變化，減少數(shù)量的同時(shí)提高教育質(zhì)量；三是與安全相關(guān)的投資空間很大，強(qiáng)化地下管廊和海綿城市建設(shè)應(yīng)對極端自然天氣、改造老舊小區(qū)燃?xì)夤艿篮碗娋€等老舊設(shè)施實(shí)現(xiàn)更加安全的居住環(huán)境；四是提高潛在經(jīng)濟(jì)增速的要求意味著新的投資空間，新質(zhì)生產(chǎn)力和新基建等領(lǐng)域都蘊(yùn)藏大量投資需求。

第二個(gè)主要任務(wù)是在供給端強(qiáng)化科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，這需要資本市場發(fā)力，需要財(cái)政政策支持。對于科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，需要資本市場改革，要進(jìn)一步優(yōu)化上市標(biāo)準(zhǔn)，尤其是完善科創(chuàng)企業(yè)精準(zhǔn)識別機(jī)制，豐富評價(jià)維度，為突破關(guān)鍵核心技術(shù)的“硬科技”企業(yè)開辟IPO綠色通道；要提高行業(yè)包容度，提高對新業(yè)態(tài)的包容度。財(cái)政支持方面也可加大力度，目前財(cái)政直接支持科技創(chuàng)新占財(cái)政支出比重約5%左右，可進(jìn)一步提高。更重要的是理順中央和地方關(guān)系，當(dāng)前一般公共預(yù)算支出中直接用于科技創(chuàng)新的投入2/3在地方、1/3在中央，但科技創(chuàng)新外溢性較強(qiáng)，有必要由中央政府占大頭。因此，財(cái)政支持除力度外，還需理順中央和地方在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面的體制機(jī)制。

第三個(gè)重要問題和核心任務(wù)是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，包括房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)等問題。前面談了比較多了，就不再贅述。這里特別談到，宏觀經(jīng)濟(jì)分析范式要要從過去宏觀層面的“三駕馬車”轉(zhuǎn)到未來微觀角度的三大主體去考慮。消費(fèi)、投資和出口這些宏觀現(xiàn)象能否持續(xù)和改變，核心是微觀主體的積極性問題，防范化解風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)宏觀問題，也是個(gè)微觀主體，就是微觀主體的行為。關(guān)于房地產(chǎn)和地方債務(wù)問題，需要增加地方轉(zhuǎn)移支付、增加地方政府舉債限額，讓地方政府真正輕裝上陣，成為有活力、有積極性的主體。只有地方政府有積極性，才可能改善企業(yè)營商環(huán)境，提高居民公共服務(wù)水平和能力，以地方政府的積極性為牽引，激發(fā)企業(yè)和居民活力。

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